法官績效考評制度的功能與反思

張　建　李瑜青

（1.常州大學 史良法學院，江蘇常州 213164；2.華東理工大學 法學院，上海 200237）

法官績效考評制度的功能與反思

張建1李瑜青2

（1.常州大學 史良法學院，江蘇常州 213164；2.華東理工大學 法學院，上海 200237）

法院構(gòu)建的以指標為內(nèi)容、數(shù)字為手段的法官績效考評制度，本意是通過促進法官更好地審判以提高司法質(zhì)量和實現(xiàn)司法正義。實際運行中，卻出現(xiàn)了唯數(shù)字化的傾向，背離了制度設(shè)計的本意。學界已對制度運行的異化現(xiàn)象給予了反思和批判，但由于方法不對并沒有能夠充分解釋異化的內(nèi)在邏輯。從內(nèi)在視角出發(fā)，本文認為法官績效考評制度在設(shè)計和運行中彌漫著政法傳統(tǒng)的特點，制度的意圖與支配制度的文化之間的內(nèi)在張力才是制度運行中出現(xiàn)異化的根本原因。實現(xiàn)司法正義的根本途徑在于需要從政法傳統(tǒng)思維中走出來并過渡到法治思維中。

法官績效考評制度 司法正義 政法傳統(tǒng) 法治思維

在當下的法制實踐中，法院對法官的績效考評為實務界和學術(shù)界所高度關(guān)注，法院實施對法官的考評制度當然是為了推進司法的正義，但筆者在基層法院的調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)這一制度的運行為不少法官所抱怨并出現(xiàn)了種種令人費解的現(xiàn)象。學界對該制度的研究成果頗為豐富，但并沒有能夠?qū)υ擁椫贫却嬖诘膯栴}做出有說服力的論證。

于此，本文所要解決的問題：一是既有的學術(shù)研究表現(xiàn)出一種什么樣的格局以及它們?yōu)槭裁床荒苡行У亟忉寙栴}；二是法官績效考核制度的設(shè)計源起于什么樣的問題，在當下法院內(nèi)部又發(fā)揮了什么樣的功能；三是該制度在運行的過程中發(fā)生異化的內(nèi)在邏輯究竟是什么。當然，由于在研究過程中始終遵循內(nèi)在的分析理路，即從法院內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化著手進行分析，必然會忽略諸多的外部因素對法官績效考評制度設(shè)計和運行對法官行為的影響，如政府的數(shù)字化偏好與錦標賽體制對法院管理實踐的影響、①周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007第4期。如市場經(jīng)濟發(fā)展和道德倫理下滑對法官物欲化傾向形成的影響②劉用軍：《當代法學倫理教育之提倡》，《大理學院學報》2009年第2期；史淑女：《論司法腐敗》，《滄州師范?？茖W校學報》2003年第4期。等。

一、已有的研究與不足

法官績效考評制度是一種旨在對法官的“德、智、才、勤”等予以考核的制度，主要由“審判質(zhì)效考評、審判業(yè)務能力考評和部門評分”三個部分構(gòu)成，①公丕祥：《當代中國的審判管理》，法律出版社2012年版，第6頁。當下有關(guān)法官績效考評制度的討論主要是從審判質(zhì)效考評角度切入的，在此本文對該制度的討論也從此角度切入。

