沿海灘涂資源開發(fā)利用的法律爭(zhēng)議及其化解

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院社科部，浙江 杭州 310018)

沿海灘涂資源開發(fā)利用的法律爭(zhēng)議及其化解

胡大偉

(浙江水利水電學(xué)院社科部，浙江 杭州 310018)

沿海灘涂資源開發(fā)利用一直存在著法律選擇適用上的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的根源在于灘涂法律性質(zhì)認(rèn)知上的模糊不清。歷史考察和現(xiàn)行法律制度表明，沿海灘涂在法律性質(zhì)上屬于土地的范疇，低潮線是海域與土地二者區(qū)分的法律界碑。灘涂資源開發(fā)利用的法律紛爭(zhēng)的化解需要明晰灘涂的土地性質(zhì)，建立更加嚴(yán)格的灘涂資源開發(fā)利用審批制度，建立統(tǒng)分協(xié)調(diào)的灘涂資源開發(fā)利用管理體制。

沿海灘涂；土地；法律沖突；化解

沿海灘涂是一種具有很高利用價(jià)值的自然資源， 不僅是沿海漁民從事漁業(yè)生產(chǎn)的重要依靠，亦是地方圍墾開發(fā)建設(shè)的重要土地資源。圍繞灘涂資源開發(fā)利用，形成了調(diào)整范圍各異但彼此交錯(cuò)的法律法規(guī)體系，具體包括海域管理、漁業(yè)管理和灘涂圍墾管理等三個(gè)方面。這些法律法規(guī)為灘涂資源合理開發(fā)利用提供了必要的法律保障，為有關(guān)職能部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法提供了法制依據(jù)。與此同時(shí)，針對(duì)灘涂資源的開發(fā)利用學(xué)術(shù)界也做了許多探索，累積了豐厚的研究成果。但整體而言，法學(xué)視域的研究無論是在廣度或深度上更是不足，研究文獻(xiàn)主要集中于灘涂資源的法律性質(zhì)及開發(fā)管理方面的探討。其中亦有學(xué)者關(guān)照到灘涂資源開發(fā)利用上的法律適用爭(zhēng)議問題，并從灘涂屬于海域的視角提出了初步論證解決方案。筆者以為，灘涂資源開發(fā)利用爭(zhēng)議的解決有賴于灘涂法律屬性的理論溯源、規(guī)范反思和立法界定，當(dāng)然這種規(guī)范厘定應(yīng)該注重對(duì)憲法及現(xiàn)有法律秩序安定性的維護(hù)和尊重。當(dāng)前，鑒于灘涂資源開發(fā)利用問題的復(fù)雜性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷嬗變，同時(shí)囿于相關(guān)法律制度的模糊不清以及有關(guān)理論問題研究上的滯后，圍繞沿海灘涂資源開發(fā)利用的實(shí)踐紛爭(zhēng)和法律爭(zhēng)議依然不斷。為合理開發(fā)利用并保護(hù)灘涂資源，須厘清灘涂資源開發(fā)利用沖突的法律根源，找尋化解沖突的可行方案。

