胡若溟
(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)
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林木采伐許可制度的反思與重構(gòu)
胡若溟
(浙江大學(xué)光華法學(xué)院,浙江 杭州 310008)
摘 要:針對(duì)現(xiàn)行林木采伐許可證制度存在設(shè)定許可范圍過(guò)大、與《物權(quán)法》立法理念存在沖突等現(xiàn)實(shí)困境,在對(duì)行政許可制度進(jìn)行“四階層”重新解構(gòu)的基礎(chǔ)上,對(duì)公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系加以整合,抽象出行政許可制度的“四階層”理論體系,并提出通過(guò)重構(gòu)中國(guó)林木所有權(quán)分類體系以完善中國(guó)林木采伐許可制度的設(shè)想。
關(guān) 鍵 詞:林木所有權(quán);行政許可;公共利益;特許;重構(gòu)
2012年8月21日《檢察日?qǐng)?bào)》曾經(jīng)報(bào)道的朱紹余案件①的判決引起了廣泛的爭(zhēng)議,林農(nóng)們提出“既然自己已經(jīng)成為合法的經(jīng)營(yíng)主體,理應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)條件決定是否采伐木材和采伐多少,如果自己的林子不能自主采伐,所有權(quán)難以體現(xiàn),利益更無(wú)法實(shí)現(xiàn)。自己獲取這些林木又有什么意義呢?”[1]
近年,此類案件屢見(jiàn)不鮮[2],且表現(xiàn)出極為明顯的“同案”特征:被告人砍伐自己承包地或經(jīng)營(yíng)地之林木;被告人未辦理林木砍伐許可證。而案件在結(jié)果層面也基本上達(dá)到了“同判”,即被告人構(gòu)成濫伐林木罪。依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》對(duì)法院的判決進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)法院的判決并無(wú)太多可非議之處:最高人民法院《關(guān)于審理破壞森林資源刑
由此,我們發(fā)現(xiàn)在此類案件中,法律與社會(huì)情理發(fā)生了沖突。在中國(guó)的傳統(tǒng)法律理念中,天理,律法,人情必須兼得,方為正道[3]。所以我們必須重新檢討判決及其所依據(jù)之法律本身。如果上述分析成立,那么在法律的適用并不違反刑法規(guī)定的前提下,最終結(jié)果難以為人們所接受的原因便是作為法律規(guī)定本身,尤其是上文所述之構(gòu)成濫伐林木罪之核心要件——現(xiàn)行林木采伐許可制度。
從上文對(duì)典型案件的解析中,我們已經(jīng)確認(rèn),現(xiàn)行林木采伐許可制度之所以產(chǎn)生法理與情理的巨大爭(zhēng)議的根源是作為司法推理法律前提的林木采伐許可制度,而中國(guó)的現(xiàn)行林木采伐制度又因何成為各種矛盾的交匯點(diǎn)呢?
對(duì)其進(jìn)行梳理后的結(jié)果表明:中國(guó)現(xiàn)行的林木采伐許可在制度層面體現(xiàn)出一種“三階層”的結(jié)構(gòu)。所謂“三階層”,即指在中國(guó)現(xiàn)行林木采伐許可制度設(shè)計(jì)中有如下規(guī)定:
首先,某些種類林木,如特種用途林中的名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木、自然保護(hù)區(qū)的森林,因絕對(duì)禁止采伐而禁止設(shè)立許可③。
其次,根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》第 31條第1、2款和第32條第1款之規(guī)定,林木允許采伐,但是采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證,按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐。
最后,對(duì)于無(wú)需采伐許可之事項(xiàng)予以例外設(shè)定,即《中華人民共和國(guó)森林法》第32條第2款規(guī)定的農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木以及非生產(chǎn)用竹林[4]。
如此便形成了“不設(shè)定許可—一般許可—禁止設(shè)定許可”的三階層結(jié)構(gòu)。而這樣的設(shè)定在現(xiàn)實(shí)面前顯然是不完善的,而正是這樣的設(shè)定導(dǎo)致了上述爭(zhēng)議,其問(wèn)題在于:
1. 設(shè)定許可范圍過(guò)大,與《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》存在沖突