在對績效考評制度的研究中，可以發(fā)現(xiàn)贊同或反思的兩種不同觀點。有認為績效考核具有衡量性、行為導向性和培訓開發(fā)性的功能，但由于法院工作的特殊性，所以應該確立起培訓開發(fā)性作為法官績效考評制度的根本目的。②紀新華：《關(guān)于績效考核最終目的的探討》，《北京理工大學學報（社會科學版）》2005年第3期。也因為法院的考評制度是參照地方公務員考核方法而來，導致規(guī)定過于原則和缺乏程序支撐，進而認為需要對考評機制進行重構(gòu)。③邱小虎、唐聞聲：《基層人民法院考評機制之建立》，《人民司法》2007年第2期。因為現(xiàn)行的法官考核實質(zhì)是以行政化模式而展開的，不能突出法官職業(yè)特點，所以需要適當引入公共管理的理念和方法，科學而合理地重構(gòu)法院績效管理制度。④孫晨：《法官考核指標體系的重構(gòu)及其技術(shù)運用》，《巢湖學院學報》2010年第4期。從法院實踐看，通過建立績效考評機制，使得法院能夠在短短的時間內(nèi)得以改變作風、激發(fā)工作熱情，從而更好地回應了社會需要。⑤趙傳杰、賈晉璇：《哈爾濱中院：突飛猛進靠的是狠抓績效考評》，《中國審判》2010第1期。從理論上來說，中國法院的績效考評制度在各級法院具有“同構(gòu)性”特征，內(nèi)部則具有“雙軌制”特征，由于這種考核制度無視初審和上訴審職能分工和審級差異，導致審判獨立等價值受損。⑥艾佳慧：《中國法院績效考評制度研究——“同構(gòu)性”和”雙軌制”的邏輯及其問題》，《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。在對績效考評制度中飽受爭議的調(diào)解考核制度予以梳理時也會發(fā)現(xiàn)同樣的問題。一方面是實務界不斷攀升、節(jié)節(jié)升高的調(diào)解率，另一方面是對調(diào)解考核制度的反思性。有人就認為調(diào)解考核率反映的僅僅是調(diào)解結(jié)案的數(shù)量，并不能反映調(diào)解的質(zhì)量。⑦李杰：《調(diào)解率說明什么：對“調(diào)解率與和諧正相關(guān)”命題的分析》，《法律適用》2008年第10期。更為嚴重的問題則是，法院發(fā)動的高調(diào)解率競賽活動，容易導致強制調(diào)解、違法調(diào)解等惡果，為此需要褪去調(diào)解率的政治光環(huán)并取消對法官調(diào)解的考核。⑧劉敏：《法院不應該追求調(diào)解率——對調(diào)解率節(jié)節(jié)攀升的反思與批判》，《研究生法學》2012年第4期。從后果角度看，調(diào)解本身應是雙方合意最大化的體現(xiàn)，能夠節(jié)約司法和維權(quán)成本，但由于調(diào)解率和強制調(diào)解，導致調(diào)解案件占執(zhí)行案件的比例不斷上升。⑨姜金良：《調(diào)解率的理性反思——調(diào)解案件進入執(zhí)行程序的分析解讀》，《河北科技師范學院學報》2012年第5期。

上述眾多有關(guān)績效考評制度的觀點雖然有分歧或?qū)αⅲ屑毜丶右苑治鲇挚梢园l(fā)現(xiàn)，這種所謂不同也僅僅是皮相層面上的區(qū)別，本質(zhì)則是具有共性的。這一共性在三個方面得到了充分的體現(xiàn)：首先，學者在對法官績效考評制度予以研究之時建立在特定的立場和價值預設(shè)基礎(chǔ)之上，立場前設(shè)思路導致論者們會在“贊同、反對或調(diào)和”的二元框架下進行選擇，投射到績效考評制度研究上則是贊同或反思性態(tài)度，之所以會無意識地在二元框架下進行選擇是與研究方法有關(guān)。其次，學者在研究之時往往喜歡采用一種外在的、批判性或建構(gòu)性研究思路，導致無法洞見問題產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯。⑩張建：《論社會變遷對法學方法的影響》，《廣西社會科學》2013年第4期。具體到績效考評制度/調(diào)解考核制度研究上，則是在沒有能充分地分析該制度產(chǎn)生的內(nèi)在原因、發(fā)揮什么樣功能的情況下，就在如“行政化模式影響”、“導向公平與效率”等特定價值的引導下匆忙地做出或贊同或反思或建構(gòu)的判斷。最后，由于這一方法/思路的研究目的并不在于真實而客觀地研究問題而僅在于表達一種立場、姿態(tài)和學術(shù)態(tài)度，導致對研究所要達致的結(jié)果并沒有能夠涵蓋到研究之中，故而使得研究成為一種懸浮在半空而無法落地的行動，而研究要是“不知道目的地，選擇走哪條路或確定如何走某條路都是無甚意義的?！?因此，這種缺乏問題意識和結(jié)果導向的研究方法也使得這些研究成果本應具有的貢獻而大打折扣，這就迫使我們必須要另辟蹊徑走出原有研究的迷津。

從以往對法官績效考評制度予以檢討的方法而言，學者們總是遵從外在的學術(shù)研究思路，所謂外在研究思路就是一種將研究對象視為客體的方法，這一思路下的研究對象作為一個被診斷的對象、是一個待闡述或待診斷的物件，更為重要的則是從事物的外部去設(shè)定某種價值的理論或取向作為該對象研究的基礎(chǔ)或前提，從而導致無法真正地洞見到績效考評制度在當下法院內(nèi)部所發(fā)揮的功能、異化的內(nèi)在邏輯以及可能的補正措施等問題，更無法使我們真實而客觀地理解當下法院運行過程中所存在的問題，這就意味著本文在進行分析之時需要避免這些研究的漏洞并需要借助一種內(nèi)在的結(jié)構(gòu)分析方法來考察績效考評制度的功能等問題。

二、法官績效考評制度與政法傳統(tǒng)