一、沿海灘涂開發(fā)利用的沖突

1．灘涂圍墾利用上的沖突

沿海灘涂是一種用地理概念表達(dá)的自然資源，具有很高的利用價(jià)值和獨(dú)特特征。圍墾灘涂作為一項(xiàng)重要的土地開發(fā)活動(dòng)，為緩解用地矛盾、拓展經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間提供了有利條件。長(zhǎng)期以來，擁有沿海灘涂資源的省市都高度重視灘涂圍墾工作，一些省市先后出臺(tái)了關(guān)于灘涂管理或圍墾方面的地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范灘涂圍墾、嚴(yán)格依法行政、保障灘涂資源的開發(fā)利用和保護(hù)及灘涂圍墾的管理工作順利開展、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在 2002年《海域管理法》頒布實(shí)施以后，圍繞灘涂圍墾與海域使用問題在一些地方開始產(chǎn)生爭(zhēng)議。地方海洋行政主管部門認(rèn)為灘涂屬于“海域”管理范疇，要適用《海域管理法》。地方圍墾行政主管部門認(rèn)為，灘涂不屬于“海域”，不適用《海域管理法》。在一些地方將灘涂劃為“海域”，則會(huì)遇到重疊繳納不同種類資源使用費(fèi)的問題。1996年的《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《灘涂圍墾條例》規(guī)定，灘涂圍墾需辦理行政許可，并一次性繳納圍墾灘涂資源使用費(fèi)①；2001年國(guó)家頒布的《海域管理法》和2012年浙江省人大常委制定的《浙江省海域使用管理?xiàng)l例》規(guī)定，使用海域要辦理海域使用權(quán)證，并需繳納海域使用金②。遺憾的是《海域管理法》的頒布，沒有對(duì)海域和灘涂的界限做出解釋，其他法律法規(guī)也沒有關(guān)于灘涂與海域劃分的權(quán)威解釋。國(guó)務(wù)院法制辦曾專門發(fā)函指出二者的劃分屬于法律實(shí)踐問題，并建議實(shí)務(wù)部門從實(shí)踐中不斷摸索提煉解決方案，最終為國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)提供參考③。但到目前為止，國(guó)家強(qiáng)制性的劃定方案從未頒布過。法律規(guī)范對(duì)灘涂所有權(quán)的客體范圍界定的缺位，致使一些省份的海洋行政主管部門和圍墾行政主管部門在法律選擇適用方面出現(xiàn)爭(zhēng)議，實(shí)踐操作中出現(xiàn)圍墾和海域使用的雙重許可、海域使用金和灘涂使用費(fèi)的重疊繳納。

2．灘涂資源漁業(yè)使用上的沖突

灘涂資源開發(fā)利用的紛爭(zhēng)除了存在于圍墾領(lǐng)域外，還存在于灘涂養(yǎng)殖領(lǐng)域。目前，針對(duì)灘涂養(yǎng)殖活動(dòng)，不僅有專門的《漁業(yè)法》，《海域管理法》也做出了相應(yīng)的規(guī)范調(diào)整。根據(jù)《漁業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)個(gè)人和公有制單位充分利用灘涂發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。為了灘涂養(yǎng)殖業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展，法律還設(shè)立了漁業(yè)養(yǎng)殖許可，規(guī)定漁業(yè)養(yǎng)殖灘涂資源需用者通過申請(qǐng)獲得地方政府的批準(zhǔn)后才可以使用灘涂④。

與此同時(shí)，如果認(rèn)定灘涂屬于海域的一部分，從事灘涂養(yǎng)殖的單位或個(gè)人不僅需要申請(qǐng)海域使用權(quán)許可，還需繳納海域使用金。根據(jù)《海域管理法》的規(guī)定，養(yǎng)殖海域使用權(quán)的取得，一般需要通過申請(qǐng)和招標(biāo)拍賣兩種方式，當(dāng)然也允許少數(shù)個(gè)人或單位直接通過承包的方式獲取灘涂養(yǎng)殖海域使用權(quán)⑤。針對(duì)同一使用對(duì)象，同一使用方式，《漁業(yè)法》和《海域管理法》設(shè)定了兩種不同的法律使用權(quán)，同時(shí)設(shè)置了兩種不同的行政許可，而且這兩部法律由同一立法機(jī)構(gòu)制定，屬于同一位階的法律，亦沒有普通法和特別法的區(qū)別，因此關(guān)于灘涂養(yǎng)殖方面的法律爭(zhēng)議發(fā)生亦在所難免。實(shí)踐中，從事灘涂養(yǎng)殖的個(gè)人或單位不僅需要根據(jù)《漁業(yè)法》和《海域管理法》分別簽訂兩份灘涂養(yǎng)殖承包合同，還需要同時(shí)取得海域使用權(quán)許可和養(yǎng)殖許可?！昂Ｓ蚴褂迷S可與養(yǎng)殖許可無法合并，除了法律適用不同外，海域使用與漁業(yè)養(yǎng)殖的管理分屬不同的行政主管部門，而且海域使用權(quán)證與養(yǎng)殖證雖同為許可證，但在法律性質(zhì)上有著極大差異，海域使用許可具有設(shè)權(quán)性質(zhì)，而養(yǎng)殖證僅為普通的許可證，兩類許可無法合并?！盵1]