根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,除不以生產(chǎn)竹材為目的的竹林和農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木外,其余林木的采伐均需申請(qǐng)?jiān)S可,其與《物權(quán)法》之立法理念及具體規(guī)定存在沖突。
依據(jù)《物權(quán)法》第124條與第125條規(guī)定,林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)之一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)范疇。按照用益物權(quán)相關(guān)理論,用益物權(quán)是以使用收益為目的的定限物權(quán),其與所有權(quán)相比僅僅缺少占有權(quán),其他權(quán)利內(nèi)容均相類似[4]。所謂物權(quán),即為當(dāng)事人直接支配標(biāo)的物的權(quán)利,而所謂支配即為物權(quán)人依自己的意思對(duì)標(biāo)的物加以管領(lǐng)、處分。由此,物權(quán)人對(duì)于物權(quán)標(biāo)的物應(yīng)當(dāng)擁有自主權(quán),至少是盡可能多的自主權(quán),而現(xiàn)行采伐許可制度將絕大部分的農(nóng)民收益權(quán)以行政許可方式予以限制,顯然與物權(quán)本身定義以及以此為基礎(chǔ)的《物權(quán)法》產(chǎn)生沖突。
2. 以堵代疏,阻礙了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展
許可設(shè)立的目的在于“危險(xiǎn)妨害事先審查”[5]。林木采伐許可設(shè)定的目的便是保護(hù)林木資源,防止恣意采伐造成環(huán)境破壞。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō),這是一種“堵”的策略。從實(shí)踐來(lái)看,這種“堵”的策略固然在環(huán)境保護(hù)上起到了重要的作用④,但是卻出現(xiàn)了類似篇首所述問(wèn)題:當(dāng)事人可以種植樹木,但是在砍伐自己承包地上所種林木時(shí)卻要由行政機(jī)關(guān)審批,而且所準(zhǔn)備的材料與程序的完整性直接決定了許可能否被批準(zhǔn),由此,當(dāng)事人的種植積極性便會(huì)降低。國(guó)家有發(fā)放林木采伐許可證的權(quán)力,植樹造林則必須依靠廣大群眾的力量。使群眾樂(lè)于參與,這便是“疏”。當(dāng)群眾不愿意種植樹木時(shí),林木的可持續(xù)發(fā)展也就成為空談。而當(dāng)下“以堵代疏”便是引發(fā)現(xiàn)行林木采伐糾紛最為本質(zhì)的問(wèn)題。
3. 審批手續(xù)多,不符合簡(jiǎn)政放權(quán)的制度改革目標(biāo)
現(xiàn)行林木采伐的許可制度當(dāng)中,幾乎所有的林木采伐均需行政機(jī)關(guān)許可,公民在這一領(lǐng)域的自主權(quán)被牢牢限制,但是多數(shù)林木相較于煤炭石油天然氣等并不屬于稀缺資源,是否需要如它們一樣進(jìn)行開采限制值得懷疑,故這一現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與“簡(jiǎn)政放權(quán)”的理念存在根本沖突,難以滿足時(shí)代發(fā)展需求。
基于以上原因,筆者認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行的林木采伐許可制度設(shè)計(jì)本身存在著固有的缺陷。在中國(guó)主流的分析實(shí)證主義法學(xué)視角下,即使法律制度存在缺陷,法官也必須依法裁判,否則便是枉法裁判。所以,為了避免法官與公眾在法理與情理之間的困惑與抉擇困境,必須重新建構(gòu)中國(guó)的林木采伐許可制度。
林木采伐許可制度亟需重新建構(gòu),但是重構(gòu)必然建立在對(duì)于這一制度的充分理解之上,故而首先對(duì)這一制度進(jìn)行再解析。
現(xiàn)行“三階層”的林木采伐許可受以《行政許可法》為代表的行政許可法律規(guī)范調(diào)整,故“行政許可”便是其基礎(chǔ)理論。那么,“行政許可”是什么?《行政許可法》第二條將其界定為“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?!庇信u(píng)者稱這一定義更類似于為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人描述行政許可事實(shí)形成過(guò)程以提供辦事程序,并非對(duì)于行政許可本質(zhì)的揭示[6]25,基于此,人們無(wú)法對(duì)“行政許可是什么”這一許可的本質(zhì)命題進(jìn)行解答,也無(wú)法回答類似“為何要設(shè)置這些許可程序”以及“如何才是符合許可本質(zhì)的程序設(shè)置”的命題,而后者對(duì)于林木采伐許可才是至關(guān)重要的命題。
