公眾參與環(huán)境行政決策制度的缺陷及其完善

楊昌彪

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

公眾參與環(huán)境行政決策制度的缺陷及其完善

楊昌彪

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

中國現(xiàn)行公眾參與環(huán)境行政決策制度一直圍繞強(qiáng)化政府義務(wù)來建構(gòu)，存在著公眾參與主體范圍模糊不清、參與權(quán)利內(nèi)容缺失及參與主體法律責(zé)任缺位的問題，致使公眾參與權(quán)利無法得到有效保障，環(huán)境群體性事件頻發(fā)，政府公信力不斷下降。立法應(yīng)摒棄以單純強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)的立法理念，明確界定公眾參與環(huán)境行政決策的權(quán)利主體、具體內(nèi)涵和法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政決策制度有序化和有效化的制度價(jià)值。

環(huán)境群體性事件；公法權(quán)利；公眾參與；缺陷；環(huán)境行政決策

一、問題的提出

自二十世紀(jì)七十年代中國就開始出現(xiàn)因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。由于環(huán)境污染不斷加劇和地方政府環(huán)境公共決策的形式化、簡(jiǎn)單化、粗暴化等因素，環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件數(shù)量日增，法院受理此類案件數(shù)量每年遞增25%[1]。近年，茂名水污染事件、廈門PX項(xiàng)目事件、常州毒地事更是引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論。這些事件既暴露了地方政府處理環(huán)境糾紛及其群體性事件的簡(jiǎn)單和粗暴，也反應(yīng)了公眾參與環(huán)境行政決策的形式化和群體性事件擴(kuò)大化的特征①。法學(xué)界就公眾走上街頭與政府抗?fàn)幍母春徒鉀Q沖突的對(duì)策展開了探討。王錫鋅主張放棄傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)公眾參與的專家理性決策模式而建立協(xié)商式的公眾參與模式，開啟了國內(nèi)公眾參與協(xié)商回應(yīng)式理論研究的先河，也成為目前學(xué)界的通說。他主張通過公眾參與協(xié)商治理模式的建立，增強(qiáng)政府行政過程的合法性和正當(dāng)性[2]。朱謙則將環(huán)境群體性事件的發(fā)生歸因于社會(huì)公眾個(gè)體利益表達(dá)的非理性，而主張建立組織化的公眾參與環(huán)境行政決策機(jī)制，即代表制[3]。栗燕杰將公眾參與的功能定位為行政決策澄清事實(shí)、預(yù)防化解糾紛，是行政決策法治化的必要輔助條件。[4]杜健勛將協(xié)商式參與模式進(jìn)一步深化，提出效仿美國和中國臺(tái)灣地區(qū)構(gòu)建“參與回應(yīng)”式治理模式。他認(rèn)為在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，之所以大規(guī)模爆發(fā)環(huán)境群體性事件是由于政府解決環(huán)境問題的動(dòng)力和壓力不足所以，必須進(jìn)行法權(quán)配置，強(qiáng)化政府義務(wù)，通過官員問責(zé)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境群體性事件的消減和社會(huì)的有序安定[5]。目前，學(xué)界普遍認(rèn)同在強(qiáng)化政府義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商和積極回應(yīng)來應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件，并且將其落實(shí)到整個(gè)環(huán)境行政決策過程中。事實(shí)上，自 2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施以來，中國一直貫徹這一立法理念，但通說的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是政府，目的是為了政府的有效治理和風(fēng)險(xiǎn)防控，既公眾參與程序的不斷完善是為了增強(qiáng)政府行政和決策的正當(dāng)性和合法性，降低公眾對(duì)政府決策的抵觸心理[2]。杜健勛提出的參與回應(yīng)型治理模式也是為了規(guī)避群體性事件而引發(fā)的政府治理危機(jī)。朱謙直接以個(gè)體非理性為由，反對(duì)個(gè)體參與行政決策的過程。綜上，可以較為明顯地解釋為何公眾參與制度實(shí)施了這么久，而公眾卻在環(huán)境群體性事件發(fā)生后，求助無門而不得不通過暴力圍堵政府大門、集體散步等非體制內(nèi)方式尋求救濟(jì)。可以認(rèn)為中國公眾參與環(huán)境行政決策制度中過度強(qiáng)化政府義務(wù)而尚未完全確立公眾參與權(quán)致使因環(huán)境糾紛而引發(fā)的群體性事件不斷出現(xiàn)。中國對(duì)司法權(quán)利保障和公法權(quán)力規(guī)制研究較多，但對(duì)行政公法權(quán)利理論研究起步較晚，對(duì)于公法權(quán)利的著述鳳毛麟角。環(huán)境法學(xué)視野下的公眾參與權(quán)作為公法權(quán)利在中國立法上沒有完全建立，學(xué)界研究較少。由于缺乏基礎(chǔ)理論研究，同時(shí)因?yàn)橹袊形唇⑼晟频墓妳⑴c環(huán)境行政決策制度，使得公眾的參與權(quán)在受到侵害時(shí)，既得不到法律的救濟(jì)，也得不到理論的聲援。在 2014年自然之友、公眾環(huán)境研究中心等十多家環(huán)保組織作出《中國江河的“最后”報(bào)告》中提到：自《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《公眾參與條例》實(shí)施以來，水電開發(fā)依照法律和條例應(yīng)該召開專家咨詢會(huì)、公共聽證會(huì)等，但聽證會(huì)不僅召開次數(shù)非常有限，而且公眾參與的渠道和機(jī)會(huì)總是形式大于內(nèi)容。這使得希望通過公眾參與來強(qiáng)化政府決策合法性和正當(dāng)性的愿望落空，而且政府的公信力不斷降低。而受環(huán)境行政決策影響的公眾，可能未被邀請(qǐng)參與行政決策，喪失表達(dá)利益訴求的機(jī)會(huì)，他們不得不通過“將事情鬧大”引起社會(huì)關(guān)注，給政府施加壓力，迫使政府妥協(xié)，而通常政府迫于社會(huì)壓力最終做出讓步。這就是目前中國環(huán)境群體性事件突發(fā)和解決的最普遍模式。將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，必須先將權(quán)利放出籠子[6]。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建公眾參與環(huán)境行政決策制度時(shí)，應(yīng)以環(huán)境行政參與權(quán)的理論構(gòu)造為核心，兼顧政府義務(wù)和公眾權(quán)利兩個(gè)維度，對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行解構(gòu)并予以重塑。