二、沿海灘涂開發(fā)利用沖突的法理溯源

灘涂資源開發(fā)利用上的分歧和矛盾表面上體現(xiàn)了不同行政主管機(jī)構(gòu)對(duì)法律法規(guī)選擇使用上的本位差異，而實(shí)質(zhì)上反映了現(xiàn)行法律規(guī)范的模糊性、滯后性以及相關(guān)權(quán)威法律解釋的缺失，立法規(guī)范上的模糊不清導(dǎo)致了灘涂法律屬性認(rèn)定的共識(shí)難題。而灘涂法律屬性的規(guī)范詮釋和立法界定直接關(guān)聯(lián)著灘涂資源開發(fā)利用法律沖突的有效解決。

1．灘涂法律屬性認(rèn)定的共識(shí)難題

海域是指海洋的一定范圍，是一個(gè)多要素組成的立體空間。在地理上，海域泛指海洋的所有組成部分?！芭c土地資源類似，海域本身既是一種自然資源，又是其他自然資源的載體。由于海域空間分布和存在介質(zhì)條件的特殊性，多種資源共處于一個(gè)空間區(qū)域內(nèi)，具有很強(qiáng)的復(fù)合性?！盵2]灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱。理論和實(shí)務(wù)上對(duì)于河灘和湖灘的界定已形成共識(shí)，但對(duì)于沿海灘涂的概念以及法律性質(zhì)認(rèn)知還存在分歧。國(guó)內(nèi)關(guān)于灘涂的法律規(guī)定不少，但沒有一部法律對(duì)灘涂的性質(zhì)直接做出過清晰的界定?！逗Ｓ蚬芾矸ā冯m然提出海岸線作為陸地和海洋的界限⑥，但對(duì)于海岸線如何界定卻沒有給出相應(yīng)說明。法律界定的模糊不清直接引發(fā)了實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)沿海灘涂法律屬性的認(rèn)定分歧。對(duì)于沿海灘涂，國(guó)土部門堅(jiān)持它的土地法律屬性，并認(rèn)為潮浸地帶屬于土地(灘涂)；而海洋部門堅(jiān)持它的海域法律屬性，并認(rèn)為海域(灘涂)和土地的界分點(diǎn)是平均高潮線。2001年國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土地分類(試行)》把灘涂列為其他土地，并指出所謂沿海灘涂是指潮浸地帶，而潮侵地帶處于低潮位與高潮位區(qū)間⑦。不僅實(shí)務(wù)界對(duì)沿海灘涂紛爭(zhēng)難斷，在理論界，學(xué)者們對(duì)沿海灘涂的界定也難達(dá)共識(shí)。學(xué)者們主要圍繞潮間帶、潮上帶和潮下帶三個(gè)節(jié)點(diǎn)來界定沿海灘涂，并以此來界分灘涂、海域和土地三個(gè)概念。由于界定出發(fā)點(diǎn)的不同，理論上關(guān)于沿海灘涂?jī)?nèi)涵和外延的認(rèn)知亦異彩紛呈。

2．灘涂法律屬性的規(guī)范詮釋不一致

中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)灘涂法律屬性的認(rèn)定一直比較模糊，甚至存在齟齬之處。首先，根據(jù)《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，可以引申出灘涂不是土地的屬性認(rèn)知，可以把灘涂引申認(rèn)定為海域。北大教授尹田明確指出：“我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中的‘土地’并未包括‘灘涂’，如果將灘涂劃為土地，則這些法律法規(guī)都必須重新修訂，并引起相關(guān)法律關(guān)系的調(diào)整，影響巨大。從理論上和實(shí)踐上看，確定灘涂的使用權(quán)均不能依據(jù)《土地管理法》?！盵3]尹田教授做出此論斷的主要法律依據(jù)就是《漁業(yè)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》。根據(jù)《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定⑧，可以引申出灘涂是與淡水水域相并列的漁業(yè)養(yǎng)殖水域范疇，在性質(zhì)上灘涂屬于海域。而且根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定⑨亦可以引申出灘涂屬于海域的法律認(rèn)知。

