中國信訪之法有何用——一分為三的信訪制度法治思辨

何 蕾，胡林貴

(1.蚌埠學(xué)院 文學(xué)與教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信訪局 督辦科，安徽 蚌埠 233040)

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【法壇論衡】

中國信訪之法有何用
——一分為三的信訪制度法治思辨

何 蕾1，胡林貴2

(1.蚌埠學(xué)院 文學(xué)與教育系，安徽 蚌埠 233030；2.蚌埠市信訪局 督辦科，安徽 蚌埠 233040)

摘要：對信訪制度應(yīng)當(dāng)一分為三地客觀看待，既不能妖魔化，也不能采取鴕鳥政策，更不能對信訪和法治的關(guān)系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非對即錯的簡單看法。信訪與法治的沖突客觀存在，信訪存在著諸多先天制度缺陷，對法治確有負(fù)面影響，但信訪也有獨(dú)特的優(yōu)勢，是對法治僵硬性和滯后性的必要的柔性補(bǔ)充。信訪是當(dāng)前社會治理不能放棄的手段，是法治建設(shè)不可回避的一環(huán)，但信訪不能游離于法治之外，找準(zhǔn)自身定位，在法治軌道內(nèi)良性發(fā)展才是信訪制度存在的合法性基礎(chǔ)，信訪走向程序化、規(guī)范化、法治化是信訪改革的根本取向和必然趨向。

關(guān)鍵詞：信訪；法治；法律

信訪制度有著鮮明的中國特色，在我國社會生活中發(fā)揮著重要作用，化解了大量問題，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。然而，客觀上說，有些地方、有些干部在處理信訪問題時(shí)經(jīng)常采取隨意妥協(xié)和“和稀泥”的辦法，強(qiáng)調(diào)特事特辦，注重實(shí)體公正，卻忽視了程序正義，損害了法治基本價(jià)值，使信訪制度背離了制度設(shè)計(jì)的初衷，偏離了制度建設(shè)的軌道。在建設(shè)法治國家的大背景下，中國信訪制度面臨著諸多制度性尷尬。因此，有人斷言，信訪導(dǎo)致法律效力大打折扣，法律權(quán)威遭到挑戰(zhàn)，中國信訪已進(jìn)入死胡同，成為法治建設(shè)的一大阻力。

信訪與法治的沖突客觀存在，不應(yīng)回避，也不容否認(rèn)?！胺ㄖ问俏拿鹘Y(jié)晶、歷史潮流、人類大勢，任何與法治相背離和不適應(yīng)的治理范式都必須自覺或主動作出調(diào)整、修正或改良，否則走上沖突之途的必然結(jié)果只能是自取滅亡或自尋死路?！盵1]信訪當(dāng)然也不能例外，必須主動作出調(diào)整和修正，以適應(yīng)法治國家建設(shè)的需要，但絕不可因噎廢食，全盤否定信訪制度，廢棄信訪的積極作用。對信訪制度既不能妖魔化，也不能采取鴕鳥政策，更不能對信訪和法治的關(guān)系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非對即錯的簡單看法，應(yīng)當(dāng)一分為三地客觀看待。

一、一分為三地看待信訪與法治

一分為三是人類認(rèn)識的普遍規(guī)律和基本思維方式?！耙环譃槿摗币卜Q三分法、三點(diǎn)論、三元論，指事物作為矛盾的統(tǒng)一體，不僅要認(rèn)識到其包含著相互矛盾對立的兩個(gè)方面，更要注意到真正對矛盾雙方的統(tǒng)一與轉(zhuǎn)化起關(guān)鍵作用的是第三者。不過，這第三者的表現(xiàn)形式多種多樣，有時(shí)比較明確，有時(shí)模糊不清，而有時(shí)卻只能通過矛盾雙方之間的關(guān)系本身來得以體現(xiàn)。因此，這個(gè)“三”具有忽隱忽現(xiàn)、不易為常人所發(fā)現(xiàn)的特性。“一分為三”有兩種意涵：一是從共時(shí)性說，一個(gè)社會群體可能會有左、中、右三派力量，左派、右派屬于比較極端的意見，而中間派的意見介乎兩者之間。二是從歷時(shí)性說，一個(gè)歷史過程往往會經(jīng)歷“正、反、合”三個(gè)階段，此即黑格爾所說的“否定之否定”的辯證法規(guī)律。

在中國古代，一分為三的說法雖然沒有被明確提出，但一直貫穿于中國傳統(tǒng)文化的各種典籍之中?！独献印返?2章指出：“道生一，一生二，二生三，三生萬物”。明代鄒元標(biāo)在其所著《愿學(xué)集》卷四說：“有友欲合三教者，余曰：‘天下之道，原貞夫一，一分為三，三歸于一，此自然之理?！币环譃槿^念也體現(xiàn)在西方哲學(xué)家的主要觀點(diǎn)和論述之中。黑格爾的“正、反、合”，簡直就是“一分為三”觀點(diǎn)的一個(gè)翻版。在實(shí)際生活中，優(yōu)中差、上中下、前中后、左中右、敵我友等，此類情況說明兩端之間是存在著各種中間狀態(tài)的。“一分為三”是事物發(fā)展的常態(tài)規(guī)律，在認(rèn)識世界、處理事務(wù)、理解歷史時(shí)，遵循這一規(guī)律，可避免在前進(jìn)的道路上出現(xiàn)較大的起伏和震蕩。觀察和思考問題時(shí)引入“一分為三”的思維，眼界會更加開闊，思考會更加深入。只因“一分為三”與一分為二的辯證法表面上互相沖突，而被人有意無意地予以忽略。