二、公眾參與環(huán)境行政決策的理據(jù)

公眾參與環(huán)境行政決策，從法理上論首先必須回應(yīng)三個(gè)問題：第一、公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的屬性問題，即其在權(quán)利體系中該權(quán)利屬于何種性質(zhì)的權(quán)利；第二、公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的功能問題，即討論該權(quán)利創(chuàng)設(shè)的必要性；第三、具體的權(quán)利類型構(gòu)造問題，即在回應(yīng)前兩個(gè)問題的基礎(chǔ)上，探究具體的權(quán)利內(nèi)容。下文圍繞上述三個(gè)問題展開理論分析，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行現(xiàn)行制度的檢討，并提出完善的路徑和方案。

1．公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的屬性界定

公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)是公眾參與權(quán)在環(huán)境行政領(lǐng)域的具體表現(xiàn)，其本質(zhì)屬于公法權(quán)利，從其所屬的法律部門看，主要涉及公法部門法，譬如憲法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等。從權(quán)利訴求看，公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)主要是公眾通過行政參與能夠影響政府行政決策，理應(yīng)屬于公法權(quán)利。憲法及行政法學(xué)界對(duì)公眾參與的研究由來已久，可以從公眾參與權(quán)以及公法權(quán)利的產(chǎn)生及發(fā)展探究該權(quán)利的法律屬性。在國外法學(xué)界影響較廣的是雪莉·阿恩斯坦的公眾參與梯度模式理論，她認(rèn)為公眾參與應(yīng)該包括以下幾種類型：第一類型是假參與，包括操縱、訓(xùn)導(dǎo)；第二種類型是表面層次的參與，包括告知、咨詢；第三種類型是高層次表面參與，主要是展示；第四種類型是深度參與，包括合作、授權(quán)、公眾控制，而這一梯度的排列標(biāo)準(zhǔn)是公眾參與的權(quán)利大小。公眾控制是公眾在參與行政決策時(shí)獲得管理的權(quán)利，是公眾參與權(quán)利中最高形式[7]。公眾參與八種梯度理論實(shí)質(zhì)上是公眾參與行政決策權(quán)從無到有的發(fā)展過程，尤其是第四種類型：合作、授權(quán)及公眾控制模式，實(shí)質(zhì)上是公眾參與行政決策權(quán)擴(kuò)大與政府行政權(quán)縮小的過程。中國現(xiàn)行公眾參與環(huán)境行政決策的類型還不夠明確，地方政府在決策過程中，經(jīng)常在四種類型中徘徊。