任何一個社會事物都不是抽象地存在的，而是在一定的文化結(jié)構(gòu)中存在的。法院對法官的績效考評制度同樣是在一個文化結(jié)構(gòu)之中存在，并在當下中國司法實踐中被構(gòu)建起來。就理想的意義而言，法官績效考評制度是為了推進司法的正義，它的運行實際則受制于政法傳統(tǒng)這個文化結(jié)構(gòu)的深刻影響。這種政法傳統(tǒng)發(fā)軔于陜甘寧邊區(qū)時代。源起于陜甘寧邊區(qū)并逐步成熟起來的“政法傳統(tǒng)”話語可以說是中國有關(guān)法制的主流話語。這一話語模式認為司法是圍繞黨和政府的中心而展開工作，司法應從屬于行政，①鄧正來：《反思與批判》，法律出版社2006年版，第87頁。司法是政治形式的直接體現(xiàn)和改造社會的工具。②強世功：《法制與治理——國家轉(zhuǎn)型中的法律》，中國政法大學出版社2003年版，第124-130頁。在“政法傳統(tǒng)”的話語敘述脈絡(luò)之中，法院在不同歷史時期通過不同形式的工作來體現(xiàn)了圍繞中心而工作的思路，在陜甘寧邊區(qū)則通過馬錫五審理方式來爭取民心，③侯欣一：《從司法為民到人民司法》，中國政法大學出版社2007年版，第80-85頁。建國初期則通過發(fā)揮刀把子功能來打擊階級敵人和促進社會主義各項事業(yè)的建設(shè)，改革開放到21世紀初期則是圍繞經(jīng)濟建設(shè)而展開工作，如提出“為經(jīng)濟保駕護航”的口號等，而在當下通過司法能動、構(gòu)建大調(diào)解機制來促進和諧社會建設(shè)等。

但這種政法傳統(tǒng)的具體運行又以具體的機制加以保障，產(chǎn)生的是對審判進行層層把關(guān)的行政控制機制和人事隊伍管理機制。法院內(nèi)部是通過“審判委員會—院長—分管院長—庭長—審判長”的行政序列來實現(xiàn)對案件審判加以控制目的，這里行政控制機制的反映具體表現(xiàn)為兩個重要方面：一方面，法官在審理案件的過程中，不同層級的行政主導者是可以隨時地介入到審理過程中并能對審判結(jié)果加以控制；另一方面，法官在審理完案件后，在發(fā)文、報批等程序性環(huán)節(jié)仍然需要接受不同層級的監(jiān)督，正如有學者研究時發(fā)現(xiàn)“在革命根據(jù)地就建立起來的案件審批制度，在解放后仍繼續(xù)加以沿用，以實現(xiàn)直接、具體領(lǐng)導”。④高其才：《政治司法》，法律出版社2009年版，第58-59頁、第125-127頁。通過隨時介入和程序控制的行政控制機制可以確保案件的審理過程和審理結(jié)果始終是圍繞法院行政所要實現(xiàn)的目標，即始終能夠圍繞黨和政府的中心而工作。

另一個就是人事隊伍的管理機制，其實僅有外在的行政控制機制還是明顯不夠的，如果沒有法官主動、自覺地配合以及踐行既定的各種規(guī)訓機制和程序，就會導致這一套行政控制機制的失靈，要么會導致監(jiān)督的成本過大，所以在既有的機制下法院必須吸納具有同質(zhì)性思維、能夠滿足行政控制機制要求——或者說認同這套控制機制——的人。為此在選人的過程中政治性標準就成為第一標準，因為“人民司法工作是具有很強的政治性、思想性的工作，必須要由工人階級政黨堅強領(lǐng)導，必須要掌握在忠實于國家、人民群眾的干部手里”。⑤中央人民政府法制委員輯：《中央人民政府法令匯編（1953年）》，法律出版社1982年版，第125頁。具體到人員來源，在建國初期則有如退伍軍人、政府職能干部、區(qū)鄉(xiāng)干部、舊司法人員、臨時借調(diào)人員等，①高其才：《政治司法》，法律出版社2009年版，第58-59頁、第125-127頁。到改革開放后通過招錄程序，則有如教師、工人等不斷地進入到法院隊伍中來。②在這里對人的意識問題進行簡化和假定處理，假設(shè)認為受過正式法學教育的人會形成法律思維并可能具有法律偏好，而認為沒有接受教育的人并不太容易接受法律思維而更多的是日常思維和政治思維。當然，假設(shè)不能絕對地與現(xiàn)實等同。相關(guān)研究參見賀衛(wèi)方：《復轉(zhuǎn)軍人進法院》，《南方周末》1998年1月2日；蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學出版社2000年版，第322-335頁。通過行政控制機制和人事制度，法院基本能夠?qū)崿F(xiàn)所要達到的目標，即使是在法律明確規(guī)定的情況下也能通過具體工作方式的轉(zhuǎn)變來迂回地實現(xiàn)目標，如黃宗智在對新中國的離婚案件的司法實踐研究時就發(fā)現(xiàn)，由于共產(chǎn)黨激進地給予社會以自由結(jié)婚和離婚的權(quán)利，從而使得法院面對大量突如其來離婚案件，而法院既不能完全拒絕也不能一概準許，因為“前者意味著背離共產(chǎn)黨對結(jié)婚和離婚自由的承諾，后者又肯定遭到鄉(xiāng)村社會的強烈反對”。③［美］黃宗智：《過去和現(xiàn)在——中國民事法律實踐的探索》，法律出版社2009年版，第113頁。面對這一難辦的情形，通過案件審理方式的變化、仔細地做當事人和周圍人的思想工作，從而使調(diào)解這一折中方式被廣泛地接納并實現(xiàn)了抽象肯定和具體否定的目的。

