對政府主導跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)乃伎?/h1>
2016-03-06 15:47:48豐曉萌
華北水利水電大學學報(社會科學版) 2016年5期
豐曉萌
(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)
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對政府主導跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)乃伎?/p>
豐曉萌
(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)
跨流域調(diào)水的生態(tài)補償是平衡跨流域調(diào)水中調(diào)水區(qū)與受水區(qū)利益的辦法，也是水生態(tài)保護的重要手段。我國的水資源權屬制度決定了政府在調(diào)水中處于主導地位，政府主導也有效地解決了跨流域調(diào)水涉及面廣、所涉利益復雜、補償方式需要多樣化的問題，也符合了水資源的公共產(chǎn)品的特征。但是，目前我國政府主導的跨流域生態(tài)補償也存在著法律不完善、補償資金規(guī)模小、補償方式單一等一系列的問題亟需解決。因此，我們需要借鑒國際先進經(jīng)驗，結合我國的實際情況，在政府主導的原則下引入市場配合和公眾參與，多方面拓寬生態(tài)補償資金的來源，構建我國的跨流域調(diào)水的完善法律制度。
跨流域調(diào)水； 生態(tài)補償； 政府主導
水資源作為一種重要的能源，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，但是我國的水資源不豐富，而且分布不均勻，呈現(xiàn)東南多西北少的特點，嚴重地限制了我國經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高，因此，跨流域調(diào)水成為了我國水利發(fā)展的一個顯著特點?？缌饔蛘{(diào)水是指修建跨越兩個或者兩個以上流域的調(diào)水工程的建設，將水資源從比較豐富的流載轉移一部分到水資源比較缺乏的流域，來達到調(diào)劑水資源的供應量，最終解決缺水地區(qū)水資源匱乏問題。
一、跨流域調(diào)水的生態(tài)補償概述
生態(tài)補償是指以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場的手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。
水資源具有流動性，而一個流域則是一個生態(tài)整體，因此對一個地區(qū)水資源的改變也會影響整個流域的生態(tài)和經(jīng)濟?？缌饔蛘{(diào)水是人類改造自然的行為，增加了水資源調(diào)入地區(qū)的額外水量，可以增加受水地區(qū)的居民的生活用水，可以改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，還可以擴大區(qū)域農(nóng)業(yè)的灌溉面積，提高地區(qū)糧食產(chǎn)量，同時還可以為受水地區(qū)提供水電，使地區(qū)的工業(yè)得到發(fā)展 ,促進受水地區(qū)的經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，增加水資源調(diào)入地區(qū)的濕潤度，并對水資源調(diào)入地水質(zhì)進行中和，可以改善受水地區(qū)的水質(zhì)和自然環(huán)境。但同時調(diào)水區(qū)為了保證水質(zhì)和水量，必須進行非常嚴格的生態(tài)保護，犧牲了自己地區(qū)的發(fā)展機會，投入了大量的人力財力，也可能淹沒調(diào)水地區(qū)的土地，形成大量移民，成為利益的受損方。受水區(qū)則享受了這種水資源利益，造成了雙方利益的嚴重失衡，如果不對利益進行平衡，會引發(fā)重大的社會矛盾。 而對這種利益進行平衡的最好方法已經(jīng)在理論和實踐上得到公認，即是生態(tài)補償。
因此，跨流域調(diào)水的生態(tài)補償有一定的特殊性,它不以違反環(huán)境法的強制性規(guī)定為前提,不以造成環(huán)境污染和破壞為要件,不是對受害者進行的賠償和補助,而是基于公平、正義和秩序等法學價值,對流域生態(tài)系統(tǒng)提供服務和享有相關利益的重新分配。
二、跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)恼鲗У谋匾?/h2>
(一)我國的水資源歸國家所有