但是雪莉沒有在此基礎(chǔ)上明確提出公法權(quán)利，更沒有闡釋公眾參與行政決策權(quán)?，F(xiàn)代意義上的公法權(quán)利概念的建立，普遍認(rèn)為始于卡爾·弗里德?！ゑT格貝爾，后經(jīng)比勒爾的系統(tǒng)闡釋而最終確立。所謂公法權(quán)利是指私人個(gè)體根據(jù)公法規(guī)范所享有的、針對(duì)國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)利，公法權(quán)利主要是參政權(quán)②。耶里內(nèi)克曾根據(jù)公民在國家中所處的不同地位對(duì)公法權(quán)利的類型進(jìn)行了劃分，正式提出了公法權(quán)利中的公眾參與權(quán)。耶里內(nèi)克認(rèn)為公民在與國家關(guān)系中具有四種法律地位，一是被動(dòng)地位，二是消極地位，三是積極地位，四是參與地位。與雪莉提出的公眾參與四種類型具有相似性。在這四種法律地位中，被動(dòng)地位導(dǎo)致個(gè)體對(duì)國家的服從義務(wù)，不能夠支持個(gè)體的公法權(quán)利，另外三種法律地位則支持公民的公法權(quán)利，其中消極地位支持公民的自由權(quán)，積極地位支持公民的受益權(quán)，參與地位則支持公民的參與權(quán)[7]23。作為一種基礎(chǔ)性公法權(quán)利，參與權(quán)所代表的是個(gè)體作為國家的一個(gè)成員參與國家意志形成的地位。耶里內(nèi)克采納了盧梭的公意理論來對(duì)參與地位進(jìn)行闡述。國家的意志作為一種公意，其本質(zhì)是個(gè)體意志的整合，因此國家需賦予公民參與國家意志形成的能力，具體而言，國家法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定，哪些人在何種具體的條件下能參與國家意志的形成。日本現(xiàn)代著名憲法學(xué)家蘆部信喜繼承耶里內(nèi)克關(guān)于公法權(quán)利三種法律地位的理論，將公法權(quán)利劃分為自由權(quán)、受益權(quán)和參政權(quán)[7]61-62。參與地位的確立前提是立法確認(rèn)完善的公眾參與權(quán)。在不同的公法領(lǐng)域，參與權(quán)的具體形式是不同的。如在憲法領(lǐng)域，典型的參與權(quán)是選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在環(huán)境行政領(lǐng)域中，公眾的環(huán)境行政決策參與權(quán)是公法權(quán)利的具體化。

2. 公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的功能

公法理論從法學(xué)理論上界定了公眾參與行政決策權(quán)的公法權(quán)利屬性，但是具體的權(quán)利內(nèi)容需要以功能主義為目標(biāo)，即公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的內(nèi)容要在公法權(quán)利的框架下進(jìn)行立法確認(rèn)，同時(shí)又要以公眾參與環(huán)境行政決策制度的功能為目標(biāo)。公法權(quán)利具備行政主體塑造功能，使行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)的地位逐漸走向平衡。同時(shí)公法權(quán)利具有價(jià)值秩序建構(gòu)和監(jiān)督行政權(quán)力的功能，表現(xiàn)在：預(yù)防行政權(quán)的濫用；抵抗行政權(quán)違法行使；促進(jìn)行政權(quán)合法、適當(dāng)運(yùn)行；促使違法、不當(dāng)?shù)男姓?quán)得以糾正等[7]38-40。公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)屬于公法權(quán)利，具備公法權(quán)利的上述功能，另外，基于環(huán)境行政領(lǐng)域的特殊性，公眾參與環(huán)境行政權(quán)利具有維護(hù)生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的特殊功能。有學(xué)者就認(rèn)為環(huán)境問題上的政府失靈所導(dǎo)致政府環(huán)境行政決策權(quán)濫用和環(huán)境公眾參與權(quán)利保障缺失是造成環(huán)境法治輪徑的癥結(jié)所在[8]。環(huán)境權(quán)利缺失與“政府失靈”的關(guān)系，在前文關(guān)于環(huán)境群體性事件的緣由分析已經(jīng)論述，通過構(gòu)建環(huán)境行政領(lǐng)域的公眾參與權(quán)，可以克服政府決策過程中的獨(dú)斷和缺位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治。

3.公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的類型構(gòu)造

如上文所述，公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)屬于公法權(quán)利，且具有立法確認(rèn)的必要性，應(yīng)對(duì)其具體權(quán)利的類型構(gòu)造進(jìn)行理論分析，為立法確認(rèn)提供支持。公法權(quán)利理論認(rèn)為權(quán)利由基礎(chǔ)性權(quán)利和功能性權(quán)利構(gòu)成，所謂基礎(chǔ)性權(quán)利即有權(quán)請(qǐng)求政府作為或不作為；功能性權(quán)利是基礎(chǔ)性權(quán)利的法律保障，即當(dāng)基礎(chǔ)性權(quán)利遭受損害或損害威脅時(shí)，權(quán)利主體享有的獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。[9]對(duì)于環(huán)境行政公眾參與權(quán)的構(gòu)造而言，同樣可以區(qū)分為基礎(chǔ)性權(quán)利和功能性權(quán)利。環(huán)境行政公眾參與權(quán)包含基礎(chǔ)性參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)。此外，作為一種公法權(quán)利，環(huán)境行政參與權(quán)的確認(rèn)，除了作為公眾環(huán)境行政參與制度建構(gòu)的基本要素之外，更為重要的意義在于破除過去“官尊民卑”的陳舊觀念，彰顯人民在環(huán)境行政過程中的主體地位，確立公眾與行政權(quán)之間對(duì)等的法律關(guān)系[9]260。人民享有公法上權(quán)利的規(guī)范根源，立基于基本權(quán)利的憲法保障，也是憲法保障人權(quán)的必然結(jié)果。