由此可以發(fā)現(xiàn)政法傳統(tǒng)下的司法實踐具有的一些典型性特征：一是司法工作的開展是以行政系統(tǒng)為軸心而展開的，二是司法工作開展過程中具有強烈的從上至下的命令主義色彩，三是司法工作開展過程中的這種命令主義色彩反映到治理模式中就是我們通常所講的“人治模式”。一如前文所言，司法實踐是在特定的文化結(jié)構(gòu)中展開的，由于政法傳統(tǒng)在我國司法發(fā)展過程中有著重要的影響，甚至它已成為既定的某種習慣性力量，而這些習慣性力量則在自覺或不自覺中就溜進了法官績效考評制度的制定以及運作過程中。

之所以這樣認為，是因為當下的法官績效考評制度在三個方面彌漫著與政法傳統(tǒng)相一致的方式：一是，法官績效考評制度的設(shè)計是以行政系統(tǒng)的要求為軸心而展開的。在調(diào)研中，就發(fā)現(xiàn)M市法院在《關(guān)于2013年績效管理工作任務落實的意見》中規(guī)定：為了切實提升服務大局成效，民一庭、民二庭、行政庭和人民法庭不僅需要為全市的招商引資提供司法業(yè)務指導，還需強化與基層黨委政府和相關(guān)部門的配合力度，開展相關(guān)活動不得少于2次，相關(guān)庭為了配合全市征收搬遷工作，協(xié)調(diào)處理好各類矛盾糾紛以保證工程順利推進，全年還需要形成司法建議書不少于2份。④參見M市法院：《關(guān)于2013年績效管理工作任務落實的意見》，調(diào)研資料。再比如在構(gòu)建和諧社會過程中，當時存在一種普遍的判斷認為調(diào)解可以做到案結(jié)事了，能有效地化解矛盾和解決糾紛，這一思想反映到法官績效考評制度中就是調(diào)解率的廣泛設(shè)置。所以說，通過對法院設(shè)置的指標予以分析，可以發(fā)現(xiàn)指標本身并不是結(jié)構(gòu)化和固定的，而是不斷變化和流動的，但指標變化和流動的根據(jù)則是以上級法院的規(guī)定和地方黨委和政府的規(guī)劃為中心而展開的。由此可以進一步地推斷，當下的法官績效考評的制度本質(zhì)上仍然是陜甘寧邊區(qū)形成的“政法傳統(tǒng)”的延續(xù)，或者可以這樣說，績效考評制度下的司法本質(zhì)上要求與陜甘寧邊區(qū)的司法實踐、建國初期人民法庭的司法實踐⑤劉練軍：《司法要論》，中國政法大學出版社2013年版，第198-221頁。內(nèi)在的精神一脈相承。

二是，法官績效考評制度中各項指標的設(shè)定通過自上而下的方式而實現(xiàn)。法官績效考評制度在制定的過程中并不會考慮到各個地區(qū)法院的特殊情況，訴前調(diào)解程序是一種有效的案件分流機制，通過在立案前進行調(diào)解，能有效地化解矛盾和降低進入法院的案件數(shù)量，但訴前調(diào)解程序必須要建立在相應的人力、物力和財力基礎(chǔ)上。以筆者所調(diào)研的M市法院為例，由于并不具備相應的基礎(chǔ)，導致訴前調(diào)解程序成為一個人人怨恨的制度設(shè)置，立案庭法官需要制作兩份檔案材料、法官需要滿足一定的訴前調(diào)解率、當事人和律師需要往返于立案庭幾趟才能立案，而M市法院之所以要設(shè)置這一程序，原因就在于某省高院的統(tǒng)一部署。對此，恰如M市法院一名副院長所言，“他們（指上級法院）要求什么，我們就做什么，要掛什么牌子就掛什么，但是就是沒有人”。①參見訪談資料JG20120809—2（注JG是法官名字的字母縮寫，比如法官為李明則縮寫為LM，李曉明則縮寫為LX，20130406則表示訪談時間為2013年4月6日，—3則是訪談中的第三個問題。）