信訪和法治的關(guān)系錯綜復(fù)雜，不是非此即彼、非對即錯、非黑即白、非正即邪的簡單對立關(guān)系，不能用“僵化的一分為二”的觀點(diǎn)看待，信訪和法治尤其需要用一分為三的思維來看待和認(rèn)識。在當(dāng)代中國，法治已成為人們的共識，是無可爭議的治國主要模式，是社會和國家發(fā)展的潮流與趨勢。但信訪也是一種不應(yīng)放棄的有著積極作用的輔助性政治制度，在法治的陽光照不到的地方信訪仍然發(fā)揮著自身的靈活作用，彌補(bǔ)著法律僵硬性的缺陷，推動著問題的解決，維護(hù)著社會的和諧，尤其是處理一些法理之外、情理之中的事情，信訪發(fā)揮著巨大作用。全心全意為人民服務(wù)一直是黨的核心宗旨，當(dāng)法律和良心、法理和情理抵觸之時(shí)，信訪有時(shí)能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部“良心”的作用，一些領(lǐng)導(dǎo)干部可以借助信訪這一渠道，督導(dǎo)協(xié)調(diào)處理一些窮盡法定途徑仍然無法解決的法理之外、情理之中的事情。在信訪和法治兩者之間，還存在著彼此交叉、對立統(tǒng)一的第三種狀態(tài)，這種中間狀態(tài)紛繁復(fù)雜，形式多樣，表現(xiàn)多元，有時(shí)是模糊的，有時(shí)是中立的，有時(shí)是對立的，有時(shí)是同一的，有時(shí)是統(tǒng)一的。處理不當(dāng)，會對法治和信訪都造成不良影響和傷害，處理得當(dāng)，對信訪和法治都會有促進(jìn)作用，能夠?qū)崿F(xiàn)信訪與法治共存雙贏。因此，需要認(rèn)真厘清、慎重對待、妥善處理。

二、信訪制度及《信訪條例》自身之缺陷

“政體的原則對法律有最大的影響?！盵2]5信訪是一種以黨政權(quán)力為主導(dǎo)和依托的替代性、補(bǔ)充性糾紛解決機(jī)制，存在著天然的制度性缺陷，充滿了人治色彩，處理信訪問題具有鮮明的隨意性、非程序性、不可預(yù)期性等特點(diǎn)，與現(xiàn)代法治觀念格格不入。但信訪制度畢竟有它存在的合理性和正當(dāng)性，盡管顯得很疲憊，仍在發(fā)揮著它的作用，繼續(xù)著它的使命。然而，不難發(fā)現(xiàn)，它沉重的步伐日漸顯現(xiàn)出認(rèn)同性危機(jī)和合法性危機(jī)，在理論和實(shí)踐上都嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。任何制度都不是偶然產(chǎn)生的，也不會是單純的人為創(chuàng)造，它反映了社會的需求，沒有社會需求的現(xiàn)實(shí)存在和支撐，最終也會自生自滅?！靶旁L制度不是直接誕生于憲法和法律，而是黨和政府在長期實(shí)踐中逐漸形成的。”[3]1密切聯(lián)系群眾是黨的“三大法寶”之一，某種意義上可以說是黨的群眾路線造就了信訪制度，信訪制度是從黨的群眾路線中誕生出來的獨(dú)特的政治制度，體現(xiàn)了鮮明的中國特色。它的設(shè)立初衷是為了傾聽人民呼聲，處理人民意見、建議或申訴，克服官僚主義。用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作是信訪機(jī)構(gòu)一個(gè)重要提法和理論發(fā)展，很多地方成立的群眾工作部是信訪工作的提升性實(shí)踐，也可以說是信訪制度改革的一條不錯的政治路徑，擴(kuò)大了信訪工作的內(nèi)涵和外延，提升了信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，而這又被視為信訪機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)的一種舉措或法治之外的政治性制度安排，引起了一些非議，目前這一路徑的地方實(shí)踐處于停滯狀態(tài)。

《信訪條例》立法層次較低，是國務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，對黨委、人大、司法機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)只有參照性，沒有強(qiáng)制約束力，顯得權(quán)威不足、涵蓋不廣、效力不高?！缎旁L條例》諸多條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，外延寬泛，容易產(chǎn)生歧義，需要厘清。比如《信訪條例》第2條規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其他組織采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。”這樣一個(gè)定義，從法律概念的角度看，顯得過于含混，不夠嚴(yán)謹(jǐn)?？梢钥闯?，它把信訪定義為一種活動，而不是一種法律權(quán)利。這里的“投訴請求”,雖有“依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理”的限定，但還是略顯寬泛，沒有將行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)排除在外,也為信訪機(jī)構(gòu)大包大攬打開了方便之門。而“提出建議、意見或者投訴請求”是兩種截然不同的行為方式，其受理和辦理程序也不可能相同，需要法律采取不同的調(diào)整方式，而調(diào)整方式不同的社會關(guān)系一般不能由同一部部門法調(diào)整?？梢?，這個(gè)定義本身就容易產(chǎn)生歧義、引起誤解，應(yīng)當(dāng)重新界定。

