我國(guó)耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

■吳 萍

我國(guó)耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

■吳 萍

耕地休養(yǎng)有助于提高耕地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)耕地休養(yǎng)的重要途徑和手段，能實(shí)現(xiàn)利益衡平，體現(xiàn)公平、正義，促使農(nóng)民自覺養(yǎng)成良好的資源利用習(xí)慣。西方國(guó)家大都有相對(duì)完善的農(nóng)田休耕制度和生態(tài)補(bǔ)償（補(bǔ)貼）制度，美國(guó)環(huán)保休耕計(jì)劃的生態(tài)補(bǔ)償理念及方式值得我國(guó)學(xué)習(xí)。我國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)外土地休耕生態(tài)補(bǔ)償制度及國(guó)內(nèi)森林、流域等生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建上下銜接、相互配套和運(yùn)行靈活的耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度，包括完善耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償主體、引進(jìn)國(guó)外機(jī)會(huì)成本法提高補(bǔ)償水平、多渠道構(gòu)建補(bǔ)償資金來源等。

耕地休養(yǎng)；生態(tài)補(bǔ)償；制度構(gòu)建；機(jī)會(huì)成本法；利益引導(dǎo)

吳 萍，東華理工大學(xué)文法學(xué)院，江西生態(tài)文明建設(shè)制度研究中心教授。（江西南昌 330013）

我國(guó)糧食生產(chǎn)取得了“十二連增”的歷史性成就，但輝煌成就的背后，是土地資源利用已近極限和環(huán)境承載的超負(fù)荷運(yùn)行。對(duì)此，2016年中央一號(hào)文件指出我國(guó)農(nóng)業(yè)資源短缺、開發(fā)過度、污染加重。如何在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，是一個(gè)必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。統(tǒng)籌實(shí)施全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，推進(jìn)受損害土地休養(yǎng)生息是應(yīng)對(duì)辦法之一，但應(yīng)該如何推進(jìn)落實(shí)這項(xiàng)工作？從既往經(jīng)驗(yàn)來看，自上而下地依靠行政管制來強(qiáng)行推進(jìn)的效果并不理想，十八屆三中全會(huì)已給現(xiàn)階段我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)指明了道路，提出“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。生態(tài)補(bǔ)償制度是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過補(bǔ)償因保護(hù)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的人來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)之間的沖突，因此，作為利益驅(qū)動(dòng)、激勵(lì)和協(xié)調(diào)機(jī)制的生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)于耕地的休養(yǎng)生息不失為一項(xiàng)重要而關(guān)鍵的措施和路徑。

一、耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?/h2>

我國(guó)耕地稀缺，用7%的耕地養(yǎng)活世界上20%的人口，一直實(shí)行嚴(yán)苛的耕地保護(hù)制度，如基本農(nóng)田保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地用途管制制度等。我國(guó)土地利用“重用地、輕養(yǎng)地”，注重在量上對(duì)農(nóng)地的保護(hù)，缺乏質(zhì)上的保養(yǎng)，導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重和土壤污染嚴(yán)重。國(guó)外農(nóng)業(yè)產(chǎn)量中基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率可達(dá)70%，而我國(guó)平均只有50%左右，當(dāng)前全國(guó)中重度污染耕地更是在5000萬畝以上。耕地亟須休養(yǎng)。

耕地休養(yǎng)是指有計(jì)劃地對(duì)耕地進(jìn)行休耕和保養(yǎng)。休養(yǎng)的方式有兩種：一種是耕地長(zhǎng)期休耕，耕地退耕還林、還草、還湖；另一種是耕地短時(shí)期內(nèi)循環(huán)休耕保養(yǎng)，將耕地按一定比例在一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行循環(huán)休耕，耕地休養(yǎng)是保持土壤質(zhì)量、恢復(fù)地力、減少病蟲害、減少農(nóng)業(yè)污染、改善野生動(dòng)植物棲息地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段。耕地休養(yǎng)既能有效提高耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地的可持續(xù)發(fā)展，又有助于形成良好的生態(tài)系統(tǒng)，改善生態(tài)環(huán)境。