又有研究者稱,在第二條的概念界定中,“準(zhǔn)予”是關(guān)鍵的要件[6]27?!皽?zhǔn)予”即為“允許”從事某些行為,從一方面來(lái)說(shuō),其意味著這些行為在被允許之前是被限制的,必須由行政機(jī)關(guān)的法律行為予以創(chuàng)設(shè),從而形成一種具體的法律關(guān)系層面的自由[7]。相對(duì)人的自由與權(quán)利,也因?yàn)椤皽?zhǔn)予”而被切割。雖然理論界對(duì)行政許可之前相對(duì)人的自由程度如何屆分所持觀點(diǎn)不同,但行政許可在實(shí)定法層面,無(wú)疑是以國(guó)家公權(quán)力為手段對(duì)相對(duì)人創(chuàng)設(shè)了一種可實(shí)際享有的、具體法律關(guān)系層次的自由。正因?yàn)閷?duì)“準(zhǔn)予”之前的相對(duì)人自由與權(quán)利的界定不同,使得行政許可的性質(zhì)也顯得“云山霧罩”,所以對(duì)其加以厘清至關(guān)重要。
1. 一般許可
傳統(tǒng)政治哲學(xué)認(rèn)為人相對(duì)于國(guó)家具有先驗(yàn)性,僅在個(gè)人利益膨脹以致危害他人利益之時(shí)方可限制,而這也是行政許可制度設(shè)立的內(nèi)在目的,其不是一種國(guó)家基于主權(quán)者身份的施恩行為[6]30,而是為了公共利益的危險(xiǎn)妨害行為[8],需要在特定事項(xiàng)上設(shè)定限制以防止侵害。更為重要的是許可設(shè)定的限度僅在于防止危險(xiǎn),此時(shí),個(gè)體的自由被置于崇高地位。按照學(xué)理與《行政許可法》第 12條的規(guī)定,可以相對(duì)人為視角采取一個(gè)簡(jiǎn)單的四步框架來(lái)展現(xiàn)其發(fā)生機(jī)理:“即自由—限制—?jiǎng)?chuàng)設(shè)許可—自由”。針對(duì)這一情況設(shè)定的許可,雖是基于公共利益,但是必須建立在尊重個(gè)人自由的基礎(chǔ)之上,此時(shí)許可設(shè)立的條件應(yīng)在保障危害審查目的達(dá)成的基礎(chǔ)上最大程度簡(jiǎn)化。而基于這一原理,所建立的許可制度,學(xué)界一般將其界定為“一般許可”,其在中國(guó)《行政許可法》第12條中有解釋。
2. 特許
在權(quán)利的譜系當(dāng)中,總是存在著這樣一些權(quán)利,它們天然地涉及重大公共利益,雖然可以通過(guò)許可制度由私主體取得行為的自由,但與一般許可相比許可條件更為嚴(yán)格,而且并非符合條件即可以獲得行為之準(zhǔn)予,而是需要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方式,這便是“特許”制度。同為許可制度,基于公共利益,其創(chuàng)設(shè)權(quán)利的程序卻有著本質(zhì)的不同。
在此,仍以“四步框架”為標(biāo)尺。首先對(duì)第一步“自由”的界定頗為不同,即許可前的自由并非歸屬于個(gè)人,而是國(guó)家所有,原因正在于公共利益。因?yàn)轭愃仆恋?、礦藏等公共利益過(guò)于巨大,不能由私人任意開發(fā),必須交由國(guó)家處置。通常而論,一般許可中的自由被國(guó)家限制后并未納入國(guó)家所有范圍,而是更多地保持了一種被限制后的自由權(quán)屬狀態(tài),在此,我們可以將其理解為國(guó)家監(jiān)管但是并不直接所有;而特許之中國(guó)家將自由納入自己限制之后,在很多情況下都會(huì)以所有權(quán)制度加以明確,如《憲法》與《物權(quán)法》中的自然資源國(guó)家所有權(quán)。為何對(duì)于權(quán)利需要采取兩種不同的“限制后方式”,筆者以為原因同樣是由特許制度的限制客體所承載的公共利益較一般許可而言更為重要,必須由國(guó)家所有才能達(dá)到保護(hù)的強(qiáng)度。而給付行政時(shí)代,國(guó)家為了謀求公共利益以為公眾提供更好的服務(wù),才利用市場(chǎng)規(guī)則和私人牟利的內(nèi)在動(dòng)力,將這些公共產(chǎn)品提供交給個(gè)人[9]。公共利益為“特許”制度提供了正當(dāng)性基礎(chǔ),但是“特許”的創(chuàng)設(shè),卻附帶著比一般許可更為嚴(yán)格的要求,須以更加嚴(yán)格的程序方才可“準(zhǔn)予”個(gè)人。
綜上所述,所謂行政許可,其實(shí)質(zhì)是對(duì)于公共利益與個(gè)人自由之間的調(diào)節(jié)方式,無(wú)論是“一般許可”還是“特許”制度,個(gè)人利益與公共利益永遠(yuǎn)是其天平的兩端,影響著行政許可的設(shè)立。許可制度如此,是否設(shè)定許可以及是否可以通過(guò)許可予以“準(zhǔn)許”同樣如此。
借由以上分析,筆者認(rèn)為可以按照公共利益對(duì)個(gè)人利益的影響將行政許可制度梳理為四個(gè)層次,即不設(shè)定許可,一般許可,特別許可以及嚴(yán)格禁止許可。在四個(gè)層次中,公共利益對(duì)于個(gè)人利益的影響逐漸增加,而個(gè)人利益對(duì)于公共利益的抵抗力逐漸降低。當(dāng)特定事物進(jìn)入行政許可的視野時(shí),要對(duì)應(yīng)上述四階層的理論劃分原則,根據(jù)事務(wù)本身的特性予以分化,以形成符合事務(wù)本質(zhì)與比例原則的管制強(qiáng)度。這也應(yīng)視為是現(xiàn)今林權(quán)改革“分類管理”要求的理論濫觴。對(duì)這一點(diǎn)的疏忽,也是林木采伐許可制度的弊病根源:未能根據(jù)“林木”本身的性質(zhì)厘定背后的權(quán)利性質(zhì)從而對(duì)癥下藥。