在我國，還沒有建立完善的水權制度，水資源的權屬和權利分類不清楚， 根據(jù)憲法、水法以及物權法的相關規(guī)定，國家擁有水資源的所有權，國務院代表國家行使所有權，單位、個人只能享有水資源的用益物權。而且目前我國法律中僅規(guī)定了水資源的國家所有權和單位個人的用益物權,并沒有賦予各級地方政府對水資源進行分配的權利,也即各級政府并無水資源的使用權。那么，跨流域調(diào)水時，就不是各地方政府的水資源使用權的交易，而是國家對水資源進行宏觀調(diào)控配置。例如南水北調(diào)工程，是從全局出發(fā)進行的重大的國家生產(chǎn)力布局，其水量就必須由國家進行統(tǒng)一的調(diào)配和互補。因此，我國的水權制度決定了跨流域調(diào)水的法律性質(zhì)，也決定了跨流域調(diào)水必須由國家主導，僅靠市場無法實現(xiàn)對水資源的合理配置。
(二)跨流域調(diào)水涉及面廣，利益復雜
跨流域調(diào)水是一項耗資巨大、影響甚廣的工程,涉及的區(qū)域比較多，比如南水北調(diào)中線工程，就涉及到了河南、河北、天津、北京多地，其反映的流域、區(qū)域、政府、個人之間的矛盾也非常復雜,涉及到了不同流域地區(qū)的政府政治、經(jīng)濟等方面的權力，跨流域調(diào)水涉及的都是同樣層級的省級政府，造成了不同流域的地方政府缺乏溝通和配合的不利局面，而各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平又極不平衡，各方對水資源的開發(fā)利用以及保護的分歧很大，協(xié)商成本很高，各省都試圖以最小的代價換取最大的利益，都想“搭便車”，也嚴重的加劇了調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間的矛盾，而且其中涉及的用水單位、個人主體的利益更是多元復雜，難以通過市場有效協(xié)調(diào)，只有通過國家的宏觀調(diào)控,才能既保證水資源配置的效率,又能基本保證配置的公平，才能平衡各方的利益，解決貧富差距加大的問題。
(三)水生態(tài)利益具有公共性的特征
水資源是典型的公共資源、公共產(chǎn)品，在利用的時候，其生態(tài)利益具有非競爭性和非排他性，對水資源的保護往往產(chǎn)生正外部性，跨流域調(diào)水往往涉及不同的省份，如果完全交給市場調(diào)配，則會產(chǎn)生“搭便車”的情況，甚至會因為市場的失靈發(fā)生“公地的悲劇”，造成更大的生態(tài)惡化，因此需要國家進行宏觀調(diào)控。
跨流域調(diào)水工程往往規(guī)模很大，所需資金比較巨大，而工程建成、制定水價的時候，又不能像普通商品一樣，只考慮成本、利潤、稅收等，還必須考慮社會的承受能力，不能因為水這種社會民眾必需的基礎公共品的價格過高而制約了經(jīng)濟發(fā)展，影響了普通老百姓的生活，那么這類工程的經(jīng)濟收益周期就會非常長且并不明顯，甚至在長期都會處于入不敷出的狀態(tài)，基于理性經(jīng)濟人考慮，私人不愿意在這類工程上投資，只有國家才會不考慮經(jīng)濟回報先行投資這類公益性工程，國家投資跟私人相比，具有更明顯的財政優(yōu)勢，國家對水資源的價值也有著更全面的衡量，不只局限于投入產(chǎn)出的對比，更多地考慮水價對社會經(jīng)濟發(fā)展以及水資源節(jié)約保護的影響，可以保證整個跨流域調(diào)水活動更加公平合理。
而跨流域調(diào)水的利益平衡是對調(diào)水區(qū)的生態(tài)補償，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容應該包括調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護成本、污染治理成本、為保證水源質(zhì)量而喪失的社會經(jīng)濟發(fā)展的機會成本以及水量減少帶來的生態(tài)損失。這些成本都帶有公共性的特征，尤其是生態(tài)成本、機會成本，根本無法通過市場來衡量，只有國家才能在客觀的立場上進行客觀的補償，平衡各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護水平，而且從政府的財政收入中預算補償資金，則保證了補償資金的可靠性、穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出強大的財政優(yōu)勢。對于調(diào)水區(qū)的復雜的社會利益群體來說，雖然因為調(diào)水利益受到了損害，應該得到補償，但是由于利益訴求多元化，補償資金無法以合理的市場交易手段直接分配到私人手中，只能是政府作為代表受償，再進行宏觀的配置。
(四)跨流域調(diào)水的生態(tài)補償方式需要多樣化
