礦產(chǎn)資源所有權(quán)之比較法分析

聶莉斌

(忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000)

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【法壇論衡】

礦產(chǎn)資源所有權(quán)之比較法分析

聶莉斌

(忻州師范學(xué)院 法律系，山西 忻州 034000)

摘要：由于多種礦產(chǎn)資源是戰(zhàn)略性物資，許多國家都在其憲法、民法或礦產(chǎn)資源法中規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有。在礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的公權(quán)或私權(quán)屬性上，學(xué)者們持不同態(tài)度。然而，傳統(tǒng)公權(quán)私權(quán)的截然劃分已經(jīng)不能解決包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的公共物品問題，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)兼具公權(quán)和私權(quán)屬性，公權(quán)在和私權(quán)銜接的同時也在限制著私權(quán)的濫用。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)仰仗市場手段下的開發(fā)利用，國家所有權(quán)人收獲稅費或權(quán)利金，采礦權(quán)人取得權(quán)利孳息——礦產(chǎn)品，然后換取對價。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源所有權(quán)；公權(quán)；私權(quán)

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用是經(jīng)濟社會中極具戰(zhàn)略意義的核心部分，發(fā)展中國家更需堅持這一在全球貿(mào)易自由化背景下與跨國礦企進(jìn)行談判的籌碼，同時要顧及國內(nèi)資源和福利的公平分配以及對資源環(huán)境保護的負(fù)擔(dān)。雖然很多國家對土地的權(quán)屬都采取了私有制，但是對礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律規(guī)制顯現(xiàn)出國有化的趨勢。

一、礦產(chǎn)資源所有權(quán)的法律規(guī)制

從柏拉圖到格老秀斯都主張自然資源共有，也即每個人都可以依法自由使用，但任何人都不能獨占共有財產(chǎn)。公共財產(chǎn)信托理論進(jìn)一步推進(jìn)了政府在保障社會公益權(quán)能上的發(fā)展，為諸多國家以法律規(guī)定礦產(chǎn)資源國有奠定了理論基礎(chǔ)。絕大部分國家都將礦產(chǎn)資源權(quán)利與土地權(quán)利剝離，規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有。礦產(chǎn)資源所有權(quán)在不同的國家體現(xiàn)為憲法直接規(guī)定、民法或礦法單獨規(guī)定等不同模式。

社會主義國家如越南、古巴、朝鮮、老撾等國都在憲法中規(guī)定了礦產(chǎn)資源(礦藏)的國家所有權(quán)，一些非社會主義國家，如俄羅斯、阿聯(lián)酋、菲律賓、吉爾吉斯、科威特、土耳其、愛爾蘭、愛沙尼亞、保加利亞、巴西、墨西哥等也都有類似規(guī)定，其中秘魯憲法中更是專設(shè)“自然資源”一節(jié)，對國家的資源權(quán)利和義務(wù)作出專門規(guī)定[1]。

英美法系中的加拿大、澳大利亞在憲法中規(guī)定自然資源歸州政府所有。英國《土地管理法》中確定了部分的礦產(chǎn)資源歸王室(crown)即國家所有。美國1872年頒布的《通用礦業(yè)法》將除煤、石油、天然氣、砂石以外的所有有價值礦產(chǎn)(hardrock minerals指固態(tài)礦物)規(guī)定為國家所有；1920年頒布的《礦產(chǎn)出租法》規(guī)定石油、天然氣、煤炭、磷、鉀、硫、瀝青等礦產(chǎn)只能由采礦者向國家租用；1970年頒布的《地?zé)岱ā芬惨?guī)定了類似的國家礦產(chǎn)出租權(quán)。這三部法律都只適用于聯(lián)邦政府所有土地。因此，美國雖規(guī)定礦產(chǎn)資源歸土地所有權(quán)人所有，但因大部分的國土歸聯(lián)邦政府所有，所以也在事實上施行著部分的礦產(chǎn)資源國有制。美國聯(lián)邦最高法院還通過司法判例認(rèn)定憲法授予了國會聯(lián)邦財產(chǎn)權(quán)(包括自然資源權(quán)利)，并通過國會制定的州與州之間的貿(mào)易條款來間接規(guī)制各州政府的自然資源所有權(quán)[2]。法國、西班牙、意大利、荷蘭、比利時、瑞士、泰國等都在民法中將它作為財產(chǎn)權(quán)來調(diào)整。德國、南非、韓國、日本等國則在礦產(chǎn)資源法或土地管理法中確立了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。我國《憲法》第9條、《物權(quán)法》第46條和《礦產(chǎn)資源法》第3條等法律條款皆載明了礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)。

二、礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的性質(zhì)