三、公眾參與環(huán)境行政決策制度的缺陷

現(xiàn)行中國公眾參與環(huán)境行政決策的制度是以規(guī)定政府義務(wù)為主的單一結(jié)構(gòu)，這一特點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)法》修改之前尤其突出。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》只原則性地規(guī)定“一切單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，既沒有規(guī)定公眾的環(huán)境行政參與權(quán)，也沒有規(guī)定政府保障公眾參與的義務(wù)。第一次在環(huán)境立法中明確規(guī)定公眾參與的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，對(duì)于公眾的環(huán)境行政參與權(quán)也只字不提?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》在第5條宣示性地規(guī)定了“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”并沒有明確規(guī)定公眾參與的權(quán)利，只是表明國家對(duì)于公眾參與的一種鼓勵(lì)態(tài)度而已。該法規(guī)定專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃應(yīng)該聽取有關(guān)單位、專家和公眾的意見。除國家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。以上內(nèi)容主要在強(qiáng)調(diào)政府聽取意見的義務(wù)。環(huán)保部2015年7月頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》也只是對(duì)公眾參與程序的細(xì)化而已，而非公眾環(huán)境行政參與權(quán)利的細(xì)化。該辦法全文二十條，除去立法目的、適用范圍、溯及力及生效時(shí)間的規(guī)定，剩余十六條規(guī)定中有九條在強(qiáng)調(diào)環(huán)保主管部門的義務(wù)，有三條為環(huán)保主管部門相關(guān)工作的一般指引，明確公眾權(quán)利的只有兩條③，其余兩條規(guī)定了公眾義務(wù)。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》屬于環(huán)保部的部門規(guī)章，法律效力位階低，適用范圍較窄，無法有效規(guī)制政府其他部門涉及環(huán)境的行政決策活動(dòng)，更無法保障公眾參與的權(quán)利。

《行政許可法》等法律法規(guī)中雖然也規(guī)定了公眾參與的內(nèi)容，但也以強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)為核心。如《行政許可法》要求設(shè)定行政許可時(shí)，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見。在實(shí)施行政許可時(shí)，對(duì)于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證④?！缎姓S可法》并沒有明確規(guī)定公眾享有行政參與的權(quán)利。在這一點(diǎn)上，《行政許可法》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中公眾參與制度的結(jié)構(gòu)是一致的⑤。

中國公眾參與環(huán)境行政決策制度主要以政府保障參與義務(wù)為核心進(jìn)行建構(gòu)，忽視了對(duì)公眾環(huán)境行政參與權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，是一種一維結(jié)構(gòu)的公眾參與制度，具有以下三個(gè)方面的缺陷：

一是參與主體范圍模糊不清。法的指引功能要求法律通過明確界定權(quán)利與義務(wù)的范圍，指引社會(huì)公眾做出理性的行為。上文釋明，中國現(xiàn)行立法未完全確認(rèn)公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)，究竟參與的主體是誰？立法尚未做出明確回應(yīng)，而是在不斷規(guī)定政府保障公眾參與的義務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府與市場(chǎng)類似，存在失靈的惡性循環(huán)，在政府做出環(huán)境行政決策時(shí)，如果政府怠于履行義務(wù)，公眾會(huì)因缺乏法定環(huán)境行政決策參與權(quán)而無法啟動(dòng)公眾參與環(huán)境行政決策的有關(guān)程序。此時(shí)，會(huì)產(chǎn)生兩種法律后果：后果之一是公眾參與的程序性權(quán)利受到損害，即政府在未履行保障公眾參與法定義務(wù)時(shí)，環(huán)境決策未出現(xiàn)環(huán)境公益減損的情況下，公眾的程序性參與權(quán)受到政府權(quán)力的侵蝕；后果之二是公眾參與的程序性權(quán)利受損同時(shí)公眾利益及環(huán)境公益受損，即因政府違法決策，發(fā)生環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事件。