三是，法官績效考評制度在運作過程中的形式主義。形式主義與行政命令主義是一體兩面，既有的研究已發(fā)現(xiàn)，由于行政命令主義中存在的“層層加碼”的現(xiàn)象，導致下級不斷地通過各種策略來滿足上級的考核要求，更為嚴重的是，中間層次本應發(fā)揮監(jiān)督角色的各類組織由于也是上級的考核對象，從而出現(xiàn)了共謀。將這一洞見投射到法官績效考評制度中可以發(fā)現(xiàn)類似的邏輯，在實際的運作過程中，上級法院并不會在意法院在立案、審理和執(zhí)行的真實效果，他們在意的是下級法院有沒有滿足上級法院的數(shù)字考核要求，比如某省高院曾經(jīng)要求基層法院的訴前調(diào)解率達到15%，高院立案庭法官在M市法院調(diào)研時，M市法院的領(lǐng)導和法官都紛紛反映，根本沒有辦法完成這一指標，同時更指出由于訴前調(diào)解可能會影響當事人的立案，從而違反《民事訴訟法》關(guān)于立案的規(guī)定。但遺憾的是，這些正當?shù)囊庖姼静槐恢匾暎沟谜{(diào)研座談會成為了壓力傳遞會和動員會，也間接地印證了第二個判斷。

在此，筆者對法官績效考評制度形成與既有研究不同的看法和結(jié)論，而之所以對同一研究對象會發(fā)現(xiàn)不同的問題，這可能更多的是與研究方法緊密地勾連在一起的。一如上文所言，既有的關(guān)于法官績效考評制度和調(diào)解率的研究都是在外在視角的支配下而展開的，筆者則是通過內(nèi)在視角下觀察而發(fā)現(xiàn)的，而所謂內(nèi)在視角則是一種不再將研究對象視為是被診斷的對象、不再通過立場先行而是嘗試著以同理心加以理解和把握。

三、法官績效考評制度的構(gòu)建與整合功能

話語不僅具有正當性賦予的力量，還具有批判和反思功能，尤其是產(chǎn)生了一種與支撐既有機制話語不一致的話語并且這一新的話語被機制中行動主體廣泛內(nèi)化之時，就會導致機制所不欲的行動產(chǎn)生并導致既有機制的運行不暢甚至失效。隨著改革開放的逐漸推進、市場經(jīng)濟的建立、法學教育/學術(shù)研究的重新活躍以及對外交流和全球化進程的進一步加深，有關(guān)法制和司法的話語機制逐漸地發(fā)生了變化，學界開始對法院圍繞黨和政府中心工作的“政法傳統(tǒng)”開始反思、對包括審判委員會在內(nèi)的行政控制機制給予了反思、對復轉(zhuǎn)軍人進法院在內(nèi)的人事制度進行了反思。以對政法傳統(tǒng)的反思為例，有學者就認為法律之所以在實際運行中出現(xiàn)失效現(xiàn)象，原因就在于“司法和執(zhí)法機關(guān)是地方性機關(guān)，與地方的權(quán)力部門和經(jīng)濟利益有著千絲萬縷的聯(lián)系”。②賀衛(wèi)方：《法律何以失效？》，《經(jīng)濟月刊》2001年第1期。為此司法部門必須要從地方性中解脫出來，成為一個中立的、能夠輸送正義的機關(guān)。也有學者認為，司法的實踐類型和研究需要從一種大眾的司法轉(zhuǎn)換到專門化的司法理念中來，從司法的廣場化過渡司法的劇場化。③舒國瀅：《從司法的廣場化到司法的劇場化——一個符號學的視角》，《政法論壇》1999第3期。并且需要給予法官以特殊的保護和獨立，原因就在于“司法過程的形成決定了對法官不宜采取行政化的管理方式”。④章武生、吳澤勇：《司法獨立與法院組織機構(gòu)的調(diào)整（上）》，《中國法學》2000第2期。

