基于“小官巨貪”現(xiàn)象基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)研究

劉昕裕，秦 闖

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

?

基于“小官巨貪”現(xiàn)象基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)研究

劉昕裕，秦 闖

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

目前，在國家不斷加強(qiáng)反腐力度的背景下，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員廉政建設(shè)不可忽視，特別是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小官巨貪”的現(xiàn)象亟待解決。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，國家對農(nóng)村補(bǔ)貼力度不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員作為國家公務(wù)員的基層工作者，直接接觸廣大人民群眾，具有較為靈活的自由裁量權(quán)。近年來,“小官巨貪”現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn),涉及人數(shù)較以往增多，涉案數(shù)額巨大，危害嚴(yán)重。故本文以基層公務(wù)員“小官巨貪”現(xiàn)象作為切入點(diǎn)，以基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)作為研究對象，分析“小官巨貪”現(xiàn)象的特點(diǎn)以及存在的原因，從制度建設(shè)的角度提出相關(guān)治理措施。

“小官巨貪”；基層公務(wù)員；廉政；制度化建設(shè)

公務(wù)員腐敗問題一直是社會(huì)的熱點(diǎn)，也是國家治理的重點(diǎn)之一。在中國夢的實(shí)現(xiàn)過程中，公務(wù)員腐敗特別是基層公務(wù)員腐敗現(xiàn)象層出不窮，影響惡劣，嚴(yán)重?fù)p害政府形象，削弱政府公信力。“小官巨貪”指的是犯罪人員職務(wù)、級別不高，大多特指基層科級以下干部，涉案金額達(dá)50萬元以上的案件。治理“小官巨貪”現(xiàn)象，關(guān)系到反腐是否有效，是否得到真正鞏固。[1]根據(jù)鎮(zhèn)江市檢察機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年“小官巨貪”案件呈現(xiàn)明顯的上升趨勢。2015年，“小官巨貪”案件達(dá)到17件，涉案人數(shù)達(dá)23人。

一、“小官巨貪”案件特點(diǎn)分析

(一) 基層黨政干部所占人員比重大

伴隨著國家對基層地區(qū)扶持力度的提升，在基層黨政干部落實(shí)國家方針政策的過程中，通過基層黨政干部的資金流較大，容易滋生腐敗?；鶎狱h政干部作為基層政府核心成員，掌握重要審批權(quán)利，在審批的過程中無法權(quán)衡利益得失，迷失自我。基層黨政干部官員的這種以自我利益最大化的行為鉆的就是制度的漏洞，利用制度所存在的漏洞來追求個(gè)人利益的最大化，而官員追求利益最大化是以損害廣大人民群眾的利益為代價(jià)。[2]

(二)涉案人員抱團(tuán)式“群蛀”現(xiàn)象嚴(yán)重

在“小官巨貪”案件中，涉案人員往往不只一人，呈現(xiàn)出抱團(tuán)式群體現(xiàn)象?；鶎狱h政干部在利益鏈條的刺激下，相互勾結(jié)，利益均沾，極其容易迷失自我。而在基層政府決策過程中，單憑某一個(gè)黨政干部無法達(dá)到某種不正當(dāng)目的，便需要“聯(lián)合”其他黨政干部的暗箱操作，互相勾結(jié)，這就為形成抱團(tuán)式受賄、為“群蛀”現(xiàn)象埋下了隱患。

(三)貪腐手段趨于隱蔽化

“小官巨貪”案件的發(fā)生大多經(jīng)過相當(dāng)時(shí)間的精心謀劃，涉案人員利用廣大基層民眾對國家政策不清晰、信息不對稱的劣勢，利用政策漏洞為個(gè)人謀取私利。涉案人員大多采用“對上虛報(bào)，對下隱瞞”的方式，以權(quán)謀私。由于廣大基層民眾對國家政策的認(rèn)知不充分，無法合理維護(hù)個(gè)人利益。而對涉案人員審查過程中，從表面上很難發(fā)現(xiàn)其中所存在的漏洞。同時(shí)，部分涉案人員在取得贓款的時(shí)候，便通過各種隱蔽手段掩飾受賄，銷毀物證，這就給未來的追討留下了隱患。