傳統(tǒng)的生態(tài)補償方式主要是資金補償和實物 補償，但是需要補償給調(diào)水區(qū)的不僅僅只有可以衡量的經(jīng)濟損失，還有為了保護水源而對傳統(tǒng)生活方式的改變，例如為了保護水源而進行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，必須關停傳統(tǒng)污染較大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)種植也需要改變方式，被調(diào)水工程淹沒的土地的居民的搬遷、生活的長遠保障等。這些損失僅僅依靠資金的輸入根本無法徹底長遠地解決，授人以魚不如授人漁，這就需要以其它的方式進行補償，比如說優(yōu)惠政策補償、項目補償、技術 補償、產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，而這些補償方式依靠市場根本不可能實現(xiàn)，只有靠政府進行主導。
綜上所述，在跨流域調(diào)水的生態(tài)補償中，必須由政府做為主導，這是由我國現(xiàn)行法律和調(diào)水的性質(zhì)決定的。我國目前的實踐中也是以政府作作為主導的，但是由于我國跨流域調(diào)水的經(jīng)驗不足，即使是由國家進行宏觀調(diào)控，也依然存在著一些問題亟需解決。
三、跨流域調(diào)水政府主導存在的問題
(一)相關法律制度不完善
我國的憲法與物權法規(guī)定了國家對水資源的所有權，國家有權對水資源進行初始分配，政府代表國家對經(jīng)過初始分配的水資源進行行政管理，這是在跨流域調(diào)水中政府作為主導的法律依據(jù)。但是，對于生態(tài)補償卻處于試點階段，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，2014年新修訂的環(huán)境保護法也只是原則性的提出了生態(tài)補償問題，并沒有對生態(tài)補償進行具體的規(guī)定?？缌饔虻纳鷳B(tài)補償主要靠政府的規(guī)范性文件來推行，這些規(guī)范性文件 來自不同級別的政府、環(huán)保部門、水利部門、流域管理部門等，相對比較散亂，缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，效力級別不夠，無法在制度層面上協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水時不同區(qū)域之間的權利義務，所以無法保證跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定性和長期性，這會極大的損害調(diào)水區(qū)民眾生態(tài)保護的積極性。
因此,不管是出于對跨流域調(diào)水生態(tài)利益失衡進行調(diào)整的現(xiàn)實需求,還是出于完善我國法律制度體系的需要,我國都應建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度體系。
(二)公共財政資金有限，補償太低
跨流域調(diào)水的生態(tài)補償資金主要來源于財政撥款，中央對地方政府的縱向支付，而國家在核算補償資金的時候，并不是以市場作為標準，按照調(diào)水區(qū)受到的實際損失進行核算的，尤其是生態(tài)損失，更是沒有具體的標準，而是按照財政預算的一定比例進行撥款的，在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，這個比例并不高，這就導致了補償資金有限補償標準過低的問題。在跨流域調(diào)水中，調(diào)水區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，在調(diào)水的過程中受到的損失不能得到及時彌補會更加加劇調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，嚴重的損害了調(diào)水區(qū)進行持續(xù)生態(tài)保護的熱情，而經(jīng)濟水平本來就較高的受水區(qū)，在得到了優(yōu)質(zhì)的水資源后，經(jīng)濟速度會更快，這加劇了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，不利于社會矛盾的解決，違背了客觀、公平的原則。
(三)政府公共補償標準單一
