密云延慶撤縣設(shè)區(qū)的歷史變遷與現(xiàn)實意義

劉仲華

近日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京密云縣、延慶縣撤縣改區(qū)。至此，北京最后兩個縣也變成了市轄區(qū)，從而結(jié)束了北京設(shè)縣的歷史。密云、延慶位于北京市北部，都是北京乃至全中國古老的縣份。此次兩地撤縣設(shè)區(qū)，不僅是北京行政建置沿革歷史上的重大變化，而且對于北京經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

史載，黃帝“畫野分疆”，將天下劃分為“九州”，今天的密云、延慶大致就是“幽州”的一部分。密云得名于境內(nèi)密云山。顧炎武《昌平山水記》曰：“密云山，一名橫山，郡所以名也。”雖然得名較晚，但其歷史悠久。《史記·五帝本紀》載，“舜請流共工于幽陵”，筑“共工城”?！独ǖ刂据嬓！份d：“故共工城在檀州燕樂縣界?！毖討c得名于元代龍慶州，其歷史同樣悠久?！妒酚洝の宓郾炯o》載：“軒轅與炎帝戰(zhàn)于阪泉之野，三戰(zhàn)，然后得其志?！薄摆嫒啊钡牡攸c，或說在距延慶城西南55公里涿鹿縣礬山鎮(zhèn)附近，或說在延慶城西北上下板泉村。

周武王平殷，封召公于幽州故地，號燕。戰(zhàn)國時，強盛起來的燕國控制著包括今天北京市全境，密云、延慶轄區(qū)亦不例外，但當(dāng)時有無地方行政建置，具體情形如何，難以確考。中國歷史上最早的地方行政體系是郡縣制，開端于春秋戰(zhàn)國時期，至秦漢逐步成熟。作為戰(zhàn)國七雄之一的燕國，曾“置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東郡以抗胡”。今天的密云、延慶雖無更具體的行政建置，但屬之當(dāng)時的“漁陽”“上谷”二郡則大體無疑。

秦（前221—前207）統(tǒng)一中國后，在全國設(shè)36郡，其中漁陽郡、上谷郡承襲了燕國時期的設(shè)置。秦亡漢興，密云、延慶在歷史上開始有了“縣”的建置。漁陽郡下設(shè)十二縣，其中漁陽縣（故城在今密云西南，懷柔之東）、厗奚縣（故城在密云東北）、獷平縣（故城在密云東北石匣附近），都與今天的密云有關(guān)。今天的延慶則屬于當(dāng)時的上谷郡，治沮陽（故城位于今河北懷來縣），下設(shè)十五縣，其中居庸縣（故城在今延慶城或稍東）、夷輿縣（故城在延慶東北古城村）位于今延慶境內(nèi)。

公元9年，王莽篡漢后，廢除漢制，多改郡縣之名，其中漁陽郡改為“通路郡”，漁陽縣改為“得漁縣”、厗奚縣改為“敦德縣”、獷平縣改為“平獷縣”、上谷郡改為“朔調(diào)郡”、夷輿縣改為“朔調(diào)亭”。更始元年（23），王莽被誅，劉秀稱帝，定都洛陽，史稱東漢（25—220）。東漢建立后恢復(fù)漢制，在地方行政上實行州、郡、縣三級制，其中涉及延慶的一個變化是，撤夷輿合為居庸一縣。

東漢滅亡后，中國歷史進入魏晉南北朝時期（220—589），前后三百余年，其間除了西晉短暫統(tǒng)一中國之外，其余大都是分裂割據(jù)的局面，而且是少數(shù)民族建立的政權(quán)紛紛涌現(xiàn)。在政權(quán)更迭頻繁、兵火戰(zhàn)亂不已的情形下，造成了這一時期密云、延慶區(qū)域的行政建置也朝令夕改、興廢無常，令人眼花繚亂。不僅郡的行政范圍變動幅度很大，而且郡下所設(shè)縣也因史料缺乏而模糊不清，但大體上今天的密云、延慶仍分屬于當(dāng)時各分裂政權(quán)統(tǒng)治下的漁陽郡（西晉時一度廢除，十六國時期后趙又復(fù)置）和上谷郡。變動比較大的是北魏皇始二年（397）始設(shè)密云郡，治提攜城，下領(lǐng)密云、要陽和白檀三縣。另外北魏時的安樂郡原位于河北承德一帶，東魏時內(nèi)遷至今密云縣東北。北齊時，安州仍存，但廢密云郡，又省白檀、要陽二縣，入密云縣。北齊又廢居庸縣，并入新設(shè)的懷戎縣，置北燕州，領(lǐng)長寧、永豐二郡，今延慶即屬當(dāng)時北燕州之永豐郡。這一時期古北口外諸多郡縣內(nèi)遷的現(xiàn)象，不僅使密云、延慶等地的行政建置更加復(fù)雜，而且也真實反映了當(dāng)時中國北方政權(quán)割據(jù)與各民族文化交流日益頻繁、融合日益加速的歷史發(fā)展進程。