耕地休養(yǎng)既是提升耕地質(zhì)量的手段，又是一種生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，能帶來生態(tài)利益，有助于良好生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的形成。但生態(tài)利益是一種公共產(chǎn)品，具有正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征。個(gè)體作為理性經(jīng)濟(jì)人不具有持續(xù)生產(chǎn)和供給的積極性，同時(shí)耕地休養(yǎng)對(duì)農(nóng)民造成的短期經(jīng)濟(jì)利益損失巨大。因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ虾图?lì)機(jī)制就非常關(guān)鍵。郭峰認(rèn)為：共同享受生態(tài)效益的主體，必須承擔(dān)均等的成本,而不能僅僅讓生態(tài)效益經(jīng)營(yíng)者單獨(dú)承擔(dān)，這樣才能使生態(tài)效益的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者同樣能夠像生產(chǎn)私人物品一樣得到有效激勵(lì)。［1］作為應(yīng)對(duì)環(huán)境退化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的經(jīng)濟(jì)政策手段——生態(tài)補(bǔ)償被寄予厚望，因其行為能帶來外部經(jīng)濟(jì)性，從而達(dá)到保護(hù)資源的目的。

一方面，對(duì)耕地休養(yǎng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，能實(shí)現(xiàn)利益衡平，體現(xiàn)公平、正義，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。張建偉認(rèn)為：生態(tài)補(bǔ)償分為基于支出增加或收入減少、基于財(cái)產(chǎn)權(quán)受限的、基于公用征收的及基于發(fā)展權(quán)受限的生態(tài)補(bǔ)償。［2］耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償是基于財(cái)產(chǎn)權(quán)受限的生態(tài)補(bǔ)償，耕地休養(yǎng)限制了農(nóng)民對(duì)耕地的完全支配權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民為保護(hù)環(huán)境做出了特別犧牲，通過生態(tài)補(bǔ)償，休耕者得到了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，獲得生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者支付了相應(yīng)的費(fèi)用。環(huán)境利益、經(jīng)濟(jì)利益、責(zé)任和義務(wù)在保護(hù)者、受益者之間公平分配，解決了生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共物品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象。

另一方面，對(duì)耕地休養(yǎng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，能促使農(nóng)民自覺養(yǎng)成良好的資源利用行為，強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的持續(xù)供給，依托于自然物質(zhì)資源，而自然資源環(huán)境的保護(hù)，有賴于自然資源權(quán)利人利用資源行為的調(diào)整。從各國(guó)實(shí)踐來看，這種行為方式的調(diào)整主要通過兩種方式來達(dá)成，或是通過協(xié)議即利益引導(dǎo)方式自愿調(diào)整，或是通過法律強(qiáng)制要求即公權(quán)力規(guī)制方式調(diào)整。從我國(guó)當(dāng)前實(shí)踐來看，公權(quán)力規(guī)制方式效果并不佳，我國(guó)嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)制度并未阻擋農(nóng)用地流失的腳步。相比之下，利益引導(dǎo)方式如森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐效果卻好得多。如1998年修訂《森林法》明確規(guī)定國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，2001年中央財(cái)政建立森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，正是有了補(bǔ)償機(jī)制的利益引導(dǎo)，我國(guó)森林覆蓋率從1993年的15.12%提升到2014年的21.63%，其效果是不言而喻的。生態(tài)補(bǔ)償這種利益引導(dǎo)方式更能促使人們養(yǎng)成良好的環(huán)境利用習(xí)慣，且成本低，效果更持久。

二、國(guó)外耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度的考察

西方國(guó)家大多設(shè)計(jì)了相對(duì)完善的農(nóng)田休耕生態(tài)補(bǔ)貼或補(bǔ)償制度來調(diào)動(dòng)農(nóng)民良好耕地利用行為的積極性，促進(jìn)公平正義。

美國(guó)自20世紀(jì)30年代的大洪水和沙塵暴災(zāi)害以來，一直將土地休耕作為一項(xiàng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本政策，兼顧土地生產(chǎn)與市場(chǎng)需求之間的供需平衡，防止農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩。1956年頒布《農(nóng)業(yè)法案》并創(chuàng)建了擁有606萬-1212萬公頃閑置土地的土壤銀行；1961年美國(guó)政府規(guī)定農(nóng)場(chǎng)主至少要停耕20%的土地；1986年開始實(shí)施環(huán)保休耕計(jì)劃(Conservation Reserve Program,CRP),由政府投資補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)實(shí)施，農(nóng)民自愿參與10-15年的休耕還林（草）等長(zhǎng)期性植被恢復(fù)計(jì)劃。CRP計(jì)劃的成效非常顯著，到1990年美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)容易發(fā)生土壤侵蝕的耕地全部進(jìn)行了退耕還林(草)或休耕，總面積達(dá)4777萬公頃；截至2002年在參與CRP的所有土地中，87%實(shí)施了休耕還草，8%實(shí)施了休耕還林，另外的5%為濕地保護(hù)區(qū)。［3］