政府財政進行公共補償缺乏市場的靈活與迅捷，比較僵化和滯后。即使在同一個跨流域調(diào)水工程中，所涉及的不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展水平都不一樣，對水源質(zhì)量的保護和改善所需的成本不一樣，由于調(diào)水對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展影響的程度也不一樣，而政府在調(diào)水生態(tài)補償方面，往往采取統(tǒng)一的補償標準，不能體現(xiàn)公平的原則，使得生態(tài)產(chǎn)品的價值不能得到真正的體現(xiàn)，也不利于對生態(tài)環(huán)境進行保護。
(四)公共財政補償效率低下
跨流域調(diào)水時，是國家對水資源進行的宏觀配置，在這種配置中，地方政府缺少話語權，也沒有地方之間的平等協(xié)商，因此在補償時，并不是地方政府之間的橫向支付 ，而是中央對地方的縱向支付?？v向支付雖然力度大，但是中央對地方信息了解有一定的滯后性，而且往下?lián)芸顣r，要經(jīng)過層層的克扣，并不能全部的用于生態(tài)補償，致使生態(tài)補償資金的利用效率低下。
四、跨流域調(diào)水政府主導的主導的完善
(一)完善相關立法
跨流域調(diào)水生態(tài)補償制度的完善首先應該完善相關立法，建立穩(wěn)定統(tǒng)一合理的生態(tài)補償法律制度有利于我國生態(tài)環(huán)境的保護，也有利于降低在進行跨流域調(diào)水時所帶來的社會負面影響，緩和地區(qū)矛盾。
我國構建跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度，是協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水沿線的各方利益關系，推進我國生態(tài)文明建設的制度保障?？缌饔蛘{(diào)水作為大規(guī)模的人為再次配置水資源的行為，跨流域調(diào)水工程的實施、使用和管理等過程中的復雜因素增添了水量失控、水資源污染和生態(tài)失衡等問題發(fā)生的可能性，從而使跨流域調(diào)水沿線的各方利益更加難以協(xié)調(diào)，生態(tài)補償面臨的形式更加嚴峻，因此構建跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度，利用法律的權威性和穩(wěn)定性，能夠為生態(tài)補償提供更加強有力的法律支持和嚴格規(guī)范。
筆者認為，我國可以建立一個總體的流域生態(tài)補償制度。這一法律制度中應包括流域內(nèi)的生態(tài)補償和跨流域調(diào)水生態(tài)補償。綜合我國的跨流域調(diào)水生態(tài)補償和流域內(nèi)生態(tài)補償實踐經(jīng)驗、我國已有的相關法律法規(guī)和我國已經(jīng)推行實施的政策中的科學的、合理的部分，制定一部專門性法律。此部法律中需對流域生態(tài)補償?shù)囊话阈砸?guī)則和原則進行規(guī)定。同時以專章的形式對跨流域調(diào)水生態(tài)補償進行規(guī)定，可以對跨流域調(diào)水生態(tài)補償進行全面的規(guī)定，同時還可以充分利用國內(nèi)外流域生態(tài)補償?shù)某晒?，使調(diào)整跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)姆审w系更加完善。
(二)多方位籌措資金
以我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，跨流域調(diào)水的生態(tài)補償資金非常有限，中央的財政支付，無法彌補調(diào)水區(qū)的所有損失，地方政府又對中央投入的依賴過大，要想解決這一資金難題，還需要向社會多方位籌集資金。借鑒發(fā)達國家的生態(tài)補償經(jīng)驗，對生態(tài)保護進行廣泛的宣傳，使環(huán)境保護的觀念深入人心，激起公眾參與生態(tài)保護的熱情，通過向社會發(fā)行環(huán)保彩票、接受社會捐贈、設立慈善基金等方式增加生態(tài)補償資金的來源。也可以通過稅收、財政政策的優(yōu)惠，引導企業(yè)和非盈利性資金參與到水生態(tài)保護的活動中，使跨流域調(diào)水的生態(tài)補償呈現(xiàn)多元 參與的合理機制。使水生態(tài)利益這種公共產(chǎn)品真正做到和每個利益相關主體密切聯(lián)系。
(三)多方式、多標準進行補償