再如《信訪條例》第6條第2款規(guī)定,信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是受理、轉(zhuǎn)送、交辦信訪人提出的信訪事項(xiàng)，承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)，協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)，督促檢查信訪事項(xiàng)的處理，提出建議，進(jìn)行指導(dǎo)等。這里的信訪機(jī)構(gòu)處理更多的是轉(zhuǎn)送處理,而不是像復(fù)議機(jī)關(guān)那樣直接作出復(fù)議決定?？梢?，信訪機(jī)構(gòu)不具有也不可能更不應(yīng)該具有對所有信訪案件實(shí)體問題的處理權(quán)。如果一項(xiàng)救濟(jì)制度并未規(guī)定由受理機(jī)關(guān)自己裁決糾紛,那么，這項(xiàng)制度就是有缺陷的,也是不可行和難以實(shí)現(xiàn)的。實(shí)踐中，由于民眾習(xí)慣于首選信訪機(jī)構(gòu)作為糾紛的處理機(jī)構(gòu),而信訪機(jī)構(gòu)本身又無權(quán)直接處理信訪案件。因此,當(dāng)信訪機(jī)構(gòu)受理案件后只能將案件轉(zhuǎn)送到有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)來處理,或者采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙等法治以外的方式來解決,致使看似廉價(jià)的救濟(jì)手段卻在耗費(fèi)著巨大的政治成本。雖然該條款也規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)可以協(xié)調(diào)處理重要信訪事項(xiàng)，但重要信訪事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)是什么并沒有明確，是以人數(shù)多少、涉及金額多少還是以越級上訪次數(shù)多少為標(biāo)準(zhǔn)？著實(shí)讓人感到困惑。各地掌握也不盡一致，大多數(shù)以進(jìn)京上訪次數(shù)多少為唯一標(biāo)準(zhǔn)。而一些領(lǐng)導(dǎo)以此條規(guī)定為由將很多信訪機(jī)構(gòu)無力協(xié)調(diào)處理的非信訪事項(xiàng)推給信訪機(jī)構(gòu)，致使信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量無力承擔(dān)也不該承擔(dān)的職責(zé)。

此外，《信訪條例》在受理范圍、終結(jié)退出機(jī)制、屬地管理、時(shí)效、回避等方面也還存在不少瑕疵或硬傷，需要在今后的立法中克服和完善，限于篇幅不贅述。由此導(dǎo)致“信訪制度的運(yùn)行，由于在制度設(shè)計(jì)上存在的根本缺陷，因此不僅制度績效甚低，而且奇怪現(xiàn)象甚多”[4]。

三、信訪對法治的積極作用和負(fù)面影響

法和信訪的作用存在較大差異。(1)指引作用。法通過提供某種行為模式進(jìn)行規(guī)范性指引，具有普遍適用性，屬于整體性指引，與信訪個(gè)別調(diào)整形成沖突，法的指引是一般性指引，對所有人一體適用，帶有可預(yù)測性、普遍性和穩(wěn)定性，利于人們作出合理的選擇和安排。信訪的指引卻呈現(xiàn)出較強(qiáng)的個(gè)別化和主觀隨意性，缺乏客觀和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，令人捉摸不定，難以把握，不是由固定的行為模式指引，因此，是一種個(gè)別化指引。(2)評價(jià)作用。法不會因人而異，是普遍有效的，具有穩(wěn)定性、長期性，是更嚴(yán)格、更統(tǒng)一、更權(quán)威的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。信訪則強(qiáng)調(diào)特事特辦，追求實(shí)體公平，是多變的、短期的，沒有一成不變的批量化的處理模式。(3)預(yù)測作用。法具有規(guī)范性和確定性，預(yù)先可知。信訪具有不確定性、靈活性、平衡性、務(wù)實(shí)性，存在變數(shù)，難以預(yù)測，統(tǒng)一性、一致性并不是信訪的價(jià)值追求。(4)教育作用。法律是一種行為模式，也是規(guī)律的反映，教育人們接受一定的行為方式，培養(yǎng)一定的行為習(xí)慣，提供人們學(xué)習(xí)和選擇的樣本。法律面前人人平等，否定法外特權(quán)。信訪則是會鬧的孩子有奶吃，會哭的孩子多奶吃，變相鼓勵小鬧小解決、大鬧大解決。(5)強(qiáng)制作用。法的強(qiáng)制作用以國家強(qiáng)制力做保障和后盾，約束力相對較強(qiáng)，信訪的強(qiáng)制作用偏重于思想開導(dǎo)、利益誘導(dǎo)、道德勸導(dǎo)和輿論引導(dǎo)，強(qiáng)制力隨權(quán)力意志和領(lǐng)導(dǎo)意志時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，約束力也隨之時(shí)弱時(shí)強(qiáng)。