美國(guó)的環(huán)保休耕計(jì)劃的生態(tài)補(bǔ)償理念及方式非常值得我們研究與借鑒。第一，在補(bǔ)償主體方面，美國(guó)選擇了政府補(bǔ)償為主的模式激勵(lì)參與休耕的土地所有者和經(jīng)營(yíng)者。第二，在補(bǔ)償方法方面，美國(guó)采用了機(jī)會(huì)成本法。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法案》采取對(duì)特定農(nóng)作物征稅來補(bǔ)償那些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受限制的土地所有者以此減少耕作農(nóng)田面積和控制農(nóng)產(chǎn)品供給，對(duì)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者停止利用私有土地生產(chǎn)農(nóng)作物的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。第三，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，以休耕土地生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)，以支付土地年租金的方式對(duì)休耕土地進(jìn)行補(bǔ)償,年租金等于或略高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年回報(bào)。第四，通過激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)農(nóng)戶自愿參與。CRP是一個(gè)自愿性的計(jì)劃，充分考慮被補(bǔ)償主體的參與意愿，農(nóng)戶根據(jù)自己所有或經(jīng)營(yíng)土地的具體情況決定是否申請(qǐng)加入土地休耕計(jì)劃。第五，資金支持。美國(guó)在國(guó)家層面上設(shè)立了商品信用公司(Commodity Credit Corporation,CCC)，每年為參加休耕計(jì)劃的農(nóng)民提供資金，資金包括土地租金和種植被批準(zhǔn)植被保護(hù)層一半的成本。

美國(guó)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者平均每年放棄種植4.44億公頃的土地，土地年均租金達(dá)到了11.82美元/公頃，如果以2%—3%的實(shí)際受益率計(jì)算,則休耕土地的產(chǎn)值是393.9美元到591.05美元/公頃,略高于或等于美國(guó)1996—1997年平均農(nóng)業(yè)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)值358.3美元/公頃或莊稼地產(chǎn)值513.08美元/公頃。美國(guó)的環(huán)保休耕計(jì)劃使不同社會(huì)主體獲益，土地所有者是明顯的贏家。首先，其農(nóng)業(yè)凈收入通過土地租金給予直接補(bǔ)償；其次，由于限制農(nóng)作物產(chǎn)量，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格得以提高；再次,所種植的樹木都有潛在的木材價(jià)值；最后,假若土地被重新投入生產(chǎn),提高了的土壤生產(chǎn)力也是利益源泉。政府則由于CRP計(jì)劃減少了商品供給,通過市場(chǎng)機(jī)制提高了商品價(jià)格,從而獲利以彌補(bǔ)補(bǔ)償支出。社會(huì)也從CRP計(jì)劃中獲利,因?yàn)樗忧宄?空氣更加清新,供狩獵的野生動(dòng)物棲息地和可供觀賞的野生動(dòng)物更加多樣了?？傊绹?guó)的環(huán)保休耕計(jì)劃獲得了良好的社會(huì)效果。［4］

除美國(guó)以外，其他國(guó)家也有一些有特色的農(nóng)田休耕補(bǔ)償機(jī)制。如1981年英國(guó)環(huán)境部制定《野生生物和田園地域法》，提倡將“科學(xué)研究指定地區(qū)”（多為劣質(zhì)地）轉(zhuǎn)為草地和林地；1986年，英國(guó)農(nóng)漁業(yè)糧食部制定《農(nóng)業(yè)法》，認(rèn)定“環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)”并予以補(bǔ)貼。如果農(nóng)場(chǎng)主每年將其20%的土地作為永久性休耕地，其所享受的補(bǔ)貼最高可達(dá)200美元，如果將20%的耕地進(jìn)行輪耕，其所享受的補(bǔ)貼最高可達(dá)180美元，對(duì)愿意放棄經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的小農(nóng)場(chǎng)主，可獲得2000英鎊以下的補(bǔ)貼或領(lǐng)取終生養(yǎng)老金。［4］英國(guó)休耕補(bǔ)償制度的特點(diǎn)在于：依據(jù)土地肥劣情況區(qū)別對(duì)待，合理規(guī)劃，并將休耕制度與終生養(yǎng)老金掛鉤。又如日本對(duì)提供更為有效的水土利用方式，或能將作物種植與畜牧相結(jié)合的農(nóng)戶，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以凸顯激勵(lì)效應(yīng)。