我國礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的公權(quán)和私權(quán)性質(zhì)之爭喋喋不休。然而，現(xiàn)代社會的所有權(quán)概念不再囿于民法藩籬之內(nèi)。20世紀(jì)20年代前后，蘇維埃憲法和魏瑪憲法的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)更多具有高度的政治性目標(biāo)，主要是為了重塑生產(chǎn)資料國家所有的全民共有經(jīng)濟制度，而不是傳統(tǒng)憲法只是為了爭取自由獨立的人權(quán)以掙脫國家強權(quán)政治的桎梏[3]。憲法上的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)并不當(dāng)然意味著民法私權(quán)。憲法上抽象的“礦藏”全民所有，在何種法律架構(gòu)下成為民法上可調(diào)整的物進(jìn)入私法領(lǐng)域？這都指向了難以回避的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)性質(zhì)問題。

(一)公權(quán)？私權(quán)？

國家所有或被稱為全民所有。根據(jù)盧梭的《社會契約論》，“每個結(jié)合者及其自身的一切權(quán)利全部都轉(zhuǎn)讓給整個集體，……并且我們在共同體中接納每一個成員作為全體之不可分割的一部分”[4]。從此集體權(quán)利的行使不再受轉(zhuǎn)讓者的限制。這就涉及集體權(quán)利和個體權(quán)利能否共存的問題。如果集體權(quán)利表征為國家所有權(quán)，性質(zhì)為公權(quán)，那么可否兼顧私權(quán)？這個問題在理論層面已經(jīng)解決。我國人權(quán)理論通說認(rèn)為個體權(quán)利和集體權(quán)利是辯證統(tǒng)一的，國家的集體權(quán)利是個人權(quán)利得以充分實現(xiàn)的先決條件和必要保障，但國家權(quán)利最終會體現(xiàn)為個體權(quán)利。那么，該如何看待礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的屬性呢？

從公權(quán)和私權(quán)的劃分角度來看，憲法上的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)指向的是國家和個人關(guān)系，雙方地位不平等；國家具有立法權(quán)、分配權(quán)和強制執(zhí)行力，并不謀求對物的直接支配，且客體也不受民法規(guī)則調(diào)整，不得讓與也不可為強制執(zhí)行標(biāo)的；且國家不是任何公法人，礦藏也只是抽象的集合名詞，集合物不得成為民法之物權(quán)標(biāo)的物。非具象的所有權(quán)主體和客體，并沒指向民法上的特定主體和特定物，只能是公法支配權(quán)，是公權(quán)力為維護整體社會公益而作出的制度安排。公法上的所有權(quán)通過公法行為(如許可)體現(xiàn)其支配權(quán)作用。即使《民法通則》《物權(quán)法》對相關(guān)條款重述也是具體國情下的立法技術(shù)安排，不改變其公權(quán)性質(zhì)。

可能會有這樣的說法：憲法規(guī)定了財產(chǎn)權(quán)，但財產(chǎn)權(quán)歸于民法范疇；同理，憲法規(guī)定了礦產(chǎn)資源所有權(quán)也是民法上的私權(quán)。該觀點有待商榷。從人權(quán)角度來說，憲法所保護的私有財產(chǎn)權(quán)屬于人權(quán)，為“人之所以為人”，人格獨立的三大支撐之一，是從抵御政府公權(quán)力的濫用來說的，而非意在財產(chǎn)的使用權(quán)能。同樣，憲法上礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的規(guī)定是從反面來保障國家的公權(quán)不得為私權(quán)染指，以保障社會公益和平等權(quán)的。

受法國公有物理論的影響，有的學(xué)者認(rèn)為礦藏屬于國家專屬財產(chǎn)，具公有物性質(zhì)，國家所有權(quán)代表了國家利益即社會公共利益。因此，礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)[5]。也有觀點認(rèn)為礦產(chǎn)資源不符合大陸法系公物理論，而是國家私產(chǎn)或具有私人財產(chǎn)性質(zhì)的政府財產(chǎn)，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)應(yīng)屬私權(quán)，受民事法律規(guī)范調(diào)整[6]。該權(quán)利具有排他性，國家可獲得收入、提高效率，實現(xiàn)國庫收入的最大化，并依法使之成為可為私人所有的民法上的受限物權(quán)以及民事強制執(zhí)行標(biāo)的。筆者認(rèn)為，該兩種觀點或可解釋一二，但因其或凸顯社會公益之體現(xiàn)或過分強調(diào)權(quán)利使用的經(jīng)濟利益，都有失偏頗。