科學(xué)的行政許可制度應(yīng)當(dāng)平衡公共利益與個(gè)人利益,林木采伐許可也不例外。而實(shí)現(xiàn)這一目的的前提是根據(jù)實(shí)踐中公共利益與個(gè)人利益不同的結(jié)合狀態(tài),以公共利益的強(qiáng)度為標(biāo)準(zhǔn),階梯化設(shè)定許可類型。中國(guó)現(xiàn)行林木管理體制的目的是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的森林資源合理配置,較好地解決林業(yè)作為物質(zhì)生產(chǎn)部門和公益事業(yè)部門雙重功能的矛盾,滿足社會(huì)對(duì)森林不同功能的多樣性需求[10],其具體方法是:首先按照森林主導(dǎo)功能的差異將森林分為生態(tài)公益林與商品林,進(jìn)而在此分類的基礎(chǔ)上,根據(jù)兩種林木各自特點(diǎn)和生長(zhǎng)規(guī)律構(gòu)建不同的經(jīng)營(yíng)管理體制和發(fā)展模式。由此不難看出,建立在林種基礎(chǔ)上的公益林與商品林二分法即源于對(duì)個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公共利益的平衡的期待。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,公益林與商品林的屆分未能達(dá)成個(gè)人利益與公共利益平衡的目的。究其原因,在于公益性與商品性在現(xiàn)實(shí)中并非涇渭分明,二者均為不確定法律概念且缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)予以參照[11]。這使得林木種類難以科學(xué)劃定,進(jìn)而導(dǎo)致林木采伐許可難以形成適當(dāng)?shù)膭?chuàng)設(shè)體系,所以重構(gòu)這一體系的要點(diǎn)是重構(gòu)林木采伐許可客體——林木的基礎(chǔ)理論劃分框架,以更為切實(shí)可行的標(biāo)準(zhǔn)完善公益林與商品林這一基礎(chǔ)劃分方式。
1. 林木分類體系的重構(gòu)
既然公益林與商品林二分已難以引導(dǎo)實(shí)踐,故應(yīng)引入新的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于林木進(jìn)行重新劃分。而所有權(quán)制度提供了一個(gè)可供參考的視角。
林木采伐許可是針對(duì)林木采伐而設(shè)定的行政許可,其客體是林木,國(guó)家關(guān)于林木權(quán)屬的限制的態(tài)度顯示了林木本身具有的公共利益與個(gè)人利益屬性,而這一國(guó)家態(tài)度的法律體現(xiàn),便是所有權(quán)制度。所有權(quán)實(shí)際上代表著不同的利益配比,故林木中所蘊(yùn)含的利益關(guān)系便在所有權(quán)制度中得到體現(xiàn),從而作為構(gòu)建許可制度與具體林木客體之間的橋梁,也可彌補(bǔ)因相同理念創(chuàng)設(shè)的公益林與商品林的二分結(jié)構(gòu)的漏洞。
《中華人民共和國(guó)憲法》第 9條、《物權(quán)法》第48條、《森林法》第27條等規(guī)范中對(duì)中國(guó)現(xiàn)行林木所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,將林木分為國(guó)家所有,集體所有以及個(gè)人所有,因三種所有權(quán)性質(zhì)體現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益之動(dòng)態(tài)平衡,故而對(duì)其所有權(quán)客體的界定也應(yīng)當(dāng)遵照此原則。
(1)國(guó)家所有權(quán)。林木屬于自然資源,故林木所有權(quán)屬于自然資源所有權(quán)概念體系[12]22。而所謂國(guó)家所有權(quán),以中國(guó)通說(shuō),就是國(guó)家對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利,是全民所有制在法律上的表現(xiàn)[13]。于林木資源領(lǐng)域,其實(shí)定法依據(jù)在于《憲法》第9條與《物權(quán)法》第48條所規(guī)定的森林資源屬于國(guó)家所有?!稇椃ā芬?guī)定林木所有權(quán)的目的在于為國(guó)家統(tǒng)籌管理林木資源設(shè)定正當(dāng)性基礎(chǔ),而非國(guó)家在實(shí)然層面直接支配所有的林木資源[12]27。《物權(quán)法》雖然直接規(guī)定了權(quán)利主體對(duì)于權(quán)利客體的支配性,卻規(guī)定了但書情形,其意義在于即使國(guó)家能夠在實(shí)定法層面直接支配林木資源,但是國(guó)家權(quán)力也存在界限,并非所有資源均可直接支配,而這一界限便應(yīng)當(dāng)是公共利益。