三、我國(guó)耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及理論研究均取得了較豐富的成果，早在2010年國(guó)務(wù)院就將制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》列入了立法計(jì)劃，但我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償理論研究及實(shí)踐工作主要集中在森林與自然保護(hù)區(qū)、流域和礦產(chǎn)資源開發(fā)及區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫?，土地資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐尚沒有啟動(dòng)。近年隨著農(nóng)用地環(huán)境、生態(tài)問題日漸被認(rèn)識(shí)，農(nóng)用地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償理論研究才日漸興起，在農(nóng)用地休養(yǎng)、耕地質(zhì)量提升方面運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究成果幾乎空白。

耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償是指通過對(duì)實(shí)施耕地休養(yǎng)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，使農(nóng)戶在耕地休養(yǎng)的狀態(tài)下仍有收益，從而激勵(lì)農(nóng)戶休養(yǎng)保護(hù)耕地的積極性，達(dá)到保護(hù)耕地的目的，其內(nèi)容包括完善耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償主體、引進(jìn)國(guó)外機(jī)會(huì)成本法提高補(bǔ)償水平、構(gòu)建補(bǔ)償資金多渠道來源等。

（一）完善耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償主體

生態(tài)補(bǔ)償主體即生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括補(bǔ)償主體、受償主體和實(shí)施主體。生態(tài)補(bǔ)償必須首先明確“誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)”，涉及不同主體間利益讓渡和財(cái)富再分配問題，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。

依據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，即生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)者是耕地休養(yǎng)生態(tài)效益的利益獲得者，主要包括國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人及一些非政府組織。國(guó)家是主要的補(bǔ)償主體：一方面，耕地休養(yǎng)有益于全體人民，政府作為全體人民的代表，其次生態(tài)環(huán)境在性質(zhì)上屬于公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為主要的生態(tài)補(bǔ)償主體；另一方面，根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨的利益相關(guān)者福利影響分析方法的觀點(diǎn)，企業(yè)和個(gè)人等微觀經(jīng)濟(jì)主體也是耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，生態(tài)建設(shè)活動(dòng)帶來外部經(jīng)濟(jì)性，受益人應(yīng)補(bǔ)償生態(tài)建設(shè)的成本與費(fèi)用及因生態(tài)環(huán)境保護(hù)喪失而遭受的損失，如房地產(chǎn)開發(fā)商、農(nóng)藥化肥生產(chǎn)企業(yè)等。比如房地產(chǎn)開發(fā)商在土地開發(fā)中獲利，而其土地開發(fā)權(quán)是在農(nóng)民堅(jiān)守18億耕地紅線，保障糧食安全及生態(tài)安全的基礎(chǔ)上獲得的；農(nóng)藥化肥導(dǎo)致土壤理化結(jié)構(gòu)惡化，造成土壤重金屬積累，耕地休養(yǎng)利于廢棄物排毒與分解，土壤及其肥力的再生與恢復(fù)，他們對(duì)耕地保護(hù)者的利益損失和機(jī)會(huì)減損理應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償。

耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w，也即生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的接受主體，是耕地休養(yǎng)生態(tài)環(huán)境價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的利益付出者，主要是農(nóng)村集體耕地承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。農(nóng)戶的積極參與直接影響耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果。借鑒美國(guó)CRP的成功經(jīng)驗(yàn)，為調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與的積極性，一是劃定休耕土地和制定休耕年限計(jì)劃時(shí)在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上要充分考慮農(nóng)戶的意愿，二是確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)時(shí)，要切實(shí)使農(nóng)戶受益。

耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體，是生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w管理者及監(jiān)督者，補(bǔ)償?shù)膶?shí)施一般由補(bǔ)償主體與受償主體直接進(jìn)行，但生態(tài)環(huán)境價(jià)值具有“公共物品”屬性，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和正外部性的特征，生態(tài)受益主體往往缺乏“支付意愿”而“搭便車”，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，政府干預(yù)成為必然。如何在補(bǔ)償主體實(shí)施補(bǔ)償受償主體后保障并監(jiān)督農(nóng)民耕地休養(yǎng)行為的落實(shí)與執(zhí)行，是耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾h(huán)節(jié)。美國(guó)的環(huán)保休耕計(jì)劃有聯(lián)邦和州的參與，如農(nóng)田服務(wù)局(Farm Service Agency,FSA)負(fù)責(zé)制定實(shí)施計(jì)劃的全部政策，確定補(bǔ)償農(nóng)民的租金和保護(hù)措施的成本及其支付；自然資源保護(hù)服務(wù)所(Natural Resources Conservation Service,NRCS)負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持，教育推廣服務(wù)所(Education Extension Service)、森林服務(wù)所(Forest Service)、美國(guó)魚類和野生動(dòng)物服務(wù)所 (U.S.Fish and Wildlife Service)為計(jì)劃的實(shí)施提供教育、推廣,技術(shù)援助和專業(yè)知識(shí)等服務(wù)；同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)在州和地方都設(shè)有辦公室,負(fù)責(zé)土地休耕保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施。［4］參考美國(guó)的具體做法，并總結(jié)我國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償制度①的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)是耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)無旁貸的主要實(shí)施主體，并應(yīng)逐步建立起由農(nóng)業(yè)部門歸口管理，其他部門如環(huán)保部門、林業(yè)部門、水利部門等分工配合的耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督管理體制。

（二）引進(jìn)國(guó)外機(jī)會(huì)成本法提高補(bǔ)償水平

補(bǔ)償是在無賠償義務(wù)前提下進(jìn)行的損失填補(bǔ)，是受益方對(duì)受損方給予的利益衡平，其取決于受益方所獲利益的多少和受損方所受損失的大小。當(dāng)前關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩種觀點(diǎn)：一是按照生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值來定價(jià)，對(duì)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體環(huán)境經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行補(bǔ)償；二是根據(jù)各種環(huán)境保護(hù)措施所導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)權(quán)主體的收益損失或機(jī)會(huì)喪失成本來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［5］但從實(shí)際的操作性來看，生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值很難具體量化和計(jì)算，因此，有必要引進(jìn)國(guó)外機(jī)會(huì)成本法提高補(bǔ)償水平。如美國(guó)CRP計(jì)劃是以年租金的方式對(duì)農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者休耕土地進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?而年租金與利用土地的機(jī)會(huì)成本相等,并且隨著市場(chǎng)的變化而變化。同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，宗旨就是激勵(lì)環(huán)境保護(hù)行為，其實(shí)現(xiàn)的程度取決于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)高低。據(jù)此，低于生態(tài)受損主體經(jīng)濟(jì)損失的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具有激勵(lì)的功能，相當(dāng)于生態(tài)受損主體經(jīng)濟(jì)損失的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)有明顯的激勵(lì)功能，只有高于生態(tài)受損主體經(jīng)濟(jì)損失的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)發(fā)揮顯著的激勵(lì)功能。

如近年江西的公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年走高，2007年公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為6.5元/畝·年，2008年為8.5元/畝·年，2009年提高至10.5元/畝·年，2011年統(tǒng)一提高到15.5元/畝·年，相應(yīng)地，江西森林覆蓋率也由60.05%增長(zhǎng)到63.10%。在退耕還林工程項(xiàng)目中廣大農(nóng)民“積極退耕”，最根本的原因就是多數(shù)地方國(guó)家補(bǔ)貼水平要高于種植坡地的經(jīng)濟(jì)收入。所以，筆者認(rèn)為，耕地休養(yǎng)的生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)以農(nóng)戶直接經(jīng)濟(jì)損失為主，適當(dāng)考慮耕地的間接損失，如農(nóng)民棄耕的情感失落，休耕帶來的生態(tài)功能、景觀功能、食物安全以及代際公平等外在于市場(chǎng)的價(jià)值等來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣既在補(bǔ)償主體的可承受范圍之內(nèi)，又充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與耕地休養(yǎng)的積極性。