國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的確立不僅為獲得收入充盈國庫，劃分權(quán)利界限以確定公共利益內(nèi)容，控制規(guī)范公民個體行為，保證社會成員享受利用資源的平等權(quán)，此外還有基于對國家安全、軍事或政治威懾等方面的考慮。竊以為，憲法上礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)不僅規(guī)范了國家的所有權(quán)，而且還有國家的立法權(quán)、支配權(quán)以及為之負(fù)擔(dān)的公法義務(wù)。經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，傳統(tǒng)的公權(quán)和私權(quán)的劃分理論在某些領(lǐng)域已經(jīng)顯得捉襟見肘，將礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)硬嵌入公權(quán)或私權(quán)的框架內(nèi)都顯得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)主要體現(xiàn)為公權(quán)性質(zhì)，因其在民法上又為私法所調(diào)整的財產(chǎn)權(quán)，在不同的國家具不同程度的私益體現(xiàn)，將之定位于兼具公權(quán)和私權(quán)的二重性，受私法和公法共同調(diào)整，才是相對科學(xué)的，也可將礦產(chǎn)資源所有之公權(quán)以法律之手推入市場。

(二)公權(quán)與私權(quán)的銜接

憲法關(guān)注的是如何利用國家手段保護所有權(quán)，民法考慮的是所有權(quán)所蘊含的私法利用可能性，以及私人間如何對所有權(quán)、使用權(quán)實施保護。憲法所規(guī)定的基本權(quán)利僅是一種原則性宣示，惟有民法將憲法原則性的規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的民事權(quán)利并加以確認(rèn)后，權(quán)利方可獲得切實保護。所以，憲法上的所有權(quán)欲在民法上有所作為，需將憲法上的礦產(chǎn)資源權(quán)利轉(zhuǎn)化為民法上指稱的物權(quán)或財產(chǎn)權(quán)。綜觀各國立法例，主要有以下兩種形式。

第一種是民法對憲法相關(guān)條款的重述。憲法規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)形式，體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所負(fù)載利益的公共性以及國家所代表利益的全民性。憲法層面對礦產(chǎn)資源所有進(jìn)行綱領(lǐng)性的規(guī)定，可為民事基本法律的制定提供原則性指引。我國《物權(quán)法》第46條到第49條對《憲法》第9條的解讀即是范例。

第二種是通過司法審查判例確定權(quán)利的授予。美國印第安納州最高法院裁決礦權(quán)歸土地所有人所有[7]，賓夕法尼亞州最高法院確立的“the Dunham rule”規(guī)則中土地所有權(quán)人所擁有的礦權(quán)中不包括天然氣權(quán)[8]，南達(dá)科他州最高法院則確立州政府擁有密蘇里河沿岸的礦權(quán)[9]等不一而足。

(三)公權(quán)對私權(quán)的限制

由于礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展中必備的各種重要能源、資源，為保障本國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展和能源安全以及對其他公共利益的顧及，各國在立法中用公權(quán)對私權(quán)進(jìn)行限制。主要體現(xiàn)為：限制國家以外主體獲得礦產(chǎn)資源所有權(quán)；只有公權(quán)力可以對礦產(chǎn)資源權(quán)利進(jìn)行初始分配；通過征收將私權(quán)收歸國有，再次建立礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。當(dāng)然最后一個方面涉及到公權(quán)和私權(quán)的界限問題，各國憲法都有類似征收征用條款，在作出賠償或補償?shù)那疤嵯?，可基于公共利益需要征收征用包括礦產(chǎn)權(quán)利在內(nèi)的私人財產(chǎn)。我國憲法也在第10條和第13條闡明了此點。

三、礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)

礦產(chǎn)資源所有權(quán)設(shè)立的最終目的是為了實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開采和利用，促進(jìn)經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，這就有賴于其財產(chǎn)利益內(nèi)容的實現(xiàn)。所有權(quán)既涉及對財產(chǎn)所擁有的占有功能，也包括通過開發(fā)交易其財產(chǎn)以獲得收入的使用、收益和處分權(quán)利功能。礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人并不直接開發(fā)利用以實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益，而是由國家設(shè)立許可、所有權(quán)人出租、出售等形式，以獲得相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)利的形式出現(xiàn)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)在英美法系國家主要體現(xiàn)為權(quán)利金，而在大陸法系國家情況較為復(fù)雜：德國通過收取收入稅、貿(mào)易稅、專門的能源稅等獲得國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益；法國為按年度向國家繳納的礦山租金；波蘭礦床國家所有權(quán)由國家財政部設(shè)置采礦使用權(quán)以收取采礦使用權(quán)費；日本韓國需支付等價金；我國臺灣地區(qū)是收取礦稅，具體分為礦區(qū)稅和礦產(chǎn)稅；在我國大陸地區(qū)則表征為探礦權(quán)采礦權(quán)價款、資源稅費等[10]。