國(guó)家干預(yù)自然資源利用的正當(dāng)性在于自然資源具有的高度的公益性與權(quán)屬不確定性[12]33,在此兩種特征中,權(quán)屬不確定性在很大程度上與公益性緊密相連,所以高度的公益性便成了國(guó)家所有權(quán)產(chǎn)生的核心正當(dāng)性基礎(chǔ)。
在聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)代社會(huì),幾乎所有客體都有著公益性,但是并非所有客體都需國(guó)家的直接支配,否則便是對(duì)于社會(huì)活力的過(guò)度侵害,而不合理的權(quán)利配置將導(dǎo)致對(duì)資源的浪費(fèi)性使用,以及對(duì)最初使用者的不公平。所以林木國(guó)家所有權(quán)所伴隨的公益性必須是“高度”的,而作為國(guó)家所有權(quán)客體的林木本身也須具備高度的公益性。
(2) 集體所有權(quán)。林木集體所有權(quán)來(lái)源于《物權(quán)法》第43條、第58條,以及《森林法》第27條之規(guī)定。所謂集體所有權(quán)就是集體組織對(duì)財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。其享有者主要是農(nóng)村集體組織,也包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)和合作社集體組織。集體不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織,更是社會(huì)自治體,其核心特征便在于對(duì)于自我事務(wù)的自我規(guī)制、自主決定,在權(quán)限范圍內(nèi)排除國(guó)家權(quán)力的直接干涉,國(guó)家僅有監(jiān)管職責(zé)。在此原則之上,集體所有權(quán)也具有了國(guó)家向社會(huì)讓渡權(quán)力的意義。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家與社會(huì)一體化的局面逐漸被打破,與國(guó)家相對(duì)分離的民間社會(huì)和社會(huì)多元化格局逐漸形成[14],國(guó)家不可能也不必掌握全部資源,故國(guó)家僅需對(duì)高度公益性林木客體以所有權(quán)制度加以直接掌控,而對(duì)于公益性較低、可由社會(huì)自治體決定的林木客體則可交由其自主規(guī)制。從現(xiàn)實(shí)出發(fā),經(jīng)過(guò)多年的集體所有制實(shí)踐,以村集體自治為核心的村民自治制度已積累了相當(dāng)豐富的自我規(guī)制經(jīng)驗(yàn)與內(nèi)部規(guī)則,能夠勝任該任務(wù)。
集體所有制并非意味著國(guó)家權(quán)力的完全退出,雖然《憲法》第 9條“;”后以集體所有制規(guī)定對(duì)林木資源國(guó)家所有權(quán)的正當(dāng)性限度加以規(guī)定,但是國(guó)家成立的天然正當(dāng)性基礎(chǔ)在于排除國(guó)民利益危險(xiǎn)之妨害,所以即使集體對(duì)于某些林木資源具有直接的支配權(quán)利,也并不能排除國(guó)家基于危險(xiǎn)妨害而具有的監(jiān)管職責(zé)。而另一方面,基于集體對(duì)林木資源的直接支配性,國(guó)家對(duì)集體所有林木資源的限制程度、程序均應(yīng)以危險(xiǎn)妨害為限。
(3) 個(gè)人所有權(quán)。個(gè)人所有權(quán)也意味著個(gè)體的自我管理。在上文所示行政許可的“四步”結(jié)構(gòu)中,自然狀態(tài)下從屬于個(gè)人的自由被國(guó)家與集體以所有權(quán)的方式所限制,分別歸屬國(guó)家與集體管制,而所剩余的自由便被保留于個(gè)體,依然為個(gè)人所有。這種公民自治相較于集體所有權(quán)的社會(huì)自治,于個(gè)人而言具有更加開放的自由限度。因集體的決議來(lái)源于利益的平衡,個(gè)人利益在集體之中無(wú)論如何保障,都存在一定程度的削弱,所以集體與國(guó)家所有權(quán)均為限制個(gè)人自由的“魔陣”[15]。只有個(gè)人能夠直接支配權(quán)利客體時(shí),其自由才是完整的,而其前提也在于最大限度地排除國(guó)家與集體干涉存在基礎(chǔ)——公共利益。正因如此,建立在個(gè)人所有權(quán)之上的具體林木客體包含的公共利益也應(yīng)為最小程度。
林木分類體系以林木的所有權(quán)作為基礎(chǔ),將比例不同的公共利益與個(gè)人利益關(guān)系分別嵌入國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)以及個(gè)人所有權(quán)之中,能夠通過(guò)將公益林與商品林的區(qū)分實(shí)在化,以所有權(quán)為基準(zhǔn)劃定不同類型的林木,進(jìn)而設(shè)定不同類型的行政許可,以平衡個(gè)人利益與公共利益,完成對(duì)于中國(guó)林木采伐許可制度的重構(gòu)。而這種以所有權(quán)為基礎(chǔ)的林木設(shè)定也能夠與《物權(quán)法》關(guān)于所有權(quán)的規(guī)定銜接,從而避免上文所述《森林法》與《物權(quán)法》的理念沖突。