(四)政府關(guān)鍵部門、民生領(lǐng)域?yàn)橹貫?zāi)區(qū)

“小官巨貪”現(xiàn)象大多數(shù)發(fā)生在基層政府官員之中，基層工作人員損害的是老百姓切身利益，蠶食群眾的獲得感，削弱群眾對基層政府的信服力以及公信力。在不同的政府部門中，個(gè)別關(guān)鍵部門，如涉及的民政部門資金流量充足，很容易滋生腐敗，成為“小官巨貪”重災(zāi)區(qū)。關(guān)鍵部門的政府官員通常掌握資金管理、項(xiàng)目審批等實(shí)權(quán)，特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中涉及到房屋拆遷、財(cái)政補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)，為政府官員提供了滋生腐敗的土壤。

二、“小官巨貪”案件的原因分析

(一)資源分配權(quán)力過于集中

基層政府官員對各種資源分配的權(quán)力過于集中是導(dǎo)致“小官巨貪”的主要原因之一。權(quán)力的絕對化必然會(huì)導(dǎo)致腐敗的滋生。資源分配權(quán)力過度集中于官員個(gè)人，容易造成官員個(gè)人武斷，政府官員通過欺上瞞下等手段為個(gè)人謀取私利，這也正是為何小官能夠巨貪的緣由所在。從這個(gè)角度來看，之所以基層政府官員的貪腐能力不亞于高級別政府官員，關(guān)鍵在于對資源分配的權(quán)力是否集中到個(gè)別政府官員手里。

(二)價(jià)值觀念錯(cuò)位，法治觀念落后

基層公務(wù)人員不僅要有很強(qiáng)的工作能力、業(yè)務(wù)能力，還要塑造正確的價(jià)值觀特別是金錢觀。能否正確的看待金錢，正確對待名利得失對于基層公務(wù)人員來說十分關(guān)鍵。[3]在“小官巨貪”案件中，基層公務(wù)人員無法予以自己正確的定位，大多數(shù)公務(wù)人員工作能力、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)，但沒有正確的金錢觀，無法正確平衡個(gè)人利益與群眾利益之間的關(guān)系，甚至為個(gè)人的利益不惜犧牲廣大人民群眾的集體利益。同時(shí)，涉案人員法治觀念落后，習(xí)慣于潛規(guī)則辦事。在社會(huì)改革逐步深入的過程中，面對基層政府治理錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，個(gè)別基層官員忘記人民群眾賦予他的責(zé)任與義務(wù)，希望通過所謂的“江湖規(guī)則”辦事，將法治拋開腦后。正是基層政府公務(wù)人員的這種觀念錯(cuò)位、法治意識淡薄，極易導(dǎo)致權(quán)力亂用尋租、滋生貪腐的現(xiàn)象。

(三)監(jiān)督制度不完善，監(jiān)管存在漏洞

目前，之所以“小官巨貪”的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，關(guān)鍵在于監(jiān)督制度存在缺陷，相關(guān)部門的監(jiān)管不到位，存在一定的漏洞。一套完善的監(jiān)督制度能夠在很大程度上降低腐敗的滋生。華中科技大學(xué)呂德文副教授指出：“基層政府官員能夠大貪的原因就在于，面對基層政府錯(cuò)綜復(fù)雜的行政管理工作，充斥著濃厚的人情社會(huì)，制度監(jiān)管無法覆蓋整個(gè)基層政府所涵的各項(xiàng)工作，這就導(dǎo)致基層官員不惜鉆制度漏洞，政策實(shí)施過程中的固有缺陷，犧牲群眾利益，為個(gè)人謀私利。[4]復(fù)旦大學(xué)朱春奎教授也指出了制度建設(shè)的重要性，在朱春奎教授看來，官員的貪腐與級別關(guān)系不大，關(guān)鍵取決于能否有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束制度，政府官員手中的權(quán)力能不能得到很好的規(guī)范，能否做到為民所用。因而，監(jiān)督制度的不斷完善會(huì)在很大程度上遏制“小官巨貪”的現(xiàn)象出現(xiàn)。[5]