政府僵化的一刀切的補償方式，會使調(diào)水區(qū)未來的生活產(chǎn)生擔憂，無法保持生態(tài)保護的長期熱情，而跨流域調(diào)水的水生態(tài)工程建設卻是一個長期的過程，因此，為了保證水源的長期穩(wěn)定，必須通過多方式、多標準對調(diào)水區(qū)進行生態(tài)補償，以解決調(diào)水區(qū)民眾的后顧之憂。因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地狀況、水資源狀況等制定不同的補償標準，以保證生態(tài)補償?shù)墓胶侠?。除了以立法的形式使水生態(tài)補償機制保持長效穩(wěn)定外，還應采取一些長期的補償方案，比如說，對調(diào)水區(qū)進行項目補償、技術補償、長期的政策優(yōu)惠傾斜，在調(diào)水工程開始發(fā)揮出經(jīng)濟效益之后，國家應該退出生態(tài)補償?shù)闹饕鲑Y者的地位，讓受水區(qū)對調(diào)水區(qū)的受損者提供長期甚至是永久性的補償，以保持雙方利益的平衡。
(四)以市場手段作為彌補
雖然歷史實踐經(jīng)驗證明，跨流域調(diào)水必須由政府進行主導，我國現(xiàn)行的法律也決定了政府的主導地位，但是，我們依然得承認，從長遠的發(fā)展來看，跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)拈L期穩(wěn)定建設離不開市場的配合。水資源的市場化也是國際發(fā)展趨勢，市場在資源配置中的一些優(yōu)勢是政府配置無法比擬的。因此，我國的跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制也應該在政府主導下引入市場機制。市場機制的運行需要建立完善的水權制度，如果我們建立了水資源權屬制度，賦予地方政府明確的水資源用益物權。那么國家在完成水資源的初始分配之后，對于調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護成本、污染治理成本、水量的減少數(shù)額等可以具體量化的損失，地方政府可以進行平等的協(xié)商，由受水區(qū)補償給調(diào)水區(qū)，這樣的補償價格由市場決定，更加公平合理。而對于無法在市場上進行衡量的生態(tài)價值，則依然由國家進行宏觀調(diào)控，從經(jīng)濟的平衡發(fā)展角度確定補償標準，以財政、稅收等方式解決。
如我國的南水北調(diào)工程是根據(jù)我國的客觀現(xiàn)實及水資源市場的實際情況，按照政府的宏觀調(diào)控、水資源的準市場機制運作、企業(yè)化的管理和水用戶的參與進行的規(guī)劃。“中線成立由國家控股、地方參股的干線調(diào)水有限責任公司，干線調(diào)水有限責任公司和省供水、配水公司之間、供水公司與水資源用戶之間是買賣關系。同時還建立和完善了水價形成機制和計收辦法。同一地區(qū)的不同行業(yè)執(zhí)行不同的水價收費標準，不同水源執(zhí)行統(tǒng)一水價，實行水的定額管理，運用階梯水價?！贝朔N水價的制定強調(diào)了環(huán)境水價，是生態(tài)補償?shù)囊徊糠?。這些嘗試為我國建立跨流域生態(tài)補償法律制度提供了非常寶貴的實踐經(jīng)驗。
(五)建立有效的社會監(jiān)督機制
跨流域調(diào)水的涉及的利益非常復雜，與調(diào)水區(qū)受水區(qū)的居民利益密切相關。因此，跨流域調(diào)水生態(tài)補償必須堅持公眾參與的原則?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償必須充分考慮相關群眾的需求和利益。一定要鼓勵公眾的廣泛參與，并要多聽取公眾的意見，接受公眾的監(jiān)督。我國目前公眾參與的最有效的方式就是對跨流域調(diào)水的生態(tài)補償進行監(jiān)督，監(jiān)督的有效途徑則是向法院提起訴訟。新修訂的民事訴訟法和環(huán)境保護法都已經(jīng)明確規(guī)定了環(huán)境公益民事訴訟制度，有關機關和環(huán)保團體都可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，但是并沒有賦予普通民眾的公益訴訟權利，這在跨流域調(diào)水的公眾參與中是一種遺憾，因為只有利益密切相關的社會民眾才對跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)馁Y金募集和使用有著關注的熱情，也只有民眾的參與熱情被激發(fā)出來，才能使跨流域調(diào)水中的水質(zhì)水量長期得保障。因此，跨流域調(diào)水的法律制度構建中，應該制定出明確的公眾參與途徑，使公眾參與社會監(jiān)督貫穿于跨流域調(diào)水活動的始終。
(責任編輯：袁宏山)
Ecological Compensation of Government-led Inter-basin Water Transfer
FENG Xiaomeng
(North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)