與此同時(shí)，把灘涂認(rèn)定為土地亦能獲取有關(guān)法律法規(guī)及其他規(guī)定性文件的支持，而且這種認(rèn)定的支撐規(guī)范更具說服力。(1)憲法規(guī)范依據(jù)。依據(jù)憲法，灘涂屬于一種蘊(yùn)含巨大開發(fā)和生態(tài)價(jià)值的自然資源，這種資源與荒地、森林、草原和山嶺等具有同等的憲法地位，它既可以由國(guó)家所有，也可以由集體所有⑩。可以說，在憲法上灘涂和海域?qū)儆趦蓚€(gè)不同的法律范疇。(2)法律、行政法規(guī)依據(jù)。中國(guó)民法以及土地管理法實(shí)施條例均列灘涂為一種特殊的土地形態(tài)，一種可以進(jìn)行排他性使用的自然資源?。與此同時(shí)，《土地管理法》及《漁業(yè)法》的有關(guān)條款也都將灘涂認(rèn)定為土地資源?。 (3)行政解釋依據(jù)。針對(duì)灘涂性質(zhì)及管理問題，國(guó)家土地管理部門在 1989年曾明確發(fā)函做出規(guī)范性規(guī)定，即確認(rèn)灘涂的土地性質(zhì)和國(guó)土管理?。當(dāng)然這種自我宣示式的表態(tài)難以讓人信服，關(guān)于灘涂管理的紛爭(zhēng)依然持續(xù)。為了平息紛爭(zhēng)，2002年，國(guó)務(wù)院法制辦針對(duì)地方請(qǐng)示復(fù)函確認(rèn)了灘涂的土地性質(zhì)?。2003年，面對(duì)灘涂圍墾及圍填海的快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，國(guó)務(wù)院發(fā)通知嚴(yán)控灘涂圍墾及圍填海?。此通知把圍填海和灘涂圍墾并列，提出圍填海工程和灘涂圍墾是兩個(gè)概念，也從某個(gè)側(cè)面表達(dá)了灘涂和海域的不同。由此可見，海洋灘涂是處于水域與陸地過渡地段的特殊生態(tài)系統(tǒng)，它不是海域，而是再生性的自然資源。

3．灘涂和海域的劃分界限不明確

海岸線及領(lǐng)海基線是理解和界定海域的兩個(gè)關(guān)鍵概念?，F(xiàn)行法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)領(lǐng)?；€做出了明確的界定，但對(duì)海岸線卻沒有明確規(guī)定。依據(jù)《海域管理法》，海岸線是陸地和海域的分界線?。但海岸線如何確立，海域如何勘定，實(shí)踐操作中紛爭(zhēng)不斷?。為了化解矛盾，減少紛爭(zhēng)，針對(duì)海岸線以及海域的勘定問題，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳于1996年和2002年先后發(fā)布了兩個(gè)通知?。部分學(xué)者從這兩個(gè)通知(規(guī)范性文件)引申提出，海岸線是指平均大潮高潮時(shí)水陸分界的痕跡線，平均大潮高潮線以下的灘涂海域應(yīng)納入海域使用管理的范圍。這一認(rèn)定方法雖然很有市場(chǎng)，但顯然無法和中國(guó)現(xiàn)行憲法精神相融合?。其他許多相關(guān)法律依據(jù)憲法做出了一致的灘涂所有權(quán)主體歸屬的規(guī)定，即灘涂原則上屬國(guó)家所有, 也可以依法屬集體所有。由此可見，灘涂所有權(quán)主體應(yīng)該包括國(guó)家和集體兩種。而且，憲法明確規(guī)定了灘涂可歸集體所有的例外情形只能由法律規(guī)定。然而現(xiàn)行法律規(guī)定海域由國(guó)家專屬所有。把高潮線或者平均高潮線作為灘涂和海域的劃分界限，無疑會(huì)帶來違憲的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，高潮線或者平均高潮線顯然不能成為灘涂和海域的劃分界限。

三、沿海灘涂開發(fā)利用爭(zhēng)議的化解

1．以低潮線為界明晰灘涂的土地性質(zhì)