2. 采伐許可制度的重構(gòu)
(1) 不設(shè)定許可。行政許可制度的實(shí)質(zhì)在于對(duì)公共利益與個(gè)人利益進(jìn)行平衡,具體制度的設(shè)定也必然涉及事項(xiàng)所具有的公益性與個(gè)人利益之比例,由此,必然存在此類事項(xiàng),其極少涉及公共利益卻與個(gè)人利益密切相關(guān),此類事項(xiàng)不應(yīng)創(chuàng)設(shè)許可。
不設(shè)定許可在實(shí)定法上對(duì)應(yīng)《行政許可法》第13條第1款,即“公民法人和其他組織可以自主決定的事項(xiàng)可以不設(shè)立許可”,這一規(guī)范核心要件在于“自主決定”。在林木采伐許可領(lǐng)域,這一規(guī)定具體體現(xiàn)為“不以生產(chǎn)竹材為目的的竹林和農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木”可以不設(shè)定許可”[1],由于非生產(chǎn)竹林與農(nóng)民自留地及房前屋后自己種植之土地均為生活資料,而非商品交易用林,在實(shí)踐中基本也源于農(nóng)民自己種植,故在林木采伐許可實(shí)踐中,不設(shè)定許可的核心要件是“個(gè)人種植”。抽象規(guī)范中的“自主決定”與具體林業(yè)規(guī)范中的“個(gè)人種植”相對(duì)應(yīng)。其可能帶有偶然性,但對(duì)于理解林木采伐中的“自主決定”卻具有重要參考價(jià)值??梢郎衔乃觯瑢ⅰ皞€(gè)人所有”等價(jià)于個(gè)人所有權(quán)而后結(jié)合,將不設(shè)定采伐許可的林木設(shè)定為個(gè)人所有的林木,并以《森林法》第27條為依據(jù),將林木個(gè)人所有權(quán)的核心設(shè)定為“個(gè)人種植”,即由林農(nóng)個(gè)人種植之樹木,因個(gè)人享有所有權(quán),均不設(shè)定采伐許可,而非以林地或非林地作為標(biāo)準(zhǔn)⑤。
(2) 一般許可。一般許可要求政府僅在必要的限度內(nèi)對(duì)于個(gè)人自由進(jìn)行限制,要求政府保證公民自由,即使在作為限制的行政許可制度運(yùn)行當(dāng)中。關(guān)于這點(diǎn),研究者易于忽視是:政府必須在“必要”限度內(nèi)“高效率地”防止個(gè)人自由可能對(duì)公共利益造成的妨害。顯然,“必要性”的限度與“高效率”的結(jié)果要求存在審查強(qiáng)度與時(shí)效性的緊張關(guān)系,所以,作為許可主體的行政機(jī)關(guān)必須選擇更為有效的方式進(jìn)行妨害審查。
面對(duì)這一困境,實(shí)務(wù)與理論界均將目光轉(zhuǎn)向了“公私協(xié)力”,即由社會(huì)體對(duì)一定社會(huì)事務(wù)進(jìn)行自我規(guī)制,而行政機(jī)構(gòu)由直接管理轉(zhuǎn)為間接監(jiān)管的新型管理模式[16]。本研究范圍內(nèi),公私協(xié)力模式可由集體所有權(quán)建立,即一般許可的對(duì)象對(duì)應(yīng)集體所有林木。
集體所有權(quán)的客體為公共利益較個(gè)人所有權(quán)大而小于國(guó)家所有權(quán)客體的林木,對(duì)于此類客體,因?yàn)榧w所有,故而其采伐主要借助集體的內(nèi)部規(guī)則與決策程序,當(dāng)相對(duì)人申請(qǐng)采伐時(shí),其自身通過(guò)內(nèi)部程序進(jìn)行公共利益的判斷,進(jìn)而對(duì)許可相對(duì)人采伐集體所有之林木做出是否“準(zhǔn)予”的決定,此種審查亦作為行政機(jī)關(guān)最終許可的前置“預(yù)審”程序,極大減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān),提高效率,而在此過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)并非放棄職責(zé),而是藉由對(duì)于集體許可審查的監(jiān)管,如審查集體決策材料是否齊備等方式判定申請(qǐng)人的采伐行為是否具有妨害后果,從而最終決定是否“準(zhǔn)予”許可。
(3) 政府特許經(jīng)營(yíng)。如上文所示,具有高度公益性的林木資源應(yīng)被納入國(guó)家所有權(quán)范圍。因其高度的公益性,對(duì)其設(shè)定的行政許可條件與程序尤為嚴(yán)格,但這并非意味著國(guó)家所有權(quán)客體不可被納入市場(chǎng)化運(yùn)作,相反,此類客體在公益價(jià)值外往往蘊(yùn)含著極高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,一旦選擇得當(dāng),會(huì)帶來(lái)公共利益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。但如上文所言,由于國(guó)家所有權(quán)于初始的自由被限制后發(fā)生個(gè)人向國(guó)家的所有權(quán)移轉(zhuǎn),故而當(dāng)其再次向個(gè)人移轉(zhuǎn)時(shí),即帶有“賦權(quán)”的特性,如此,便與特許經(jīng)營(yíng)制度不謀而合。