二是參與的權(quán)利內(nèi)容缺失。公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)性的參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)。其中基礎(chǔ)性的參與權(quán)應(yīng)當(dāng)包括實(shí)體性參與權(quán)和程序性參與權(quán)，前者保證公眾參與的有效性，后者保證參與的有序性。功能性的參與請(qǐng)求權(quán)屬于救濟(jì)性質(zhì)，是前面兩項(xiàng)權(quán)利的保障?，F(xiàn)行立法并未明確規(guī)定公眾參與的實(shí)體性權(quán)利。中國法律法規(guī)主要強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)，對(duì)于公眾參與權(quán)利的具體內(nèi)容只有零星規(guī)定，公眾沒有完整的基礎(chǔ)性參與權(quán)利和功能性權(quán)利，致使公眾參與環(huán)境行政決策制度無法實(shí)現(xiàn)有效及有序的制度價(jià)值，且公眾無法通過功能性參與請(qǐng)求權(quán)來維護(hù)自己的合法利益，只能尋求私力救濟(jì)⑥，而且這種私力救濟(jì)的主體通常是一個(gè)受害群體，而不是個(gè)體。勒龐提出理性的個(gè)人會(huì)受到社會(huì)群體思維的誘導(dǎo)而喪失獨(dú)立思考，群體的表現(xiàn)是低智商、情緒化的。公眾要求對(duì)環(huán)境行政決策的參與本身是合法且應(yīng)當(dāng)?shù)模姷那榫w化和無序性需要法律進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)?，F(xiàn)行公眾參與環(huán)境行政決策的程序不夠完善，公眾“救濟(jì)無門”，只會(huì)選擇更加激進(jìn)的、情緒化的方式維護(hù)因政府環(huán)境行政決策失誤而損失的利益，最終導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)。

三是參與主體的法律責(zé)任缺位。行政法學(xué)通說認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人共同構(gòu)成了行政法律關(guān)系的主體。環(huán)境行政決策的參與主體應(yīng)包含作出環(huán)境行政決策的政府和相對(duì)人。環(huán)境行政決策公眾參與制度的法律責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)包括這兩個(gè)主體。中國現(xiàn)行立法并非沒有規(guī)定兩者的法律責(zé)任，但是不夠完善，尤其是關(guān)于政府回應(yīng)公眾參與的法律責(zé)任不夠明確。譬如環(huán)境保護(hù)法第五章專門規(guī)定了信息公開和公眾參與，但是全文未提在公眾參與過程中政府如何回應(yīng)公眾的意見。第六章關(guān)于法律責(zé)任中也未對(duì)沒有回應(yīng)公眾意見的政府決策行為予以規(guī)制。立法中和實(shí)踐中，政府回應(yīng)都未受到法律的規(guī)制，使得公眾參與決策流于形式，無法實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政決策制度的有效價(jià)值。公眾參與環(huán)境行政決策應(yīng)當(dāng)是雙向互動(dòng)的過程，政府對(duì)公眾參與提供保障的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)公眾主張參與權(quán)利做出積極回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)該制度的價(jià)值。如前文所述，公眾參與并不是要求由公眾對(duì)環(huán)境政策做出獨(dú)斷，而是在決策過程中公眾充分參與，提出自己的主張和利益訴求，政府對(duì)此做出評(píng)估和考量，無論決策結(jié)果如何，都應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾做出積極回應(yīng)，并且負(fù)責(zé)對(duì)公眾的質(zhì)疑予以解答，舒緩公眾的對(duì)立情緒。但是，現(xiàn)行立法對(duì)于公眾參與的程度和有效性缺乏詳細(xì)的規(guī)定，使得實(shí)踐中公眾參與流于形式，政府對(duì)公眾的質(zhì)疑或是搪塞或是置之不理，最終誘發(fā)環(huán)境群體性事件。

四、公眾參與環(huán)境行政決策制度的完善

克服現(xiàn)行公眾參與環(huán)境行政決策制度三大缺陷的關(guān)鍵是確認(rèn)和完善公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)，這也是耶里內(nèi)克及雪莉關(guān)于公眾參與理論的基石。首先，公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)的權(quán)利主體界定一直以來在實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論不休，即公眾的范圍究竟如何界定。立法必須予以明確“利害關(guān)系人”的范圍，進(jìn)而對(duì)公眾參與權(quán)利人的范圍做出明確回應(yīng)，否則公眾參與環(huán)境行政決策制度將會(huì)陷入真正利害關(guān)系人可能無法參與決策的混亂局面，最終使公眾參與成為假參與或者表面參與。其次，為實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾參與環(huán)境行政決策的法律指引，立法必須對(duì)公眾參與權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行立法確認(rèn)。通過對(duì)公眾參與實(shí)體性權(quán)利的立法確認(rèn)，使得公眾可以在政府怠于履行政府義務(wù)時(shí)，有權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)參與機(jī)制；通過對(duì)公眾參與程序性權(quán)利的立法確認(rèn)，使得政府在環(huán)境決策的啟動(dòng)、實(shí)施全過程都符合法定程序的規(guī)定；通過對(duì)功能性參與請(qǐng)求權(quán)的立法確認(rèn)，保障公眾在基礎(chǔ)性參與權(quán)利受到侵害或者威脅時(shí)，通過行政復(fù)議或者行政訴訟的方式得到法律的救濟(jì)。最后，立法應(yīng)明確各參與主體的法律責(zé)任，規(guī)范公眾參與行為和政府怠于回應(yīng)公眾的失靈行為，為實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境行政決策的有序化和有效化提供強(qiáng)制性法律依據(jù)。