首先，明晰灘涂資源的土地性質(zhì)可以解決灘涂屬于海域的憲法適用難題。在當(dāng)前中國(guó)法治建設(shè)強(qiáng)力推動(dòng)的時(shí)代背景下，依憲治國(guó)首當(dāng)其沖。依憲治國(guó)要求任何行為都不得同憲法相違背。如果把灘涂認(rèn)定為海域，會(huì)遭遇憲法上國(guó)家所有權(quán)單一主體規(guī)定和實(shí)踐中集體所有權(quán)和國(guó)家所有權(quán)主體并存的撕裂，這種撕裂構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)行憲法的挑戰(zhàn)。但以低潮線界分灘涂和海域，確立灘涂資源的土地性質(zhì)就能化解這種憲法適用難題。其次 “漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)的重要組成部分，水域、灘涂就是漁民的土地。長(zhǎng)期以來，國(guó)家重視養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴褂弥贫鹊慕ㄔO(shè)，中央1號(hào)文件也多次提出要穩(wěn)定漁民水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用權(quán)，初步建立了以養(yǎng)殖證制度為基礎(chǔ)的水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用權(quán)制度，對(duì)促進(jìn)漁業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。”[4]認(rèn)定灘涂屬于土地的一部分，可以有效規(guī)避灘涂資源漁業(yè)使用上的沖突。在保持現(xiàn)行法律不變的前提下，消除不同法律規(guī)定之間的重疊沖突，避免重復(fù)行政許可的發(fā)生。

2．建立嚴(yán)格的灘涂資源開發(fā)審批制度

面對(duì)灘涂資源開發(fā)利用的法律沖突以及現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的迫切形勢(shì)，有學(xué)者提出廢除灘涂資源開發(fā)利用審批制度。這種“鴕鳥式”的論點(diǎn)顯然不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，是典型的“因噎廢食”之舉。轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，管和放同等重要。黨的十八屆三中全會(huì)雖然再次提到要深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位，達(dá)到簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益的項(xiàng)目依然要嚴(yán)格監(jiān)管并實(shí)行審批。灘涂資源的開發(fā)利用，不僅關(guān)系到公共安全和生態(tài)安全，更涉及戰(zhàn)略性自然資源開發(fā)和重大公共利益，因此對(duì)其開發(fā)利用實(shí)行審批，既符合當(dāng)前實(shí)際情況，也符合法治要求以及黨和國(guó)家的最新政策精神。當(dāng)然，隨著中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求無限性與灘涂資源承載能力有限性的關(guān)系日趨緊張，灘涂的生態(tài)保護(hù)與治理逐漸被關(guān)注?！把睾┩康谋Ｗo(hù)與利用絕不是在私法下的天馬行空般地隨意利用和開發(fā)，更不是以環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)為理由而過度地限制沿海灘涂的利用，理性的模式應(yīng)該是在尋求‘自治’與‘管制’之間的平衡。”[5]實(shí)現(xiàn)灘涂資源開發(fā)利用和灘涂資源生態(tài)保護(hù)的平衡，迫切要求灘涂資源的頂層制度設(shè)計(jì)由單一的“開發(fā)治理”向“綜合治理、生態(tài)治理”轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)灘涂生態(tài)保護(hù)的需要，需要對(duì)灘涂資源開發(fā)利用審批制度做出回應(yīng)性完善和調(diào)整，構(gòu)建更加有利于灘涂生態(tài)保護(hù)的制度保障模式。

3．建立統(tǒng)分協(xié)調(diào)的開發(fā)利用體制

目前國(guó)家關(guān)于灘涂圍墾的法律規(guī)定相對(duì)比較簡(jiǎn)略，散見于《漁業(yè)法》和《土地管理法》之中?。根據(jù)這兩部法律的相關(guān)規(guī)定，灘涂圍墾需要經(jīng)過縣級(jí)以上政府的批準(zhǔn)。但是，關(guān)于具體由縣級(jí)哪個(gè)工作部門主管，如何實(shí)施圍墾監(jiān)管，灘涂圍墾的法律性質(zhì)等卻沒有相應(yīng)的明確規(guī)定。當(dāng)然，目前相關(guān)法規(guī)和政策對(duì)權(quán)力的內(nèi)部分工做出了初步的框定。從現(xiàn)行的政府行政權(quán)力內(nèi)部分工來看，現(xiàn)行的灘涂資源開發(fā)合法主管部門應(yīng)該是縣級(jí)以上各級(jí)水利部門?。具體實(shí)踐中，許多省份的沿海灘涂圍墾開發(fā)確實(shí)是由水利部門主管(如浙江、上海、福建等省市)，當(dāng)然也有由其他部門(如江蘇)負(fù)責(zé)主管的。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院從權(quán)屬管理的角度明確了國(guó)土部門的相應(yīng)職責(zé)?。除此之外，實(shí)踐中灘涂開發(fā)利用還會(huì)涉及到農(nóng)業(yè)、海洋、環(huán)境保護(hù)等政府工作部門。隨著灘涂生態(tài)保護(hù)的日益重要，灘涂資源開發(fā)利用和保護(hù)的有效統(tǒng)籌變得愈發(fā)重要。原來分散的各司其責(zé)的管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)統(tǒng)籌管理的需要，已無法實(shí)現(xiàn)灘涂資源開發(fā)利用與保護(hù)的有效協(xié)調(diào)。為此，需要建立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)委員會(huì)以實(shí)現(xiàn)灘涂資源開發(fā)利用和保護(hù)各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