實(shí)踐中政府特許經(jīng)營(yíng)指政府作為特許人將國(guó)家的公共資源、公共物品的經(jīng)營(yíng)權(quán)許可給被特許人經(jīng)營(yíng),被特許人向政府支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)[17]。特許是政府的一種行政許可,是以所有者和管理者的身份對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的行為,在這一層面上,特許權(quán)具有公法上的性質(zhì)無(wú)疑。而當(dāng)特許申請(qǐng)人得到行政機(jī)關(guān)的特許之后其便取得了特定事項(xiàng)的獨(dú)占權(quán)。在實(shí)踐中,這種特許多以特許契約的形式得以建立,故而此又形成了民事法律關(guān)系,因此也具有私權(quán)的性質(zhì)。在合同履行過(guò)程中特定條件下行政機(jī)關(guān)有權(quán)單方面變更和解除合同;而且在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變更和終止時(shí),行政機(jī)關(guān)必須保證公用產(chǎn)品供給和服務(wù)的連續(xù)性與服務(wù)性[18]。基于上述分析,特許經(jīng)營(yíng)制度無(wú)疑是能夠兼顧公共利益與經(jīng)濟(jì)效益的“善治”。
(4) 嚴(yán)格禁止。雖然對(duì)屬于國(guó)家所有權(quán)的林木實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度有利于公共利益與經(jīng)濟(jì)效益的雙贏,但是林木本身存在的公共性與私利性雙重屬性決定了當(dāng)公共利益極端大于個(gè)人利益,以致個(gè)人利益極端微弱時(shí),便存在不可讓渡于私人的公共利益,否則便可能對(duì)國(guó)家根本秩序產(chǎn)生危害。對(duì)于此類林木資源,必須堅(jiān)持由國(guó)家直接支配,并且直接行使所有權(quán)。但是,“公共利益”作為法學(xué)中最神秘的不確定法律概念之一,雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一次以列舉方式在立法上界定了“公共利益”,但是這樣單一的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是否能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)制目的著實(shí)令人懷疑。為此,筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持實(shí)體界定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),引入公民參與的程序,雙管齊下。
首先,在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)上,應(yīng)當(dāng)為“公共性”的判斷尋找具體化標(biāo)尺。有“民營(yíng)化大師”之稱的E.S.薩瓦斯以“集體物品”為公共性的頂端,即物品無(wú)需合意即可給付,且多人同時(shí)使用不會(huì)影響使用品質(zhì)[19],而滿足此兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的林木也應(yīng)具有最強(qiáng)的公共利益而嚴(yán)格禁止采伐。實(shí)踐中,烈士陵園等地的保護(hù)樹木,以及《林業(yè)局、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<國(guó)家級(jí)公益林管理辦法>的通知》規(guī)定的一級(jí)公益林因在陵園景觀、環(huán)境保護(hù)、樹種存續(xù)等方面具有重要價(jià)值,一般不需要支付對(duì)價(jià)且為公眾共同享有,應(yīng)被納入嚴(yán)禁采伐范圍。
另一方面,針對(duì)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)滯后等缺點(diǎn),應(yīng)當(dāng)導(dǎo)入公民參與程序,即在禁止采伐林木的確定過(guò)程中,召開利害關(guān)系人參加的聽(tīng)證會(huì),讓多元利益的沖突與妥協(xié)得以在規(guī)范化、有序化的框架中進(jìn)行,讓不同的聲音得以有效的表達(dá),逐步確立以重大公共利益為導(dǎo)向的“禁止目錄”形成機(jī)制。
3. 采伐許可證制度重構(gòu)的原則