Cross river basin ecological compensation is the solution to balance the inter-basin water transfer area of water transfer, and is an important method of water conservation. System of ownership of water resources in our country determines the government in a dominant position in the water. Government also can effectively solve the inter-basin water transfer is broad and complex interests involved, the compensation way need a variety of problems, also accord with the characteristics of water resources of public products. But, at present our country exists across river basin ecological white leaves of government-led law imperfect, small scale, single compensation method of compensation funds and so on a series of problems need to solve, therefore, we need to learn from advanced international experience, combined with the actual situation of our country, the government introduced under the principle of market cooperation and public participation, multifaceted broaden the ecological sources of compensation funds, build the inter-basin water transfer of perfecting the legal system of our country.
inter-basin water diversion; ecological compensation; government-led
2016-04-12
豐曉萌(1979—)，女，河南新野人，華北水利水電大學法學與公共管理學院講師，研究方向為環(huán)境資源法學。
D912
A
1008—4444(2016)05—0090—04
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豐曉萌
(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)
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對政府主導跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)乃伎?/p>
豐曉萌
(華北水利水電大學 法學與公共管理學院，河南 鄭州 450046)
跨流域調(diào)水的生態(tài)補償是平衡跨流域調(diào)水中調(diào)水區(qū)與受水區(qū)利益的辦法，也是水生態(tài)保護的重要手段。我國的水資源權屬制度決定了政府在調(diào)水中處于主導地位，政府主導也有效地解決了跨流域調(diào)水涉及面廣、所涉利益復雜、補償方式需要多樣化的問題，也符合了水資源的公共產(chǎn)品的特征。但是，目前我國政府主導的跨流域生態(tài)補償也存在著法律不完善、補償資金規(guī)模小、補償方式單一等一系列的問題亟需解決。因此，我們需要借鑒國際先進經(jīng)驗，結合我國的實際情況，在政府主導的原則下引入市場配合和公眾參與，多方面拓寬生態(tài)補償資金的來源，構建我國的跨流域調(diào)水的完善法律制度。
跨流域調(diào)水； 生態(tài)補償； 政府主導
水資源作為一種重要的能源，在我國的經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，但是我國的水資源不豐富，而且分布不均勻，呈現(xiàn)東南多西北少的特點，嚴重地限制了我國經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高，因此，跨流域調(diào)水成為了我國水利發(fā)展的一個顯著特點?？缌饔蛘{(diào)水是指修建跨越兩個或者兩個以上流域的調(diào)水工程的建設，將水資源從比較豐富的流載轉移一部分到水資源比較缺乏的流域，來達到調(diào)劑水資源的供應量，最終解決缺水地區(qū)水資源匱乏問題。