法治中國(guó)建設(shè)要求任何部門和個(gè)人不能以改革為名突破法治，重大改革和發(fā)展決策應(yīng)該與立法相銜接?。尤其在當(dāng)前中國(guó)法律體系基本穩(wěn)定的情況下，維護(hù)現(xiàn)行法的安定性是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的首要選擇。沿海灘涂資源開發(fā)利用法律紛爭(zhēng)的化解當(dāng)然也應(yīng)該遵循這一法治戰(zhàn)略要求，即在認(rèn)同現(xiàn)行法律規(guī)范有效性的前提下，通過理性的法律解釋和理論闡釋尋求合適的解決途徑，而不是選擇突破現(xiàn)行法律規(guī)定，或者任性的修改法律。當(dāng)然，“法律的‘時(shí)滯’問題會(huì)在法律制度的不同層面中表現(xiàn)出來?！盵6]在全面推進(jìn)灘涂生態(tài)保護(hù)背景下，在灘涂資源開發(fā)利用圍墾法治水平亟待進(jìn)一步提升的客觀要求下，沿海灘涂資源開發(fā)利用管理體制和地方立法建設(shè)顯然已不能完全適應(yīng)灘涂資源開發(fā)利用和保護(hù)實(shí)際需要，必須通過健全立法的方式來加以完善。由于沿海灘涂資源區(qū)域差異很大，強(qiáng)調(diào)中央“一刀切”的全國(guó)性立法改革顯然不合時(shí)宜，因此沿海灘涂資源管理制度完善應(yīng)該突出地方立法的主導(dǎo)性。

注釋：

① 《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》（1996年11月2日浙江省第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過，自1997年1月1日起施行。）第9條：“通過工程措施（包括灘涂圈圍工程、促淤工程、堵港圍涂工程）進(jìn)行灘涂圍墾建設(shè)的，須按本條例規(guī)定的程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)，并取得灘涂圍墾部門發(fā)放的灘涂圍墾許可證。許可證的發(fā)放辦法由省灘涂圍墾部門制定。”第13條：“灘涂資源屬國(guó)家所有，實(shí)行有償使用。建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行本條例第九條第一款、第二款規(guī)定的灘涂圍墾及其他工程設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)繳納圍墾灘涂資源使用費(fèi)，但圍墾后用于種值、水產(chǎn)養(yǎng)殖的，可免繳圍墾灘涂資源使用費(fèi)。”

② 《浙江省海域使用管理?xiàng)l例》（2012年11月29日浙江省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十六次會(huì)議通過，自2013年3月1日起施行）。第12條：“海域使用權(quán)可以通過申請(qǐng)批準(zhǔn)或者招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得?！钡?5條：“單位和個(gè)人使用海域的，應(yīng)當(dāng)依法繳納海域使用金。海域使用金征收、減免的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

③ 《<關(guān)于請(qǐng)明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函>的復(fù)函》（國(guó)法函〔2002〕142號(hào)）：“‘灘涂’與‘海域’的劃分，關(guān)鍵在于‘海岸線’的劃定，屬于法律執(zhí)行中的具體問題。鑒于海洋局是國(guó)土資源部管理的國(guó)家局，建議你部會(huì)同國(guó)家海洋局進(jìn)行充分論證后拿出劃定方案，必要時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施?！?/p>

④ 《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第11條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域和灘涂。單位和個(gè)人使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請(qǐng)，由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。核發(fā)養(yǎng)殖證的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