由上可知，信訪與法的作用差異較大，信訪對法治也有一定的積極作用，其適度的靈活性和一定程度的彈性，及其強(qiáng)調(diào)特事特辦、人文關(guān)懷、追求實(shí)體正義的本質(zhì)屬性能夠彌補(bǔ)法律規(guī)定的僵硬性和滯后性。法律是剛性的、規(guī)范的，要依法辦事，就不能含糊，任何人都要遵從法律，不允許有例外，也不應(yīng)當(dāng)有法外特權(quán)。但是，如果只講法理不講情理，只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)肅性不追求人性化，難免讓人心生抵觸和不滿，甚至產(chǎn)生怨恨法律的偏激心理。人民需要的不僅僅是形式上的的法治，更多的是對實(shí)體權(quán)利的切實(shí)尊重和有效保障。就信訪功能而言，公平原則似乎比法制原則更重要一些，合理性追求似乎比合法性追求更多一些，信訪似乎更關(guān)注個(gè)別正義的實(shí)現(xiàn)，更加注重和強(qiáng)調(diào)結(jié)果的公平。所以，信訪的積極作用不宜否認(rèn)，也不應(yīng)抹殺，即便這種積極作用是有限的。

但國家對信訪的高度重視又在無形中消解和削弱司法權(quán)威，信訪客觀上造成了法律不被遵守、法治信仰流失、法治權(quán)威動搖，給法治建設(shè)帶來了負(fù)面影響。突出體現(xiàn)在：(1)信訪條例之部分條款規(guī)定帶有口號式的政治語言色彩，與法律語言相比不夠精準(zhǔn)，也不是底線思維方式，偏重于道德引導(dǎo)，較難把握和執(zhí)行。(2)信訪條例規(guī)定的信訪事項(xiàng)三級終結(jié)程序過于原則和籠統(tǒng)，線條偏粗，針對性較弱、操作性不強(qiáng)，責(zé)任劃分和追究不夠明確具體，有自我貶損、自我背反之嫌，影響了實(shí)施效果。(3)領(lǐng)導(dǎo)批示是化解信訪問題的重要手段，由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的欠缺，一些批示顯得任性隨意而不夠嚴(yán)謹(jǐn)，甚至違背法律原則和法治精神，少量信訪案件成為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部插手司法的借口和由頭,難免出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)批來批去，信訪轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，群眾跑來跑去”的現(xiàn)象。

尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，涉法涉訴信訪的存在造成了更嚴(yán)重的混亂，在某種程度上使司法陷入了被信訪所挾持、替代的困境。具體表現(xiàn)在：一是沖擊了司法權(quán)的終局性、權(quán)威性。司法是各種訴求解決方式和程序的最后一環(huán)，能夠?qū)ζ渌绞桨l(fā)揮著“蓋棺定論”的終局性和權(quán)威性作用，是現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)。在我國，由于信訪機(jī)構(gòu)是各地最高權(quán)力聯(lián)系群眾的窗口和紐帶，事實(shí)上扮演著“終極裁判者”的角色，成為糾紛解決機(jī)制的核心部分。一些依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪案件，比如企業(yè)宣告破產(chǎn)類案件，由于信訪人非常清楚進(jìn)入司法程序后，按比例清償，債權(quán)將所剩無幾，于是采取堵門、堵路，靜坐、下跪，自焚、喝藥、跳樓，圍堵、沖擊黨政機(jī)關(guān)等極端方式上訪，地方黨委或政府出于維穩(wěn)的考慮，經(jīng)常采用“花錢買平安”，甚至不惜墊資上千萬的方式化解個(gè)案，由此造成“按下葫蘆浮起瓢”的不良示范效應(yīng)和負(fù)面連鎖反應(yīng)，其他群體紛紛效仿，為讓政府受理依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪案件，頻頻采取極端方式給政府施壓，從而形成一種極富中國特色的“破窗效應(yīng)”。這種試圖用行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的一個(gè)嚴(yán)重后果就是在客觀上消解了司法機(jī)關(guān)的終局性和權(quán)威性。二是動搖了司法程序的獨(dú)立性、正義性。一些已經(jīng)終審甚至經(jīng)過再審的涉法涉訴信訪案件，在上訪人向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)上訪，甚至纏訪、鬧訪、越級上訪時(shí)，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者領(lǐng)導(dǎo)干部的簽批、轉(zhuǎn)辦，可輕易使案件進(jìn)入重審或再審程序，個(gè)別案件甚至因領(lǐng)導(dǎo)簽批而被多次發(fā)回重審或再審。這種途徑具有較大隨意性和便捷性，卻很難找到正當(dāng)?shù)姆梢罁?jù)，由此使得信訪案件的處理以及整個(gè)訴訟程序，都陷入了一種無序狀態(tài)。信訪途徑實(shí)際上成為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)和插手司法的隱蔽的政治性借口，雖然不能否認(rèn)很多領(lǐng)導(dǎo)干部的出發(fā)點(diǎn)是為群眾解決問題或者是領(lǐng)導(dǎo)干部為追求自我認(rèn)定的實(shí)體公平，但司法程序的獨(dú)立性和正義性還是遭到領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。三是削弱了司法裁判的既判力、公信力。涉訴信訪具有極大的非程序性和不確定性，罔顧程序正義和司法公信力，信奉“上訴不如上訪”“權(quán)力大于法律”等理念，把纏訪、鬧訪、越級上訪作為向司法機(jī)關(guān)施壓的常用手段，積極尋求政治權(quán)力和行政權(quán)力的非正常干預(yù)，只要對判決稍有不滿就上訪不止，動輒堵門堵路、跳樓喝藥、沖擊黨政機(jī)關(guān)、進(jìn)京到敏感地段生事，甚至借越級上訪牟利，嚴(yán)重動搖了生效判決文書的既判力和公信力。四是破壞了司法工作的專業(yè)性、平等性。司法裁判需要裁判者具有專業(yè)的法律知識和深厚的法律素養(yǎng)，但大多數(shù)信訪干部專業(yè)的法律知識相對匱乏，處理信訪事項(xiàng)更強(qiáng)調(diào)政策的靈活性和利益的平衡性。這與法律的專業(yè)性和穩(wěn)定性存在一定的沖突。司法裁判追求相同的案件相同的結(jié)果，但信訪帶有很強(qiáng)的隨機(jī)性、選擇性和不確定性。