三、基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)對策分析

制度建設(shè)具有穩(wěn)定性、全局性、前瞻性。從目前來看，近些年我國也出臺了相關(guān)法律法規(guī)以治理基層公務(wù)員貪腐現(xiàn)象，加強(qiáng)基層政府公信力建設(shè)，但以往的廉政制度往往解決的是當(dāng)時(shí)或者已經(jīng)存在的貪腐問題，具有針對性，不具有前瞻性。[6]而貪腐問題以及其他的社會(huì)問題是無法預(yù)測的，廉政制度則帶有一定的滯后性，現(xiàn)實(shí)的情況使得廉政制度建設(shè)必須要與時(shí)俱進(jìn)。[6]積極推進(jìn)基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)，推動(dòng)制度創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，有利于化解社會(huì)矛盾，減少基層公務(wù)員的貪腐問題，是實(shí)現(xiàn)與發(fā)展中國夢的重要舉措，為實(shí)現(xiàn)中國夢提供制度保障。在基層公務(wù)員廉政制度建設(shè)過程中，也要兼容內(nèi)外，吸收借鑒國外發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗(yàn)，引入先進(jìn)治理措施。如美國早在1989年頒布申報(bào)財(cái)產(chǎn)真實(shí)情況法，目的是對公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部人員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)，包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象、范圍等內(nèi)容都作出相應(yīng)規(guī)定。[7]

(一)積極推動(dòng)落實(shí)現(xiàn)行公務(wù)員廉政制度

我國現(xiàn)有的公務(wù)員廉政制度主要包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、錄用制度、考核制度、處分制度等。在公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面，要積極推進(jìn)落實(shí)，明確官員個(gè)人在財(cái)產(chǎn)申報(bào)過程中要注意到的對象、范圍、時(shí)間、手續(xù)等，避免個(gè)別官員蒙蔽過關(guān)，數(shù)據(jù)不實(shí)的現(xiàn)象。在公務(wù)員錄用制度方面，要嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》關(guān)于公務(wù)員考錄辦法，在公務(wù)員錄用過程中嚴(yán)格把關(guān)，同時(shí)要明確從事錄用工作的人員的職責(zé)與分工，建立健全公務(wù)員回避制度，以防在公務(wù)員錄用過程中滋生腐敗現(xiàn)象。在考核制度方面，要嚴(yán)格落實(shí)對基層政府官員的考核制度，提升官員自我廉潔自律，全面考核政府官員德、能、勤、績、廉方面。在處分制度方面，要對貪腐黨政干部予以降職、降薪、罰款、開除公職等處罰。[8]

(二)建立合理的權(quán)力分配制度

資源分配過于集中于個(gè)別黨政干部極易導(dǎo)致“小官巨貪”的現(xiàn)象發(fā)生。資源分配過于集中使得政府官員能夠游離于制度監(jiān)管的空地，造成權(quán)力壟斷和行政壟斷。權(quán)力的過度集中必然滋生絕對的腐敗。因而，要完善權(quán)力配置制度，搭建合理的權(quán)力配置新格局，避免一人專權(quán)，一人獨(dú)權(quán)的情況。在現(xiàn)階段，市場在資源配置過程中起到關(guān)鍵性作用，而基層政府不僅僅涉及國家重大部署、關(guān)鍵領(lǐng)域以外，還介入一些本應(yīng)依靠市場來進(jìn)行資源配置的其他領(lǐng)域，政府官員憑借權(quán)力容易滋生腐敗?？傊?，將政府權(quán)力控制在合理的范圍內(nèi)，合理配置，官員之間互相制衡，避免權(quán)力過度集中是抑制公務(wù)員腐敗的有效途徑之一。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)