⑤ 《中華人民共和國(guó)海域管理法》第22條規(guī)定：“本法施行前，已經(jīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理的養(yǎng)殖用海，符合海洋功能區(qū)劃的，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府核準(zhǔn)，可以將海域使用權(quán)確定給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)，由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包，用于養(yǎng)殖生產(chǎn)。”

⑥ 《中華人民共和國(guó)海域管理法》第2條規(guī)定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域?！?/p>

⑦ 《全國(guó)土地分類（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2001〕255號(hào)）規(guī)定：“灘涂是指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮侵地帶；河流、湖泊常水位至洪水位間的土地；時(shí)令湖、河洪水位以下的灘地；水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位之間的灘地。不包括已利用的灘涂。”

⑧ 《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)的內(nèi)水、灘涂、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及中華人民共和國(guó)管轄的一切其他海域從事養(yǎng)殖和捕撈水生動(dòng)物、水生植物等漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都必須遵守本法。”同時(shí)第11條第1款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可以用于養(yǎng)殖業(yè)的水域和灘涂?！睆牡?11條可以判斷出水域和灘涂是并行的兩種自然資源，都統(tǒng)稱為廣義的水域；而把兩條結(jié)合起來，可以引申出灘涂不同于一般水域，它屬于海域。

⑨ 《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第20條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護(hù)紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)，珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)，具有重大科學(xué)文化價(jià)值的海洋自然歷史遺跡和自然景觀。”第 95條規(guī)定：“本法中下列用語的含義是：……（二）內(nèi)水，是指我國(guó)領(lǐng)?；€向內(nèi)陸一側(cè)的所有海域。（三）濱海濕地，是指低潮時(shí)水深淺于六米的水域及其沿岸浸濕地帶，包括水深不超過六米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等?！庇纱丝梢?，包括水深不超過六米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地的濱海濕地，都屬于海域。而濱海濕地則是典型的灘涂資源。

⑩ 《中華人民共和國(guó)憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

? 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第48條明確規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！薄睹穹ㄍ▌t》第74條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第2條規(guī)定：“依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，屬于全民所有即國(guó)家所有。”

? 《土地管理法》第11條第4款規(guī)定：“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！薄稘O業(yè)法》第 14條也規(guī)定：“國(guó)家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理?！?/p>

? 1989年12月12 日，《國(guó)家土地管理局關(guān)于對(duì)灘涂管理問題的復(fù)函》：“灘涂是土地資源的組成部分，應(yīng)有土地管理部門統(tǒng)一管理?！?/p>

? 《<關(guān)于請(qǐng)明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函>的復(fù)函》（國(guó)法函〔2002〕142號(hào)）指出，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，“灘涂”屬于土地。

? 《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕13號(hào)）：“嚴(yán)格控制灘涂圍墾和圍填海。對(duì)圍墾灘涂和圍填海活動(dòng)要科學(xué)論證，依法審批。嚴(yán)禁圍墾沿海沼澤草地、蘆葦濕地和紅樹林區(qū)?！?/p>

? 《海域管理法》第2條規(guī)定：“本法所稱海域，是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內(nèi)水，是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域?！?/p>

? 如辭海對(duì)海岸線闡釋是：“海水面與陸地接觸的分界線。受海浪沖擊和侵蝕，位置隨海水的漲落而變動(dòng)，因海陸分布的變化而變化。一般指海邊在多年平均大潮時(shí)高潮所達(dá)成的線?！毕恼鬓r(nóng)：《辭海（第六版）》，上海：上海辭書出版社2010年，第0681頁。徐祥民、梅宏、時(shí)軍等人認(rèn)為：“在我國(guó)法律體系內(nèi)，灘涂已經(jīng)是土地的一種形態(tài)，海水高潮線已經(jīng)沒有劃分海域與土地邊界的意義了。” 徐祥民、梅宏、時(shí)軍等：《中國(guó)海域有償使用制度研究》，北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2009年版，第231頁。也有學(xué)者提出：“到目前為止，國(guó)家還沒有頒布強(qiáng)制性的確定海岸線的標(biāo)準(zhǔn)。海洋部門以所謂平均大潮高潮位來定海岸線是不妥當(dāng)?shù)摹！敝袊?guó)水利學(xué)會(huì)灘涂濕地保護(hù)與利用專業(yè)委員會(huì)編：《灘涂利用與生態(tài)保護(hù)》，北京：中國(guó)水利水電出版社 2006年版，第126頁。著名學(xué)者陳甦則認(rèn)為：“基于灘涂使用與支配的歷史成因以及現(xiàn)行土地管理法的即成制度，在民法上將低潮線界定為海域與土地的界線，海域使用權(quán)只能在低潮線向海的一側(cè)設(shè)立。”陳甦：《中國(guó)的海域使用權(quán)制度及其對(duì)物權(quán)法的新發(fā)展》，孫憲忠編：《制定科學(xué)的民法典中德民法典立法研討會(huì)文集2002》，法律出版社 2003年版，第446 頁。