1．確定公眾參與的主體范圍

立法必須明確公眾作為主體參與決策的范圍，為公眾提供明確的指引。公眾參與環(huán)境行政決策的主體應(yīng)該包括公民、企業(yè)和相關(guān)組織，不應(yīng)做過多的限制。根據(jù)奧爾胡斯公約，公眾指一個(gè)或數(shù)個(gè)自然人或法人以及其依照國家法律成立的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體。環(huán)境行政決策所涉及的“所涉公眾”也就是指正在受或可能受環(huán)境決策影響，或于環(huán)境決策中具有利益的組織或個(gè)人。也包括未具有直接利益訴求，但為貫徹公約目的，宣傳環(huán)境保護(hù)并符合本國法律任何相關(guān)要求的非政府組織（NGO, Non-Government Organization）⑦?，F(xiàn)行環(huán)境行政決策制度在設(shè)定公眾參與的主體范圍時(shí)，主要強(qiáng)調(diào)“利害關(guān)系”，即要求參與的主體與環(huán)境行政決策的結(jié)果又法律上的利害關(guān)系，這一點(diǎn)和奧爾胡思公約中關(guān)于“直接利益”的規(guī)定有相似之處，但是現(xiàn)行環(huán)境行政決策制度并沒有效仿奧爾胡思公約的擴(kuò)張性規(guī)定，對(duì)“直接利益”做出擴(kuò)張性解釋，即并未將不具有直接利益的非政府組織納入?yún)⑴c主體的范圍。在中國，環(huán)保組織在監(jiān)督政府環(huán)境行政決策、維護(hù)環(huán)境公益發(fā)揮重要作用。而且，立法已經(jīng)確認(rèn)了環(huán)保組織及基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位作為環(huán)境民事公益訴訟原告資格的法律地位，突破了傳統(tǒng)訴訟法關(guān)于“利害關(guān)系”的規(guī)定。在公眾參與環(huán)境行政決策制度中，應(yīng)該對(duì)“利害關(guān)系”做擴(kuò)張解釋，擴(kuò)大參與主體的范圍⑧。

在具體的公眾參與環(huán)境行政決策制度設(shè)計(jì)中，如何識(shí)別應(yīng)該參與的“公眾”是一個(gè)難題。參與公眾的選擇直接影響到參與的效果。由于信息不充分，環(huán)境行政部門無法從廣大公眾中準(zhǔn)確選擇參與主體，倘若政府強(qiáng)行指定參與公眾，不但有悖公眾參與的目的，甚至?xí)m得其反，引來更大責(zé)難。為降低信息成本，可以在參與活動(dòng)進(jìn)行之前，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、公告等渠道廣泛發(fā)布信息，征集參與的公眾。在政府詳細(xì)公開信息的前提下，公眾個(gè)人對(duì)于自身是否受影響和受多大影響最為了解，具有信息優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于有意愿參與的公眾實(shí)行登記，并要求登記人員列舉其認(rèn)為可能受到的影響，并提出初步證明，從而識(shí)別出可能受影響的公眾，保障其參與的權(quán)利。若參與人數(shù)較多則可由其推選出代表。對(duì)于有意愿參與的環(huán)保組織原則上應(yīng)該同意，若參與的環(huán)保組織過多，可由其推選出代表性組織參加。

2. 確定公眾參與的具體內(nèi)容

公眾參與環(huán)境行政決策的權(quán)利包含基礎(chǔ)性參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)。立法規(guī)定基礎(chǔ)性權(quán)利可以為公眾提供指引，明確公眾享有的法定參與權(quán)利的詳細(xì)內(nèi)容。而功能性的參與請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定是為了克服政府回應(yīng)機(jī)制缺失的缺陷，即當(dāng)政府怠于行使法定義務(wù)損害公眾的基礎(chǔ)性參與權(quán)時(shí)，能夠及時(shí)尋求法律的救濟(jì)。基礎(chǔ)性的環(huán)境行政參與權(quán)并非一項(xiàng)單一的權(quán)利，而是包含多項(xiàng)子權(quán)利的權(quán)利束，如公眾參與啟動(dòng)權(quán)、獲取信息權(quán)、參與意見表達(dá)權(quán)等。如前所述，公眾參與環(huán)境行政決策的過程乃是公眾與政府、企業(yè)互動(dòng)的過程，公眾在此過程中的行為包括參加行政活動(dòng)、發(fā)表意見、獲得反饋、參與決定等行為。為了使得每一個(gè)參與行為都具有規(guī)范基礎(chǔ)，保障各行為的有序、有效進(jìn)行，應(yīng)該根據(jù)各類行為設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利。環(huán)境行政公眾參與活動(dòng)中公眾參與行為可以歸納為四種類型，一是參加行政活動(dòng)，二是表達(dá)意見，三是獲得回應(yīng)，四是參與決策。由于公眾的參與行為乃是前后相繼的連續(xù)性行為，因此環(huán)境行政參與權(quán)各子權(quán)利的賦予應(yīng)該保持連續(xù)性，前后銜接，覆蓋到環(huán)境行政參與的全過程，構(gòu)成一個(gè)完整的權(quán)利體系。