礦產(chǎn)資源被開采形成礦產(chǎn)品，采礦權(quán)人取得了礦產(chǎn)品的所有權(quán)，那么，礦產(chǎn)資源所有權(quán)實現(xiàn)的過程是否是所有權(quán)權(quán)能的轉(zhuǎn)讓？這個問題意味深長，因為稍有失誤就會造成國有資產(chǎn)流失。有學(xué)者這樣解釋：根據(jù)洛克的勞動占有論，礦產(chǎn)資源所有權(quán)可通過無差別的人類勞動，使原生狀態(tài)的礦產(chǎn)資源與所屬土地剝離，行使探礦權(quán)或采礦權(quán)使抽象的礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為具體的礦產(chǎn)品，實現(xiàn)了國家所有權(quán)向用益物權(quán)的轉(zhuǎn)化，用益物權(quán)人進(jìn)而擁有了礦產(chǎn)品的所有權(quán)[11]。此種理論生動地描述了礦產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，但是勞動能否作為催化劑，使礦產(chǎn)資源所有權(quán)變成用益物權(quán)，又變出礦產(chǎn)品的所有權(quán)呢？但要注意的是，用益物權(quán)僅是使用權(quán)而非所有權(quán)。我國《物權(quán)法》對礦產(chǎn)資源使用權(quán)即探礦權(quán)、采礦權(quán)用益物權(quán)屬性的安排，固然有其可抨擊之處，但用益物權(quán)的屬性絕對不是魔術(shù)師的帽子，在礦產(chǎn)資源從國家所有到私人所有的過程中只起障眼法的作用。勞動僅僅是占有的實際表現(xiàn)之一，占有本身也并不進(jìn)一步意味著可取得所有權(quán)。實際上，通過行政許可階段探礦權(quán)、采礦權(quán)價款的繳納，資源稅費等的征收，所有權(quán)人已經(jīng)獲取對價，實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的權(quán)益。至于該部分價款在金額上是否足夠是個見仁見智的事情，但并不影響其對價的性質(zhì)。

關(guān)于礦產(chǎn)品的問題，采礦權(quán)人通過出讓、轉(zhuǎn)讓等國家規(guī)定的形式獲得了開采礦產(chǎn)的權(quán)利，其投入了人力、技術(shù)、資本等各種生產(chǎn)要素，最終取得的礦產(chǎn)品應(yīng)視為權(quán)利孳息。王澤鑒先生也認(rèn)為孳息中存在以其開采或采摘方式獲得物產(chǎn)的類型[12]。因此礦產(chǎn)品的所有權(quán)取得并非來自國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)的出讓，而是權(quán)利人勞動所得的權(quán)利孳息，權(quán)利人以其出售行為獲取財產(chǎn)利益。

四、結(jié)束語

礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)和政府管理努力保證礦業(yè)的運作方式能符合大多數(shù)公眾福利及利益，但不可避免也會受到官僚主義和國際資本主義體制中經(jīng)濟整合所強加的限制。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)中對經(jīng)濟利益的盲目追求也帶來一定的的資源浪費和環(huán)境問題，這需要國家公權(quán)力進(jìn)一步發(fā)揮作用，以促進(jìn)經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。作為社會法學(xué)或問題法學(xué)環(huán)境法的分支之一，我國的礦產(chǎn)資源權(quán)利研究體系還有待持續(xù)跟進(jìn)。這不僅需要構(gòu)建跨學(xué)科和部門法的平臺，還要跳出法學(xué)傳統(tǒng)理論的桎梏，以開放寬容的態(tài)度解決各種問題。

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Comparative Analysis of the Ownership of Mineral Resources

NIE Li-bin

(LawDepartmentofXinzhouNormalUniversity,Xinzhou034000,China)

Abstract:As many mineral resources are strategic to a nation, Constitution, Civil law or mineral laws in many countries regulate that mineral resources are owned by the nation. Scholars hold different opinions on the nature of the national ownership over minerals. However, the distinction between conventional public power and private right is no longer an effective method to solve public property including minerals. The national ownership of minerals indicates both public power and private right characteristics. The former relates to and confines the latter. Realization of mineral ownership relies on market methods, in which the national owner harvests tax, fees or royalty, and then mining right owners get the mineral products as fructus, and then change them for consideration.

Key words：mineral ownership; public power; private right

作者簡介：聶莉斌(1983— )，女，山西忻州人，講師，碩士，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。

基金項目：山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目(2013250)

收稿日期：2015-08-16

文章編號：1672-3910(2016)01-0105-04

中圖分類號：D922.62

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.020