話語機制的變化導致了實踐的變化。通過對當下司法實踐的觀察和分析會發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)在的政法傳統(tǒng)之外的另一種話語系統(tǒng)正在形成，既有的兩套控制機制發(fā)生了變化。就案件審理的行政控制機制來說，既有機制要么成為一種儀式化的管理模式，如庭長、分管副院長在簽發(fā)文書時不再像以往對案件事實認定、法律適用等進行嚴格地把關(guān)了，而變成了例行化的簽字，之所以發(fā)生這種變化，用現(xiàn)在流行的話語就是責任自負，即使錯了主要責任也是主審法官來承擔。就法院的人事制度來說，隨著2001年新修訂的《法官法》的實施，對法官任職資格做了更為嚴格的規(guī)定，從而使得多渠道的法院進入機制逐漸地過渡到了單一性的進入機制，并且法院除了行政序列中的領(lǐng)導崗位外，新進人員都是接受過法學正規(guī)教育的各種學歷層次的人。

但在看到法院內(nèi)部機制發(fā)生變化的同時，還需要研究沒有發(fā)生變化的方面，而這恰恰是更為重要的。如上文所言，當下的法官績效考評制度雖然是以實現(xiàn)司法正義為目的，但政法傳統(tǒng)的文化結(jié)構(gòu)以及既有的司法習慣仍然彌漫在該制度的各個環(huán)節(jié)。之所以沒有能夠發(fā)生根本性的變化，在筆者看來是與法院在結(jié)構(gòu)中所處的位置沒有發(fā)生變化內(nèi)在地勾連在一起。當下法院在人、財、物等方面并沒有獲得根本的保障，仍然需要受制于同級黨委和政府，法院在這種結(jié)構(gòu)的位置決定了其扮演的角色。其實不僅法院的外部結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生變化，法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)同樣沒有發(fā)生變化。既有的從院長到副院長再到庭長的行政機制仍然是深深地在影響著法院的運行，這些位置上的主體依然會延續(xù)既有的利益偏好、思維方式來支配著各種行動。上文研究指出，法院的人事制度發(fā)生的變化，就是新進人員除院長外都是需要接受過正規(guī)法學教育甚至必須以通過司法考試為前提的，這些處于法官助理、助理審判員以及審判員崗位上的人則由于同質(zhì)化的法律思維，所以在案件審理過程中會有意無意地對來自外部的各種干預，包括法院內(nèi)部的行政領(lǐng)導，進行抵制和反叛，從而導致外部的行政力量對法院期待和法院目標落空，比如圍繞當?shù)攸h委和政府中心工作而開展司法實踐的目標。對于兩套機制之間的內(nèi)在緊張，有學者在對T市中院的一起行政案件處理過程的調(diào)研就很具有代表性，在這起事件中主管副院長與合議庭法官就應該如何審判的問題上發(fā)生了分歧，主管副院長由于受到上級法院和同級黨委的壓力而傾向于作出有利于公安局的判決，而合議庭的三位法官并沒有附和副院長的意見，最后實在沒辦法就則讓書記員記錄下“這是副院長的意見，我們沒有意見?！雹儋R欣：《法院推動的司法創(chuàng)新實踐及其意涵》，《法學家》2012年第5期。所以必須要重新找到一種雙方都能夠接受的整合機制。

當代中國司法要在實踐中有效地彌合兩套機制（或制度）之間的縫隙，必然需要從話語和機制兩個視角出發(fā)，尋找一種能夠有效地使兩者整合在一起的制度和方式。從社會學視角看，整合的目的在于協(xié)調(diào)整體各組成部分的功能以達到整體均衡和穩(wěn)定，根本手段則是“通過多種方式，在協(xié)調(diào)和保證各群體利益的基礎(chǔ)上，使社會各個部分結(jié)合起來，構(gòu)成一個社會共同體。”②徐明政：《制度建設(shè)：社會整合的關(guān)鍵》，《前沿》2006年第7期。具體到法院內(nèi)部的整合則是要通過制度的方式使法院內(nèi)部相互離心的兩套機制或制度結(jié)合起來，使法院形成成為一個功能發(fā)揮穩(wěn)定、內(nèi)部秩序均衡的主體。從話語角度看，既有兩套機制或制度所主張的話語都是對方不能夠完全接受的，對政治化話語而言，它會遭受到內(nèi)部抵制，而對法治化話語而言，則會由于行動資源不夠和對方的擔憂而喪失實現(xiàn)可能性。所以需要話語的整合。從機制角度看，需要尋找一種能有效地規(guī)訓對方的制度，既有的向上流動依照領(lǐng)導主觀印象和個人喜好的方式必然受到詬病，而完全地依照審判能力和學識的方式也不能被接納，所以還需要人事制度整合。但基于此，法官績效考評制度的運行主要在政法傳統(tǒng)的文化結(jié)構(gòu)中存在和發(fā)展，其與法治結(jié)構(gòu)的沖突必然使自身發(fā)生異化。