可見，信訪和法治的側(cè)重點(diǎn)與價(jià)值取向各不相同，但都是社會治理不可放棄的模式或手段。對信訪的法律定位不能回避和繞開這些問題，必須在明確信訪的功能、作用和價(jià)值的基礎(chǔ)上，在厘清信訪和法治相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，一分為三地看待和區(qū)分。既要看到信訪的積極作用，也要看到不利因素，還要承認(rèn)信訪與法治的你中有我、我中有你，既相互對立又彼此融合的現(xiàn)實(shí)，不可以法治建設(shè)為由揚(yáng)棄信訪的積極作用。信訪個(gè)案的靈活處理和注重對實(shí)體權(quán)利保障的價(jià)值取向可以適度掌握，但不能以犧牲法治的統(tǒng)一性和程序正義為代價(jià)，否則，個(gè)別正義的實(shí)現(xiàn)反而會成為普遍正義實(shí)現(xiàn)的障礙，由此導(dǎo)致信訪成為法治的障礙。信訪具有與生俱來的擴(kuò)張性和一定程度的搖擺性，既可以是法治的一種途徑，也可以是人治的一種手段，法治對它的作用力大它就會倒向法治，人治對它的作用力大它就會偏向人治。沒有良好的法治保障、牽引和約束，信訪就會像脫韁之馬，最終會異化為人治的推手。改革信訪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維，運(yùn)用法治方式，正確認(rèn)識信訪自身的不足與缺陷，分清主次，找準(zhǔn)自身定位，擺正信訪在法治中的位置。

四、信訪改革新措施之評點(diǎn)

自十八屆三中全會提出“改革信訪工作制度”的總體思路后，改革便成為信訪工作的關(guān)鍵詞和主旋律：全面推行“陽光信訪”，網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)建設(shè)基本完成，實(shí)現(xiàn)了全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、信息共享，網(wǎng)上信訪事項(xiàng)“可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價(jià)”，信訪工作透明度和公信力進(jìn)一步增強(qiáng)；放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容，讓“數(shù)據(jù)多跑腿、群眾少跑腿”，進(jìn)一步降低了群眾信訪成本；建立群眾滿意度評價(jià)體系，明確了屬地責(zé)任，提高了信訪效能；嚴(yán)格實(shí)行依法逐級走訪，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式處理信訪問題，強(qiáng)調(diào)把信訪問題解決在初始階段和基層當(dāng)?shù)?；積極推動訴訪分離，強(qiáng)化法定途徑優(yōu)先，壓實(shí)主體責(zé)任，推動合理合法訴求及時(shí)就地解決……這一系列改革措施環(huán)環(huán)相扣、步步推進(jìn)，亮點(diǎn)紛呈、成效初顯，引起各界廣泛關(guān)注和積極評價(jià)。信訪工作也由此進(jìn)入新常態(tài)，怨聲載道的信訪通報(bào)排名制被取消，不再單純以上訪量作為衡量信訪工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)受理率、按時(shí)辦結(jié)率、群眾滿意率正在成為考核重點(diǎn)，責(zé)任清單正在制定，分類受理成為趨勢，結(jié)果信訪正在向過程信訪轉(zhuǎn)變，法治、為民、公正、透明的信訪工作新模式正在形成。信訪改革新措施是瘦身減負(fù)的功能收縮和職能回歸，是信訪制度的自我糾偏和自我完善，是對法治的主動適應(yīng)和積極融合,是鳳凰涅槃式的浴火重生。應(yīng)當(dāng)說，厘清信訪工作職責(zé)邊界，將過去伸得過長的手收回來,實(shí)現(xiàn)信訪功能收縮和職能回歸，不是信訪的自我削權(quán)和自我否認(rèn)而是自我歸位。這才是信訪改革應(yīng)當(dāng)遵循的路徑。