（三）構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償資金多渠道來源

充足的生態(tài)補(bǔ)償資金來源是實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償價(jià)值和功能的基本保障。當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償資金來源主要是財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付（包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付）和專項(xiàng)基金，如 “退耕還林”“天然林保護(hù)工程”“退耕還草”等是通過中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付方式開展生態(tài)補(bǔ)償，而森林生態(tài)效益補(bǔ)償則是通過中央財(cái)政設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金來實(shí)施貨幣補(bǔ)助的直接公共補(bǔ)償。顯然我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)是政府主導(dǎo)的，其優(yōu)點(diǎn)明顯，集中、高效、快速，但缺點(diǎn)也突出，補(bǔ)償資金來源單一、狹窄，政府財(cái)政壓力大，資金不到位現(xiàn)象嚴(yán)重，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)效大打折扣。

實(shí)際上，國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源除了公共財(cái)政，更主要是來自于市場(chǎng)機(jī)制。如德國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償資金來源的最大特點(diǎn)是資金來源多樣化，資金到位,核算公平，其中最有特色的是以法律的形式固定下來的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，資金主要來自兩個(gè)方面：一是增值稅中由州分享的25%部分，二是由財(cái)政較富裕的州按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算直接撥給較貧窮州的資金。［6］美國(guó)自發(fā)組織的私人交易，也是市場(chǎng)機(jī)制的極好典范，一個(gè)例子是紐約市的清潔供水案例②。因此，要保障耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償充足的資金投入，必須拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的收入來源，尤其是市場(chǎng)機(jī)制的資金來源。我國(guó)耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源可作如下考慮：

第一，建立專門性的以財(cái)政撥款為基礎(chǔ)的多元化的耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償基金。基金是指為了某種目的而設(shè)立的具有一定數(shù)量的資金，提供公共產(chǎn)品是政府應(yīng)盡之責(zé)，所以財(cái)政撥款是耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償基金的基本經(jīng)費(fèi)來源。

第二，構(gòu)建多元化的資金來源。比如立法給予基金特別征收權(quán)向特定行為人征收稅款，向因耕地休養(yǎng)而受益的生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、旅游開發(fā)者、房地產(chǎn)開發(fā)公司等收取合理的生態(tài)稅，還有基金資金的孳息收入，接受捐贈(zèng)等，彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償基金的不足。［7］

第三，在健全縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上大力實(shí)踐和發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)中央和地方政府每年都安排了財(cái)政資金用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程引起的地方財(cái)政減收而進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助③，但這種縱向的轉(zhuǎn)移支付通常僅僅履行了上級(jí)財(cái)政促進(jìn)公平，而沒有很好地體現(xiàn)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)交換的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。2010年全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃將我國(guó)國(guó)土空間按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，顯然重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)將會(huì)更多地承擔(dān)土地休耕提供生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任，因此，耕地休養(yǎng)的生態(tài)補(bǔ)償在完善財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)公平分配功能的同時(shí)，還應(yīng)理順基于經(jīng)濟(jì)與生態(tài)分工基礎(chǔ)上的特定區(qū)域內(nèi)政府間的財(cái)政關(guān)系，更好地體現(xiàn)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。目前，在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域已有較成功的橫向轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)，如京冀兩地水資源合作項(xiàng)目④，福建省九龍江流域生態(tài)補(bǔ)償⑤，耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償可以借鑒這些成功事例，在生態(tài)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。

第四，生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證或生態(tài)標(biāo)識(shí)。生態(tài)認(rèn)證或生態(tài)標(biāo)識(shí)是間接支付生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)費(fèi)用的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式。如果消費(fèi)者在購(gòu)買商品時(shí)以比普通產(chǎn)品略高一點(diǎn)的價(jià)格來購(gòu)買經(jīng)過獨(dú)立的第三方根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的、以生態(tài)友好方式生產(chǎn)的產(chǎn)品的話，那么消費(fèi)者實(shí)際上支付了生產(chǎn)者提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，該方式在歐美國(guó)家被廣泛使用。［8］我國(guó)公益行業(yè)已有類似實(shí)踐，如農(nóng)夫山泉第四屆一分錢公益行動(dòng)，同樣的道理，如對(duì)來自重要生態(tài)區(qū)的大米或飲用水進(jìn)行生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證，其市場(chǎng)價(jià)格略高于其他產(chǎn)品，所得溢價(jià)作為該區(qū)域保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量或飲用水水源而退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，那么耕地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源就更有保障。