基于基礎(chǔ)性權(quán)利產(chǎn)生的參與請(qǐng)求權(quán)需要與基礎(chǔ)性權(quán)利相對(duì)應(yīng)。如果可以直接通過立法確認(rèn)參與請(qǐng)求權(quán)最好，如若不行，公眾參與權(quán)本身即可以推導(dǎo)出參與請(qǐng)求權(quán)。環(huán)境行政參與請(qǐng)求權(quán)不同于傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)。訴權(quán)本質(zhì)上是一種向法院請(qǐng)求法律救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)，屬于廣義上的公法請(qǐng)求權(quán)范圍。此處的公眾參與環(huán)境決策請(qǐng)求權(quán)是一種實(shí)體法上的權(quán)利，可以不通過訴訟而直接向行政機(jī)關(guān)行使。當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)履行了相應(yīng)的義務(wù)，公民便無需通過法院尋求救濟(jì)。當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)沒有履行相關(guān)的義務(wù)時(shí)，法律可以賦予公民訴權(quán)，通過司法渠道進(jìn)行救濟(jì)。

3. 明確公眾參與環(huán)境行政決策的主體責(zé)任

公眾群體情緒化和政府失靈是客觀存在的，必須通過明確法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)制。克服公眾參與無序化和政府回應(yīng)機(jī)制缺位的最好手段是制定嚴(yán)格的法律責(zé)任。公眾參與環(huán)境行政決策包括公眾權(quán)利和政府義務(wù)兩個(gè)維度，因而法律責(zé)任也應(yīng)該涵蓋公眾違法責(zé)任和政府違法責(zé)任兩個(gè)維度。公眾參與的無序化需要立法規(guī)定，當(dāng)公眾違法行使其參與權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任；同時(shí)政府回應(yīng)機(jī)制缺位也應(yīng)當(dāng)追究政府責(zé)任。導(dǎo)致公眾參與無序化的原因不只是公眾違法參與，實(shí)踐中群體事件的發(fā)生多是由于公眾參與權(quán)尚未建立，公眾無法通過法定途徑尋求救濟(jì)，所以法律責(zé)任的確定應(yīng)著重放在規(guī)政府責(zé)任上。其立法可以參照2015年頒布實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》，將領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任及黨政同責(zé)作為規(guī)制的原則。對(duì)在公眾參與環(huán)境行政決策中，未回應(yīng)公眾意見或者消極回應(yīng)而做出決策的政府及黨委負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人進(jìn)行黨紀(jì)和法律的雙重規(guī)制，并作為政績考核之一，實(shí)行終身追責(zé)。

注釋：

① 學(xué)者調(diào)研后總結(jié)出公眾參與環(huán)境公共決策的幾個(gè)階段：1.對(duì)政府決策行為不知情；2.猜疑并且評(píng)議企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；3.因發(fā)現(xiàn)或懷疑環(huán)境污染損害事實(shí)而向政府部門了解情況；4.希望政府重新審查或查處污染企業(yè)；5.被企業(yè)和政府忽視后的集體散步或圍堵政府部門；6.媒體曝光后群體性事件發(fā)酵而引發(fā)大規(guī)模沖突；7.政府維穩(wěn)，擔(dān)心事態(tài)擴(kuò)大化而妥協(xié)，公眾要求可能得到滿足。參見汪勁《環(huán)保法治三十年》第53頁。

② 公法權(quán)利理論在我國臺(tái)灣地區(qū)已較為發(fā)達(dá)，如臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李建良教授所編寫的行政法教材《行政法基本十講》已將公法權(quán)利作為專章進(jìn)行論述。公法權(quán)利在大陸地區(qū)也越來越受到重視，相關(guān)論著不斷推出，如徐以祥：《行政法學(xué)視野下的公法權(quán)利問題研究》等。