法治是現(xiàn)代文明社會的標(biāo)志和旗幟。十八屆四中全會為我們走向法治社會指明了方向，打開了一扇門，鋪平了一條路，法治化進(jìn)程已不可逆轉(zhuǎn)，但要到達(dá)目的地還有很長的路需要一步一個(gè)腳印地往前走。信訪工作是社會治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了社會治理多元、參與、協(xié)商、互動的理念。在判斷、處理信訪問題時(shí)，要堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，有法律規(guī)定的按照具體規(guī)定辦理，沒有法律規(guī)定的按照法的精神和法律原則辦，要克服不依照法律規(guī)定侵犯信訪人合法權(quán)益的現(xiàn)象，也要克服隨意突破法律底線，無原則滿足信訪人無理要求的現(xiàn)象。同時(shí)要樹立對行政機(jī)關(guān)及其工作人員有錯推定的法治理念和對信訪人有理推定的人文理念，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，對于超越法定職權(quán)、不符合法定程序或?yàn)E用職權(quán)而不作為、慢作為、亂作為或者過度作為的，要及時(shí)依法糾正。要堅(jiān)決摒棄認(rèn)為信訪是“找茬”“找事”的思想，對信訪人的合理合法訴求要依法解決，對信訪人的實(shí)際困難要熱心幫助，不應(yīng)以法無明文規(guī)定作為推脫政治責(zé)任的借口。如果為群眾辦實(shí)事、解難題都要找法律明文規(guī)定，那么信訪制度的存在價(jià)值會受到進(jìn)一步的質(zhì)疑。

事實(shí)上，有不少信訪事項(xiàng)是在正常的法律和程序范圍內(nèi)難以解決的?？梢哉f，信訪有些時(shí)候是因?yàn)槿罕姷恼?dāng)權(quán)益得不到正常體制、制度和渠道的承認(rèn)和救助，不得不向上級權(quán)力尋求法律外和政治上的幫助。對這樣一種靈活的制度安排試圖用納入法治軌道、用法治的方式加以約束和規(guī)范，不能不說愿望是良好的，也是法治發(fā)展的客觀需要，但這種改造必然影響其原有效用的發(fā)揮，必然要逐步剝離其權(quán)利救濟(jì)功能，因此，必須有所取舍，敢于承擔(dān)短期內(nèi)權(quán)利救濟(jì)失衡或混亂的現(xiàn)實(shí)壓力?！笆澜缟霞炔淮嬖谝粋€(gè)絕對的好制度，也不存在一個(gè)絕對的壞制度。而各種制度也沒有固定的優(yōu)點(diǎn)，就它們本身而言，它們無所謂好壞?！盵5]改革信訪制度不能脫離中國的歷史淵源、文化傳統(tǒng)和政治、經(jīng)濟(jì)、社會背景，也不要夢想著一蹴而就、一步到位。其實(shí)，隨著時(shí)間的推移，無效的或低效的制度總會被淘汰。信訪機(jī)構(gòu)就是一個(gè)問題中轉(zhuǎn)站，而不應(yīng)該是問題的終點(diǎn)站，它只是一個(gè)渠道、一個(gè)平臺、一個(gè)分流機(jī)構(gòu)。盡管信訪制度已不堪重負(fù)，但仍有其存在的必要性、合理性和正當(dāng)性。信訪的作用應(yīng)該承認(rèn)，但絕不能夸大，它只能被定位成一種從屬性的制度安排，不能越俎代庖，更不能無所不包。信訪改革的方向應(yīng)該是強(qiáng)化信訪制度的政治參與功能，逐漸弱化并最終剝離其權(quán)利救濟(jì)功能，恢復(fù)信訪制度設(shè)立的初衷，實(shí)現(xiàn)信訪瘦身減負(fù)、回歸本位。同時(shí)，暢通司法渠道，拓寬法律救濟(jì)范圍，讓司法真正成為權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，實(shí)現(xiàn)司法兜底或約束信訪，而不是顛倒本末地讓信訪兜底或覆蓋司法。信訪職能擴(kuò)展得越大，意味著法治受到的干擾越多，法治實(shí)現(xiàn)的阻力越大。離開了法治的規(guī)制和約束，信訪最終只能滑向人治的泥淖而難以自拔?？梢哉f，信訪凌駕于法治的本質(zhì)是權(quán)力凌駕于法律，信訪依托于法治則意味著權(quán)力來源于法律授權(quán)。