四、法官績效考評制度的反思

上述研究曾指出，績效考評制度中各種承諾的不斷兌現(xiàn)使得指標被法官逐漸地內(nèi)化，并逐漸地支配和影響司法實踐，比如法院在設(shè)置各種調(diào)解率的過程中使得法官不斷地通過各種方式去迫使當事人接受調(diào)解，在M市法院調(diào)研之時，L法官就向我們講了法院內(nèi)部的一句關(guān)于調(diào)解的順口溜，“能哄則哄，當騙則騙，哄騙結(jié)合，案結(jié)事了”。由此可發(fā)現(xiàn)的是，調(diào)解在真實的司法實踐場域所發(fā)生的變形和異化，有些時候調(diào)解不僅沒有能夠做到案結(jié)事了，反而在更大程度上激化了社會矛盾。

有關(guān)調(diào)解率的反思性研究已太多了，筆者的調(diào)研只不過是進一步證明其異化的補充證據(jù)而已?；蛟S調(diào)解的異化僅僅是績效考評制度中的一個特例而已而無關(guān)乎全局，但實踐卻證明了這一預設(shè)的謬誤。在M市法院調(diào)研的過程中，則發(fā)現(xiàn)了一些由于案件審理時限要求而使得法官不得不枉法裁判的實例。在一起原告LC訴被告CM熱電有限公司的案件中，被告的法定代理人XX以高額利息回報多次向原告借款，但由于金融危機和經(jīng)營不善導致企業(yè)破產(chǎn)，故被告的法定代理人涉嫌非法吸收公眾存款罪。法院立案并在審理時限快要過掉之時，M市法院就裁定駁回原告的訴訟請求。原告認為駁回訴訟請求不妥當并提起上訴，①原告的上訴理由在于兩處：一是，依據(jù)《民事訴訟法》第一百五十條第五款規(guī)定：本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的應當中止訴訟。二是，依據(jù)《江蘇省高級人民法院關(guān)于當前宏觀經(jīng)濟形勢下依法妥善審理非金融機構(gòu)借款合同糾紛案件若干問題的意見》第二十一條規(guī)定：“人民法院在案件審理過程中發(fā)現(xiàn)案件涉嫌集資詐騙或者非法吸收公眾存款犯罪的，應當向偵查機關(guān)移送案件。偵查機關(guān)立案偵查的，應當裁定駁回民事案件的起訴；偵查機關(guān)不予立案偵查的，借款合同糾紛案件繼續(xù)審理?！钡摪笇徖淼氖聦嵤牵ㄔ翰]有將案件移送給偵查機關(guān)而偵查機關(guān)也沒有立案偵查。二審的結(jié)果則是維持原裁定。依照法律來說，M市法院和S中院的裁定在法律上站不腳的，但法院/法官之所以這樣做也是有自身原因的，其中主要是績效考評指標的要求所致。該案件走的是普通程序，依據(jù)《民事訴訟法》來說是6個月審限的，但由于該案件屬于復雜案件，經(jīng)過院長審批還可以繼續(xù)延長；同時符合《民事訴訟法》第150條規(guī)定，還可以中止審理。但這僅是法律上的規(guī)定，是一種理想化的情境，現(xiàn)實中法院/法官還會受到其他因素的制約，績效考核指標要求就是其中最重要的。法院要是中止審理此案，導致的問題是：一，該案件會成為一個四項未結(jié)案件，②四項未結(jié)案件是指延長、中止、中斷和暫停案件。而要是超過18個月該省高院將會派人督查；二，如果該案件不結(jié)案，則會使得案件的審理時限拉得很長，甚至會影響到該法官手頭上所有案件的平均審限；三，如果S中院不維持原判，這一案件對M法院來說則會成為一個錯案，而錯案在現(xiàn)行考核機制下不僅會影響M法院，同時也會影響S中院自身的指標。