③《環(huán)境公眾參與辦法》第四條第二款規(guī)定：“公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議?！边@屬于基礎(chǔ)性參與權(quán)中的程序性權(quán)利。第十二條規(guī)定： “公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！北緱l寬泛的規(guī)定了公眾對(duì)“環(huán)保主管部門不履行職責(zé)”的舉報(bào)權(quán)利，可以理解為是功能性參與請(qǐng)求權(quán)的原則性規(guī)定。

④ 如《行政許可法》第十九條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況?！痹摋l強(qiáng)調(diào)了起草單位負(fù)有聽取公眾意見的義務(wù)，但卻明確規(guī)定公眾享有參與權(quán)。類似規(guī)定還可見該法第三十六條、第四十六條、第四十七條。

⑤ 此種以強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)為核心的公眾參與制度或許也不僅限于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《行政許可法》，在其他法律制度中同樣出現(xiàn)，這或許與我國長期以來強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)有關(guān)。

⑥ 私力救濟(jì)可界定為：當(dāng)事人認(rèn)定權(quán)利遭受侵害，在沒有第三者以中立名義介入糾紛解決的情形下，不通過國家機(jī)關(guān)和法定程序，而依靠自身或私人力量，實(shí)現(xiàn)權(quán)力，解決糾紛。私立救濟(jì)具有非程序性，主要實(shí)現(xiàn)途徑是依靠私力，此處的“力”包括對(duì)權(quán)利救濟(jì)有影響力的一切手段——武力、操縱、說服和權(quán)威。目前在環(huán)境群體性事件中，多數(shù)是由于公眾在法定制度內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)權(quán)利訴求，只能尋求私力救濟(jì)，毫無程序可循，致使群體性事件從一開始發(fā)生就必然決定了其破壞性和不可預(yù)測(cè)性。參見徐昕《論私力救濟(jì)》，中國政法大學(xué)出版社，2005年版。

⑦ 在《奧爾胡斯公約》第二條第5款規(guī)定了所涉公眾的范圍，對(duì)環(huán)境行政參與權(quán)的主體范圍的確定提供了參照。

⑧ 關(guān)于社會(huì)組織等參與環(huán)境保護(hù)的正當(dāng)性及可行性，《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》中強(qiáng)調(diào)“社會(huì)組織的非政府性決定了其不受政府行政權(quán)力的支配，是與政府、企業(yè)并列的‘第三部門’‘，能夠更加中立和理性的對(duì)待生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，也能夠更加有效的監(jiān)督和制約行政執(zhí)法。社會(huì)組織的非營利性決定了其不以謀取利潤為目標(biāo)，而是注重將自身財(cái)產(chǎn)用于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，積極地改善生態(tài)環(huán)境。”詳見本書第47頁。

[1] 汪勁．環(huán)保法治三十年[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2011：49．

[2] 王錫鋅．公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架[M]．北京：中國民主法制出版社，2007．

[3] 朱謙．個(gè)體公眾參與的非理性——公眾環(huán)境利益表達(dá)組織化[J]．上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012(1)：34-35．

[4] 栗燕杰．行政決策法治化探究[M]．北京：中國法制出版社，2011：128．

[5] 杜健勛．鄰避運(yùn)動(dòng)中的法權(quán)配置與風(fēng)險(xiǎn)治理研究[J]．法制與社會(huì)發(fā)展，2014(4)：110-114．

[6] 郭道輝．把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子先要把權(quán)利放出籠子[EB/OL]. (2014-12-26)[2016-3-19]http://www.21ccom.net/articles/ china/ggzl/20141226118142.html．

[7] 徐以祥．行政法學(xué)視野下的公法權(quán)利問題研究[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：23-184．

[8] 謝海波.論我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之路徑選擇——一正當(dāng)行政程序?yàn)橹行腫J].法學(xué)論壇,2014（3）：112.

[9] 李建良．行政法基本十講[M]．臺(tái)北：元照出版有限公司，2012：259-260．

責(zé)任編輯：黃燕妮

The defects of the system of public participation in environmental administrative decision-making and perfect path

YANG Changbiao
(Economic Law School, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

China's current public participation in environmental decision-making system has been around for strengthening administrative government obligations to construct. There are problems, such as absence of public participation in the main range of vague, lack of participating right and legal liability. As a result, public participation rights cannot achieve effective relief, environmental group events occur frequently and the credibility of the government fall. Legislation should simply focus on the government to abandon the ideas of legislation obligations to clarify the subject of rights public participation in environmental decision-making power of the executive, the specific content and legal responsibility to realize the value system of public participation in environmental administrative decision-making system of orderly and effective.

NIMBY conflict; public law rights; the public participation; defects; environmental administrative decision

D922.6

A

1009-2013(2016)04-0076-07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2016.04.012

2016－04－29

司法部資助項(xiàng)目 (14SFB20043)；2015年西南政法大學(xué)資助項(xiàng)目(XZYJS2015200)。

楊昌彪(1989—)，男，河北張家口人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)。