五、信訪與法治沖突之調(diào)和

(一)信訪立法是信訪制度法律定位的基本保障

中國的歷史表明，中國從來不缺“以法治國”的法制之法，但缺乏“依法治國”的法治之法。信訪立法是信訪制度合法性、正當(dāng)性的來源和支撐，只有慎重立法才能權(quán)威定位，否則難以消除各方分歧。通過立法對信訪制度作出更科學(xué)合理的制度和程序設(shè)計(jì)，可以提高信訪制度的合法性和正當(dāng)性，是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化和法治化的要求。信訪工作在運(yùn)行中存在的大量問題，需要通過更有效的法律制度加以解決。立法是破解信訪工作所面臨的諸多難題、有效釋放信訪制度功能的現(xiàn)實(shí)需要，是規(guī)范信訪基本功能、保障公民基本權(quán)利的需要。信訪制度需要規(guī)范化、法制化，但法治之法必須是高質(zhì)量的“良法”。對于信訪制度，大部分是國家法可以調(diào)整和規(guī)范的，理應(yīng)納入法治軌道，使之與法治相得益彰、相互促進(jìn)，有一部分屬于政治制度范疇的，則需要黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮其獨(dú)特作用，進(jìn)行有效的規(guī)制、約束和引導(dǎo)，對于信訪制度的靈活性、人文性、追求實(shí)體公平等獨(dú)特優(yōu)勢，無論如何也不能以立法為由，限制和削弱其正面價(jià)值和積極作用。

信訪與法治的沖突是客觀存在的，對此不能麻木不仁、視而不見，也不能掩耳盜鈴、自欺欺人，但信訪與法治的沖突不是根本對立不可調(diào)和的，而是可以預(yù)見可以控制的，兩者有融合的趨勢和需要?！叭绻麤]有充足的理由就不要更改法律?！盵2]391所以，信訪立法是大勢所趨、發(fā)展所需，但必須慎之又慎，從容不迫，穩(wěn)步推進(jìn)，待地方實(shí)踐取得實(shí)效，逐步推廣，消除現(xiàn)有混亂和各方不滿，贏得社會認(rèn)同后，且確實(shí)方便實(shí)用、行之有效，方可上升到立法高度，切不可操之過急，倉促出臺，做成“夾生飯”，應(yīng)盡力避免出現(xiàn)適得其反、事與愿違或“進(jìn)一步退兩步”的局面。比如有人建議信訪立法將國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信訪均納入信訪法調(diào)整范圍。那么，信訪機(jī)構(gòu)(各級信訪局)到底應(yīng)該如何定位？是行政部門還是司法部門？抑或是跨越行政和司法的部門？甚至信訪機(jī)構(gòu)還有沒有存在必要？都值得思考。再如信訪立法呼聲最高的是信訪機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)迫切希望通過立法賦予更多的實(shí)體性權(quán)力，提高信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威，提高解決問題的能力，但是信訪機(jī)構(gòu)直接解決的問題越多，豈不必然誘導(dǎo)更多的人信訪，導(dǎo)致其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步虛置化？“加強(qiáng)信訪工作，切實(shí)保障信訪所關(guān)涉的法律權(quán)利，當(dāng)然離不開制度機(jī)制的設(shè)計(jì)和完善，只是沒必要另辟蹊徑、另起爐灶地在規(guī)則、機(jī)構(gòu)、程序等方面創(chuàng)制出一套所謂的‘信訪機(jī)制’?！盵6]“即使要制定信訪法，也不能站在信訪條例的基礎(chǔ)上，重復(fù)它的種種弊端和缺陷。”[3]206相反，加強(qiáng)信訪的關(guān)鍵在于使既有的、常規(guī)的權(quán)利保障機(jī)制切實(shí)有效地發(fā)揮作用，暢通相關(guān)法定訴求解決渠道，厘清信訪與調(diào)解、復(fù)議、訴訟等途徑的邊界，明確各自職責(zé)，合理劃分受理范圍，溫和有序、自然而然地使信訪瘦身減負(fù)、回歸本位。實(shí)際上，信訪立法不是為了給信訪機(jī)構(gòu)立威攬權(quán)謀利，走向程序化、規(guī)范化、法治化才是信訪改革的根本取向和必然趨向,不妨突破固有思維，轉(zhuǎn)換一種思路，采取破舊立新、分而治之的辦法，釜底抽薪式地廢除原有的《信訪條例》，把《信訪條例》調(diào)整的不同社會關(guān)系和行為方式用多個(gè)部門法分別進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，比如分別制定《人民意見建議征集法》《人民申訴請?jiān)阜ā贰缎姓对V法》《行政督查法》《人民權(quán)利特別救濟(jì)法》等等，從而把這樣一種邊界模糊、人治色彩濃厚的輔助性政治制度改造成符合法治精神的相對獨(dú)立完善的多種法律制度，以分流信訪壓力，分解信訪難題，破解信訪亂象。