績效考核制度使得法官在司法實踐中發(fā)生了普遍性的異化，③張建：《法官績效考核制度中的人民陪審考核及其悖論》，《山東警察學院》2014年第4期；張建：《調(diào)解考核制度的設(shè)計與功能悖論》，載《法律社會學評論（第一輯）》，華東理工大學出版社2014年版。異化的原因或許如調(diào)研中一位法官所言，“本來我們法官是獨立判案，審判結(jié)果和判案方式是與我們無關(guān)的，但是現(xiàn)在案件審理、審理結(jié)果卻變成了一種與我們自身利益相關(guān)的事情，當然需要考慮自身利益了”。④參見訪談資料QZ20130406—3。對于這位法官所言，我們既可以將其概括為法官行動的物欲化，即法官僅僅考慮自身利益，而不再是實施法律的角色扮演者；也可以認為是一種工具化行動，即法官的行動是對指標的反應。但重要的是，僅看到司法實踐中的法官行為的異化還是不夠的，從結(jié)構(gòu)角度看，法官作為法院這一組織中的一員，某種程度上僅僅是組織制度也就是績效考評制度下的一個被動的行動者，一個在既有結(jié)構(gòu)下迫不得已采用策略性行動的主體，要更為深刻地認識到其異化的背后邏輯，是需要對法官績效考評制度本身予以反思的，因為法官績效考核制度本身所激勵的也恰恰是法官對數(shù)字的偏好和追求。

由此可以發(fā)現(xiàn)，當下法官在司法實踐過程中之所以會出現(xiàn)數(shù)字化偏好，之所以會出現(xiàn)侵害當事人合法權(quán)益的工具性行為，或許是因為以政法傳統(tǒng)為基礎(chǔ)形成的績效考核制度中的命令主義、形式主義，對此反思或如某省高級人民法院新任院長所言，“結(jié)收案比的制度設(shè)計問題，是不是存在片面追求結(jié)案率的傾向？我們有沒有為了追求結(jié)案率，年底提前關(guān)門不立案的現(xiàn)象？有沒有為了追求均衡結(jié)案，每個月限定立案時間的問題？”⑤江蘇省高級人民法院研究室整理：《前飛院長在省法院2013年工作部署大會上強調(diào)把審判工作作為法院工作的重中之重，進一步提升江蘇法院審判工作水平》，內(nèi)部資料，2013年2月18日。僅僅進行就事論事的反思還是不夠的，我們更需要從政法思維與法治思維兩種不同的話語中來反思該制度，法官績效考核制度本意是為了更好地提高審判質(zhì)量，實現(xiàn)司法公正，但由于深深地受到政法慣習的支配而蛻變成一種控制法官的機制，最終也使得制度的目標落空。①張建：《指標最優(yōu)：法官行動異化的邏輯與反思》，《北方法學》2015年第5期。西方發(fā)達國家同樣也存在案件管理問題，但無論是在美國還是在德國，案件管理都由法官在主導，比如美國法官可以決定案件所走的通道，德國法官則可以決定和主導庭審的進程，②王福華：《民事案件管理制度評析》，《法學論壇》2008年第2期；陳桂明、吳巧如：《美國民事訴訟中的案件管理制度對中國的啟示》，《政治與法律》2009年第7期。他們之所以能夠成功就在于對法官給予了充分的信任，當然這種信任也是通過特定的機制來加以保障的，比如任職保障、薪酬保障等。

“法的精神不僅決定著法的制定，而且也決定著法的效果。法的精神應當用科學的知識來武裝，尤其是作為法律制定的精神。”③于德江、王利民：《論法治的根本是精神》，《社會科學輯刊》2012年第5期。當下中國司法要真正地實現(xiàn)正義，提升司法公信力，根本之道就在于需要從政法思維中走出來并過渡到法治思維之中，要重視法治思維和法律方法的運用，更需要從將法官視為工具的思維中走出來并過渡到借鑒和吸納既有的成功和成熟的制度、機制來保障法官能夠依法公正地審理案件思路中來。

（責任編輯：余風）

Rethink the Function of Judgers’Performance Evaluation System

ZHANG Jian1，LI Yuqing2
（1.Shiliang Law School，Changzhou University，Changzhou 213164，China；2.School of law，East China University of Science&Technology，Shanghai 200237，China）

The aim of the judges’performance evaluation is structured by court intents to improve the quality of justice.There are many discussions about the alienation of the trend of the deviation from the system aim in factual working，but these discussions cannot find the inner logic of the alienation for the reasons of wrong methods.This paper shows the politic and legal characteristics of the performance evaluation system from the inner view and finds the real reason of the alienation is the inner tension between the system aim and the culture of the system’domination.It is necessary to come out from the traditional thinking of politics and law and set up the thinking of rule of law.

judges’performance evaluation system；the justice；politics and law tradition；thinking of rule of law

中國法學會課題“陪審員制度試點改革狀況實證研究”（CLS（2015）Y13）；常州大學青年發(fā)展基金課題“法官績效考評制度研究”（2014QN05）。

張建（1983-），常州大學史良法學院講師，中國政法大學法學院博士后，研究方向為法律社會學；李瑜青（1954-），華東理工大學法學院教授，博士生導師，研究方向為法哲學、法律社會學。

D926.2

A

1008-7672（2016）05-0044-08