隋唐時期，南北中國統(tǒng)一，疆域廣闊，經(jīng)濟發(fā)展，社會穩(wěn)定，前有“貞觀之治”，后有“開元盛世”，前后三百余年的穩(wěn)定局面，也為地方行政建置帶來了新的機遇。隋初地方行政比較混亂，層次繁多，既有省、府，又有州、郡、縣。開皇三年（583），罷天下諸郡，州直接管縣。大業(yè)三年（607），又改州為郡，廢除總管府州和一般刺史州，形成了省、郡、縣三級體系。與北京有關(guān)的幽州即改為涿郡，檀州改為安樂郡，玄州改為漁陽郡。其中，密云屬安樂郡，延慶屬涿郡之懷戎縣。

唐代地方行政體系多變。唐初罷郡置州，恢復(fù)了幽州總管府舊制，武德元年（618）安樂郡改為檀州，天寶元年（742）又改為密云郡，乾元元年（758）再改為檀州，州治密云，下領(lǐng)密云和燕樂二縣。另，隋涿郡之懷戎縣，在唐武德七年（624）被平定后，以幽州之懷戎縣置北燕州，貞觀八年（634）改稱媯州（取境內(nèi)媯水為名），天寶元年改為媯州郡，乾元元年又改成媯州。下屬媯州縣，于唐天寶年間置，后廢，即今延慶區(qū)所在。

唐朝滅亡后，中國進入了五代十國時期（907—960）。五代后梁、后唐時，檀州仍沿前代，治密云縣。新的變化是唐末曾在媯州東置儒州，領(lǐng)縉山縣，大致位于今延慶東北之舊縣?？偟膩碚f，隋唐時期與密云、延慶有關(guān)的地方行政建置名稱變動很大，或稱州，或稱郡，甚至反復(fù)多次，但由于這一時期國家疆域的基本穩(wěn)定，其地方行政建置的基本趨勢是由繁入簡，即從原來的州郡縣三級簡化為州（郡）領(lǐng)縣的二級體系。

遼、金時期，北京再次成為各民族政權(quán)爭奪的前沿，也見證了又一波民族文化交流與融合的潮流。后唐清泰三年（936），契丹首領(lǐng)耶律德光援助石敬瑭攻滅后唐，作為回報，契丹得到了燕云十六州。會同元年（938），契丹改幽州為南京，升為陪都。宋朝對北京的統(tǒng)治則只有短短的三年時間。宋徽宗宣和四年（1122），宋、金聯(lián)合夾攻遼，金攻取燕京，滅遼。經(jīng)過交涉，金人將燕云部分州縣歸宋，但在宣和七年（1125），金又再次攻占燕京。金海陵王貞元元年（1153），遷都燕京，改名中都。遼金時期，北京先是以遼南京作為遼朝的陪都，后又在金海陵王遷都后，成為金國都城，北京已經(jīng)成長為北中國的政治中心。這種政治地位的變化，也為包括密云、延慶在內(nèi)的地方行政建置帶來了新的變化。

遼先后設(shè)五京，其中以北京為南京道幽都府，開泰元年（1012）改幽州督撫為析津府，領(lǐng)六州，其中今天密云所在的檀州為刺史州，加威武軍號，領(lǐng)密云、行唐二縣。延慶則屬西京道奉圣州。西京道設(shè)于重熙十三年（1044），治大同府，下屬奉圣州，統(tǒng)三州四縣，其中儒州，軍號縉陽，位于今延慶區(qū)東北。北宋宣和五年（1123），遼歸還涿、易、檀、順、景、薊6州24縣于宋。

成吉思汗十年（1215），蒙古軍攻取中都。至元九年（1272），改中都為大都，從此北京成為了全國統(tǒng)一王朝的都城，其地方行政建置也反映了這種重要性的提升。其中，檀州仍舊制，密云為其屬縣之一。延祐三年（1316），割上都路屬縉山、懷來二縣隸大都路，并因元仁宗愛育黎拔力八達誕生于縉山縣香水園，而升縉山縣為龍慶州。這是延慶區(qū)在建置沿革史上的一次重大變化，此前延慶基本上不屬于北京，元代改屬大都路，則是延慶直屬北京的開始。而這一變化，正是北京作為全國政治中心后，其行政地位及管轄區(qū)域擴大的結(jié)果。

明朝（1368—1644）建立后，改大都為北平，置北平行中書省，密云縣屬之。洪武元年（1368）十一月，省密云入檀州，十二月復(fù)置密云，并省檀州入密云，屬北平府。關(guān)于延慶州，元屬大都路，洪武初屬永平府。可見，明初由于北京政治地位的降低，其地方行政建置也出現(xiàn)了弱化的現(xiàn)象。