? 《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展勘定省、縣兩級(jí)行政區(qū)域界限工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕32 號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展勘定省縣兩級(jí)海域行政區(qū)域界線工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕12號(hào)）。

? 《憲法》第9條第1款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

? 《漁業(yè)法》第34條規(guī)定：“禁止圍湖造田。沿海灘涂未經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，不得圍墾；重要的苗種基地和養(yǎng)殖場(chǎng)所不得圍墾。”《土地管理法》第40條規(guī)定：“開發(fā)未確定使用權(quán)的國(guó)有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)的， 經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)， 可以確定給開發(fā)單位或個(gè)人長(zhǎng)期使用?！?/p>

? 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕75號(hào)）指出水利部主要職責(zé)包括：“指導(dǎo)水利設(shè)施、水域及其岸線的管理與保護(hù)，指導(dǎo)大江、大河、大湖及河口、海岸灘涂的治理和開發(fā)”。

? 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)土資源部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕71號(hào)）規(guī)定國(guó)土資源部主要職責(zé)包括：“負(fù)責(zé)規(guī)范國(guó)土資源權(quán)屬管理。依法保護(hù)土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源所有者和使用者的合法權(quán)益，組織承辦和調(diào)處重大權(quán)屬糾紛，指導(dǎo)土地確權(quán)，承擔(dān)各類土地登記資料的收集、整理、共享和匯交管理，提供社會(huì)查詢服務(wù)?！?/p>

? 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！?/p>

[1] 王克穩(wěn)．論灘涂資源的法律屬性及其法律適用[J]．江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(2)：135．

[2] 周珂．海域物權(quán)法理淺議[J]．法學(xué)雜志，2008(3)：2．

[3] 尹田．中國(guó)海域物權(quán)制度研究[M]．北京:中國(guó)法制出版社，2004：182．

[4] 張嘉秋．賦予漁民長(zhǎng)期而有保障的水域、灘涂使用權(quán)——全國(guó)人大農(nóng)委劉明祖主任委員在貫徹實(shí)施<物權(quán)法>暨漁業(yè)政策座談會(huì)上的講話[J]．中國(guó)水產(chǎn)，2007(7)：4．

[5] 馬得懿．基于有治與管制平衡的法律機(jī)制—以遼寧沿海灘涂的保護(hù)與利用為例[J]．太平洋學(xué)報(bào)，2010(10)：25．

[6] [美]E·博登海默．法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M]．鄧正來，譯．修訂版．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：520．

責(zé)任編輯：黃燕妮

The legal dispute and solution of the exploitation and utilization of beach resources

HU Dawei
(Department of Social Sciences, Zhejiang University of Water Resources and Electric Power, Hangzhou 310018, China)

In the development and utilization of tidal flat resources, there is always a dispute over the choice of law, which is based on the fuzzy uncertainty of the legal nature of the beach. The historical investigation and the present legal system indicate that the tidal flat belongs to the category of the broad land, the boundary between the sea area and the land should be the low tide line. To resolve the disputes of the development and utilization of beach resources, we need to clarify the land nature of the beach, establish the more strict development and utilization of beach resources and the system of examination and approval，and establish a management system for the development and utilization of tidal flat resources.

beach; land; conflict of laws; defuse

D923.2

A

1009-2013(2016)04-0083-06

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.04.013

2016－05－18

浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目資助(2013QN026)

胡大偉(1979—)，男，河南信陽人，博士，副教授，主要研究方向?yàn)橥恋胤ㄅc行政法治理論。