(二)調(diào)和信訪與法治的沖突，必須堅(jiān)持法治思維、底線思維和一分為三思維

一是樹立法治思維，提高依法辦事能力。把法治作為核心價(jià)值追求，培育法治信仰、倡導(dǎo)契約精神、樹立規(guī)則意識，努力增強(qiáng)各級干部學(xué)法尊法守法用法意識和依法辦事的能力。充分利用全國聯(lián)網(wǎng)的“陽光信訪”網(wǎng)上信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對社情民意的收集整理，發(fā)揮好信訪信息資源優(yōu)勢，不斷提高網(wǎng)上信訪質(zhì)量效率和公信力，引導(dǎo)更多群眾變走訪為網(wǎng)訪。二是運(yùn)用法治方式，推動信訪問題解決。各級干部應(yīng)牢固樹立“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”的理念，嚴(yán)格履行法定職責(zé)，認(rèn)真對待群眾提出的每一個(gè)合理訴求，以法律和政策為準(zhǔn)繩，健全完善調(diào)解、行政復(fù)議、訴訟、仲裁等方式有機(jī)銜接的矛盾糾紛化解機(jī)制，分類處理信訪訴求，最大限度地通過法定途徑解決矛盾糾紛，提高解決疑難信訪問題的質(zhì)量和效率，堅(jiān)決防止出現(xiàn)與民爭利、損害群眾利益的現(xiàn)象，從源頭上防范和減少信訪問題發(fā)生。三是遵守法治規(guī)范，推進(jìn)信訪事項(xiàng)終結(jié)。提高信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核的公信力和權(quán)威性，細(xì)化辦法，完善終結(jié)退出機(jī)制。堅(jiān)持只有無法進(jìn)入行政復(fù)議、行政仲裁和行政訴訟等法定途徑的信訪事項(xiàng)，才可以啟動信訪復(fù)查復(fù)核程序，杜絕用信訪終結(jié)代替司法終結(jié)。同時(shí)加大統(tǒng)籌督查督辦力度，對于不積極落實(shí)復(fù)核意見的要及時(shí)啟動責(zé)任追究機(jī)制。四是加強(qiáng)法治宣傳，曝光信訪典型案例。孟德斯鳩說過：“如果只有天堂可以希望而沒有地獄可以畏懼的話，法律就將失掉它的效力?！盵2]302依法果斷處理信訪活動中的違法行為，特別是圍堵沖擊國家機(jī)關(guān)、擾亂公共秩序的行為，是扭轉(zhuǎn)信訪被動局面的一個(gè)突破口，是不能放棄的保障手段，不能任由纏訪、鬧訪現(xiàn)象蔓延。應(yīng)加大法治宣傳力度，挑選個(gè)別主觀惡性程度高、利用進(jìn)京非法上訪謀取不當(dāng)利益的信訪老戶，尤其是“多次擾亂國家機(jī)關(guān)工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴(yán)重后果的”或“多次組織、資助他人非法聚集，擾亂社會秩序，情節(jié)嚴(yán)重的”①全國人大常委會2015年8月29日通過的《中華人民共和國刑法修正案(九)》第290條新增的第3、4款之規(guī)定。，以輕罪入刑的方式精準(zhǔn)打擊，廣泛利用報(bào)紙、電臺、網(wǎng)絡(luò)等媒體，通過法制宣傳、以案說法、典型曝光等方式，形成震懾氛圍，樹立鮮明的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求，摒棄以訪壓訪、以鬧求決等不良行為，推動信訪秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。

綜上，信訪是法治建設(shè)不可回避的一環(huán)。法治更注重程序公正,有時(shí)會忽視甚至犧牲實(shí)體公正，信訪恰恰是對法治僵硬性的必要的柔性補(bǔ)充。

但信訪不能游離于法治之外，更不能成為化解矛盾和解決訴求的主要手段，在法治軌道內(nèi)良性發(fā)展才是信訪制度存在的合法性基礎(chǔ)，程序化、規(guī)范化、法治化是信訪改革的根本取向和必然趨向。信訪可以和法治雙贏并進(jìn)、和諧共處、相互補(bǔ)充，但信訪必須找準(zhǔn)自身定位，制定職責(zé)清單，厘清職能邊界，發(fā)揮好輔助性和補(bǔ)充性作用，不能自暴自棄無所作為，也不能夜郎自大超越法定職責(zé)，更不能反客為主挑戰(zhàn)法治權(quán)威。

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The Use of Legislation of Chinese Appeal System— Legislation of Chinese Appeal System Dividing into Three Parts

HE Lei1, HU Lin-gui2

(1.DepartmentofLiteratureandEducation,BengbuUniversity,Bengbu233030;2.DepartmentofSupervision,BengbuPublicVoiceBureau,Bengbu233040,China)

Abstract:Chinese appeal system should be seen in three objective views, neither be demonized nor adopted the ostrich policy, and we can’t hold the idea that the relationship between Chinese appeal system and the rule of law either right or wrong. The contradiction between Chinese appeal system and the rule of law exists objectively, there are many innate defects in the appeal system, which has a negative impact on the rule of law, but Chinese appeal system also has an unique advantage, it is the necessary flexible supplement of the rule of law which is stiff and hysteretic. Complaint is the means of social governance that can’t give up, it is an unavoidable part of the rule of law construction. But Chinese appeal system can’t free from the rule, it must only find its own position, develop within the rule of benign orbit is the legitimacy foundation of the existence of appeal system. Appeal system towards to procedural, standardization and legalization is the inevitable trend of the reformation of appeal system.

Key words：letters and visits; the rule of law; law

作者簡介：何蕾(1978— )，女，安徽蚌埠人，副教授,博士,從事文學(xué)、法律研究；胡林貴(1974— )，男，安徽蚌埠人，碩士，從事信訪與法治研究。

基金項(xiàng)目：蚌埠市社科規(guī)劃一般課題(BB15B012)

收稿日期：2015-09-23

文章編號：1672-3910(2016)01-0092-07

中圖分類號：D632.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.018