然而，歷史的命運終將政治中心的任務(wù)賦予了北京。建文四年（1402），燕王朱棣奪取帝位，是為明成祖。永樂元年，改北平府為順天府，十八年（1420）遷都北京。這一重大轉(zhuǎn)變不僅延續(xù)了北京作為全國政治中心的地位，而且因防御北元勢力的需要，包括密云、延慶在內(nèi)的周邊區(qū)域以其在軍事防御上的重要性，而在行政建置上走向了新的歷史階段。出于鞏固京師和皇家陵寢的需要，正德元年（1506），提升昌平縣為昌平州，并以密云、順義、懷柔三縣屬之。其后，雖有反復(fù)，但密云隸屬昌平州至明末未變。另外，永樂十二年（1414），一度被廢的延慶州重置為隆慶州，屬北京行部，十八年直隸京師。隆慶元年（1567），為避明穆宗年號，又易名為延慶州，下領(lǐng)永寧縣。

清初，密云縣仍沿明制，屬昌平州，康熙二十七年（1688）改隸順天府。延慶州則調(diào)整隸屬關(guān)系，清初屬宣府鎮(zhèn)東路，康熙三十二年（1693）改稱宣化府，下領(lǐng)永寧縣、延慶衛(wèi)。乾隆二十六年（1761），裁延慶衛(wèi)所，轄地并入州。

1911年，辛亥革命爆發(fā)，不僅終結(jié)了中國歷史上最后一個的封建王朝，而且結(jié)束了歷經(jīng)二千多年的封建行政體系。1913年全國廢州改縣，延慶州改稱延慶縣。1912年察哈爾建省時，密云屬之。1952年察哈爾省撤銷，改屬河北省張家口地區(qū)。1958年10月劃歸北京市。密云于1914年屬京兆地方。1928年，改京兆為北平，密云改隸河北省。1958年10月，密云劃歸北京市管轄至今。

綜上，密云、延慶行政建置的歷史變遷，是北京歷史發(fā)展進程的一個縮影。上古時期，從炎黃阪泉之戰(zhàn)到“流共工于幽陵”，說明了密云、延慶區(qū)域是中華文明起源進程中的一個重要組成部分。秦漢以后，從漁陽郡、上古郡，歷經(jīng)隋唐時期幽州、檀州，再到遼金時期析津府、中都路，密云、延慶復(fù)雜多變的行政建置不僅見證了這一時期復(fù)雜多變、一波又一波的民族文化交融，也見證了北京作為北中國地方區(qū)域中心的歷史成長過程。元明清時期，北京已經(jīng)成為全中國的政治文化中心，其地方行政建置的目標(biāo)也基本以鞏固畿輔、防御京師為重心。元代縉山縣升為龍慶州，由上都路改隸大都路；明代改隆慶州為延慶州，直隸京師；清代密云縣改隸順天府，這些都是其具體表現(xiàn)。

密云、延慶撤縣設(shè)區(qū)，不僅是北京地方行政建置上的大事，而且對于當(dāng)前北京經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

首先，作為上層建筑的組成部分，行政區(qū)劃對于一個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的推動作用。撤縣設(shè)區(qū)有利于北京全面協(xié)調(diào)的城市化發(fā)展。自上世紀九十年代以來，就陸續(xù)開始了撤縣設(shè)區(qū)的行政改革。自1997年至2001年，通縣、順義縣、昌平縣、大興縣、懷柔縣、平谷縣先后撤縣設(shè)區(qū)。此次，密云、延慶撤縣設(shè)區(qū)，是這一行政改革的延續(xù)和發(fā)展。

其次，有利于北京城市一體化。北京人口眾多，經(jīng)濟社會體量龐大，其“大城市病”已處處凸顯。但長期以來，北京核心城區(qū)與北京周邊區(qū)縣的發(fā)展并沒有達到無縫銜接的地步。作為城區(qū)的縱深腹地和支撐，周邊區(qū)縣尚未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。而撤縣設(shè)區(qū)將有助于拓展北京人口和產(chǎn)業(yè)承載空間，疏解中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)密度，優(yōu)化公共資源配置，促進核心城區(qū)優(yōu)勢資源向周邊輻射延伸，推進大北京乃至京津冀一體化的均衡發(fā)展。

第三，撤縣設(shè)區(qū)使北京地方行政實現(xiàn)了“市區(qū)”二級管理模式。這是行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，有利于政府職能從“經(jīng)濟發(fā)展型”向“發(fā)展服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，有利于政府運行效率的提高，增強對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，同時有利于簡化行政層級，降低行政成本。

（作者：北京市社科院歷史所研究員）

責(zé)任編輯：譚 丁