四、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)現(xiàn)有耕地20.27億畝，人均耕地僅為全球平均水平的40%，更應(yīng)該科學(xué)合理地使用耕地，近兩年的中央一號(hào)文件提出逐步讓過度開發(fā)的農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)土壤污染的治理與修復(fù)，對(duì)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意義重大。2014年4月新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，為耕地休養(yǎng)提供了制度保障，但作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的 《環(huán)境保護(hù)法》只是就生態(tài)補(bǔ)償作出了原則性的規(guī)定，具體的制度構(gòu)建有賴于《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制訂。自2010年起就列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃的 《生態(tài)補(bǔ)償條例》，十八屆三中全會(huì)后加速推出，到2014年初草稿已形成，據(jù)了解，該《條例》草稿按照森林、草原、濕地等幾大生態(tài)系統(tǒng)，分別制定各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，而與如火如荼研究火熱的森林、礦產(chǎn)、水流生態(tài)補(bǔ)償相比，耕地休養(yǎng)的生態(tài)補(bǔ)償尚未引起大家的重視，這與耕地的重要生態(tài)價(jià)值不相匹配，耕地休養(yǎng)的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以類型化的立法方法詳盡地規(guī)定在 《生態(tài)補(bǔ)償條例》中。

注釋：

① 《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（財(cái)農(nóng) ［2007］7號(hào)）第18條規(guī)定：“凡違反重點(diǎn)公益林管理規(guī)定，或因管護(hù)不善造成重點(diǎn)公益林破壞及生態(tài)功能持續(xù)下降的，省級(jí)林業(yè)主管部門應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)責(zé)任單位采取適當(dāng)處罰措施?！?/p>

②美國(guó)紐約市900萬市民90%的飲用水來源于上游卡茨基爾河和特拉華河流域。1989年美國(guó)國(guó)家環(huán)保局要求所有來自于地表水的城市供水必須建立水的過濾凈化設(shè)施，經(jīng)過估算，建立新的過濾凈化設(shè)施需要投資60-80億美元，每年的運(yùn)行費(fèi)用也在3-5億美元之間，成本很高。如果對(duì)上游卡茨基爾河和特拉華河流域在10年內(nèi)投資10-15億美元,用以改善流域內(nèi)的土地利用方式和生產(chǎn)方式,水質(zhì)就可以達(dá)到法規(guī)的要求。紐約市最后決定購(gòu)買上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

③1998年天然林保護(hù)工程實(shí)施后，中央財(cái)政對(duì)實(shí)施天然林保護(hù)工程引起的地方財(cái)政減收進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；一些省市也積極創(chuàng)新財(cái)政體制，在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域?qū)嵭幸话阈赞D(zhuǎn)移支付，2008年浙江省政府印發(fā)《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，對(duì)主要水系源頭所在市、縣的生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。

④北京官?gòu)d、密云兩大水庫(kù)的水源主要來自上游的張家口、承德地區(qū)，為保證北京用水安全，北京市和河北省簽訂協(xié)議，對(duì)張承地區(qū)的水資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)給予補(bǔ)償，從2006年起在官?gòu)d、密云水庫(kù)上游張家口、承德地區(qū)實(shí)施“稻改旱”工程，北京市按每年每畝450元的標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民收益損失補(bǔ)償，2008年起提高到550元。

⑤從2005年起，福建省開始探索九龍江流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在省政府的協(xié)調(diào)下，下游政府（廈門市）每年根據(jù)商定金額，在本級(jí)預(yù)算中安排對(duì)中上游地區(qū)（龍巖市、漳州市）的橫向轉(zhuǎn)移支付額，直接撥給中上游地區(qū)的市級(jí)財(cái)政。

［1］郭峰.關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償涵義的探討［J］.環(huán)境保護(hù), 2008,(10).

［2］張建偉.生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的若干法律問題研究［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2006，(9).

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［4］Ralph E.Heimlich.美國(guó)以自然資源保護(hù)為宗旨的土地休耕經(jīng)驗(yàn)［J］.杜群,譯.林業(yè)經(jīng)濟(jì),2008，（5）.

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【責(zé)任編輯：胡 煒】

D922.6

A

1004－518X（2016）04－0158-06

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“農(nóng)用地休養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償法律問題研究”（15BFX153）