加強(qiáng)基層公務(wù)員監(jiān)督制度建設(shè)力度，推進(jìn)監(jiān)督制度落到實(shí)處，采用防治結(jié)合，完善監(jiān)督體系建設(shè)，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。[9]“小官巨貪”現(xiàn)象的出現(xiàn)在很大程度上是監(jiān)督制度的缺陷造成的后果，因而必須加強(qiáng)監(jiān)督制度的創(chuàng)新，完善現(xiàn)有的監(jiān)督制度，確保多方面監(jiān)督有效落實(shí)。建立監(jiān)督制度,是加強(qiáng)基層公務(wù)員廉政建設(shè)，確?；鶎狱h政干部科學(xué)決策、正確決策、準(zhǔn)確用人，在最大限度上遏制基層腐敗的滋生。 首先，要確保公務(wù)員監(jiān)督制度具有前瞻性、全面性、準(zhǔn)確性，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)人大監(jiān)督的關(guān)鍵核心地位，強(qiáng)化基層政府內(nèi)部監(jiān)督，輔以政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督，提升監(jiān)督的力度與水平。其次，要落實(shí)信息公開制度，細(xì)化信息公開內(nèi)容，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。最后，要鼓勵(lì)廣大人民群眾行使監(jiān)督權(quán)，建立群眾監(jiān)督長效機(jī)制，維護(hù)群眾的監(jiān)督權(quán)。

改革開放以來，不管是理論上還是實(shí)踐上，我國公務(wù)員廉政制度都取得了進(jìn)步。但我們也要看到，我國目前正處于改革的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期，政府職能的轉(zhuǎn)型階段，只有依靠廉政清潔的基層黨政干部才能保證少走彎路，才能維護(hù)政府在廣大人民群眾心中的公信力和信服力。[10]“小官巨貪”現(xiàn)象的出現(xiàn)，是社會(huì)化進(jìn)程中無法逃避的問題，在處理此類社會(huì)問題的過程中，首先要有完善的制度保障作為支撐，只有將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)均衡，才能最大程度上遏制“小官巨貪”現(xiàn)象。

[1] 楊函松. 論我國地方政府的廉政文化建設(shè)的對策[J]. 世紀(jì)橋,2015,(4).

[2] 秦馨. 論腐敗制度化傾向的防治途徑和方法——以廉政文化建設(shè)為視角[J]. 湖北社會(huì)科學(xué),2011,(8).

[3] 唐麗娜. 我國基層公務(wù)員“亞腐敗”問題及其防治對策[D]. 上海：上海交通大學(xué),2010.

[4] 呂德文.“小官貪腐”發(fā)生機(jī)制探究[J]. 決策探索(下半月) ,2014,(12).

[5]朱春奎.治理庸官從完善制度開始 [J].檢查風(fēng)云,2016,(3).

[6] 杜治洲,劉樹彪. 從縣委書記腐敗案看反腐制度建設(shè)[J]. 安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2010,(2).

[7] 何增科 .建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系——有效懲治和預(yù)防腐敗的體制機(jī)制問題研究[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí), 2009,(3) .

[8] 戚睿.論國家廉政制度體系建設(shè)[J] .長春大學(xué)學(xué)報(bào),2010,(11) .

[9] [美]約翰·肯尼思·加爾布雷斯.權(quán)力分析[M].陶遠(yuǎn)華,蘇世軍，譯.北京:商務(wù)印書館,1988. 183.

[10] [美] 塞繆爾·亨廷頓.變革中的政治秩序[M].李盛平，譯.北京:華夏出版社, 1988.59.

2016-08-26

2013年安徽省教育廳人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員行政道德示范及其治理研究：以合蕪蚌部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例”(SK2013A008)； 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民利益表達(dá)研究”(12CZZ015)

2095-4654(2016)11-0029-03

D63

A