面對(duì)實(shí)踐問(wèn)題,林木采伐許可制度改革勢(shì)在必行,而其作為以“合理設(shè)定許可權(quán)”為重要目標(biāo)的改革,自然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)”的基本部署,即應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治化改革路徑。
首先,做到“重大改革于法有據(jù)”,解決合法性困境,即無(wú)論設(shè)定許可、許可批準(zhǔn)與實(shí)施,以至最后的事后監(jiān)管,都必須以上位法律法規(guī)為準(zhǔn)繩,不能以制度改革的名義違反法律規(guī)定,這也是依法行政原則的必然要求與集中體現(xiàn)。
其次,做到“執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”。雖然既定林業(yè)采伐許可制度存在一些問(wèn)題,但是這并不能成為違法行為正當(dāng)化的理由,而“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革同樣也必須以堅(jiān)持法制統(tǒng)一、維護(hù)現(xiàn)行法制權(quán)威為出發(fā)點(diǎn),對(duì)于實(shí)踐中存在的明顯違反許可設(shè)定的行為,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以查處,這樣才能保證“簡(jiǎn)政放權(quán)”的順利進(jìn)行。
最后,給予基層部門以合理限度的裁量權(quán)。作為國(guó)家治理的基礎(chǔ),基層監(jiān)管部門直接面對(duì)群眾,監(jiān)管行為是否能夠解決實(shí)際問(wèn)題直接影響人民群眾對(duì)改革的接受程度,而基層部門的實(shí)踐也可以為頂層設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)。在目前林業(yè)采伐許可改革中,很多制度設(shè)計(jì)來(lái)自地方創(chuàng)新,而為其提供保證的,正是現(xiàn)行法框架為其保留的合理裁量權(quán)空間,對(duì)這種空間,無(wú)論是立法還是上級(jí)行政機(jī)關(guān),均應(yīng)當(dāng)加以鼓勵(lì),從而做到合法與合理并重。
注釋:
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責(zé)任編輯:黃燕妮
中圖分類號(hào):D922.4
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號(hào):1009-2013(2016)03-0077-07
DOI:10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.03.012
收稿日期:2016-04-15
基金項(xiàng)目:司法部資助項(xiàng)目 (13SFB3010)
作者簡(jiǎn)介:胡若溟(1990—),男,陜西韓城人,博士研究生,主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋[2000]36號(hào))第五條規(guī)定:構(gòu)成濫伐林木罪的核心要件便是未經(jīng)核發(fā)林木采伐許可證或超過(guò)林木采伐許可證之規(guī)定②。
Reflection and reconstruction of forest cutting licensing institution
HU Ruoming
(Guanghua Law School, Zhengjiang University, Hangzhou 310008, China)
Abstract:Considering conflict between legal concept of the Property Law, and licensing system of forest cutting whose limits have been too excessive, the administrative licensing system must be reconstructed by four steps, so we can re-integrate the private interest and the public interest, to abstract the so-called “Four-Level” concept system for the Administrative Law. By this course, we can rebuild Chinese forest cutting institution in four levels with reconstructing the classification of forest ownership.
Keywords:ownership of forest; administrative licensing; public interest; concession; reconstruction
湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2016年3期