一、跨流域調(diào)水的生態(tài)補償概述
生態(tài)補償是指以保護生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場的手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關者之間利益關系的公共制度。
水資源具有流動性，而一個流域則是一個生態(tài)整體，因此對一個地區(qū)水資源的改變也會影響整個流域的生態(tài)和經(jīng)濟?？缌饔蛘{(diào)水是人類改造自然的行為，增加了水資源調(diào)入地區(qū)的額外水量，可以增加受水地區(qū)的居民的生活用水，可以改善其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，還可以擴大區(qū)域農(nóng)業(yè)的灌溉面積，提高地區(qū)糧食產(chǎn)量，同時還可以為受水地區(qū)提供水電，使地區(qū)的工業(yè)得到發(fā)展 ,促進受水地區(qū)的經(jīng)濟、文化、教育事業(yè)的發(fā)展，增加水資源調(diào)入地區(qū)的濕潤度，并對水資源調(diào)入地水質(zhì)進行中和，可以改善受水地區(qū)的水質(zhì)和自然環(huán)境。但同時調(diào)水區(qū)為了保證水質(zhì)和水量，必須進行非常嚴格的生態(tài)保護，犧牲了自己地區(qū)的發(fā)展機會，投入了大量的人力財力，也可能淹沒調(diào)水地區(qū)的土地，形成大量移民，成為利益的受損方。受水區(qū)則享受了這種水資源利益，造成了雙方利益的嚴重失衡，如果不對利益進行平衡，會引發(fā)重大的社會矛盾。 而對這種利益進行平衡的最好方法已經(jīng)在理論和實踐上得到公認，即是生態(tài)補償。
因此，跨流域調(diào)水的生態(tài)補償有一定的特殊性,它不以違反環(huán)境法的強制性規(guī)定為前提,不以造成環(huán)境污染和破壞為要件,不是對受害者進行的賠償和補助,而是基于公平、正義和秩序等法學價值,對流域生態(tài)系統(tǒng)提供服務和享有相關利益的重新分配。
二、跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)恼鲗У谋匾?/h2>
(一)我國的水資源歸國家所有
在我國，還沒有建立完善的水權制度，水資源的權屬和權利分類不清楚， 根據(jù)憲法、水法以及物權法的相關規(guī)定，國家擁有水資源的所有權，國務院代表國家行使所有權，單位、個人只能享有水資源的用益物權。而且目前我國法律中僅規(guī)定了水資源的國家所有權和單位個人的用益物權,并沒有賦予各級地方政府對水資源進行分配的權利,也即各級政府并無水資源的使用權。那么，跨流域調(diào)水時，就不是各地方政府的水資源使用權的交易，而是國家對水資源進行宏觀調(diào)控配置。例如南水北調(diào)工程，是從全局出發(fā)進行的重大的國家生產(chǎn)力布局，其水量就必須由國家進行統(tǒng)一的調(diào)配和互補。因此，我國的水權制度決定了跨流域調(diào)水的法律性質(zhì)，也決定了跨流域調(diào)水必須由國家主導，僅靠市場無法實現(xiàn)對水資源的合理配置。
(二)跨流域調(diào)水涉及面廣，利益復雜
跨流域調(diào)水是一項耗資巨大、影響甚廣的工程,涉及的區(qū)域比較多，比如南水北調(diào)中線工程，就涉及到了河南、河北、天津、北京多地，其反映的流域、區(qū)域、政府、個人之間的矛盾也非常復雜,涉及到了不同流域地區(qū)的政府政治、經(jīng)濟等方面的權力，跨流域調(diào)水涉及的都是同樣層級的省級政府，造成了不同流域的地方政府缺乏溝通和配合的不利局面，而各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平又極不平衡，各方對水資源的開發(fā)利用以及保護的分歧很大，協(xié)商成本很高，各省都試圖以最小的代價換取最大的利益，都想“搭便車”，也嚴重的加劇了調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間的矛盾，而且其中涉及的用水單位、個人主體的利益更是多元復雜，難以通過市場有效協(xié)調(diào)，只有通過國家的宏觀調(diào)控,才能既保證水資源配置的效率,又能基本保證配置的公平，才能平衡各方的利益，解決貧富差距加大的問題。
(三)水生態(tài)利益具有公共性的特征
水資源是典型的公共資源、公共產(chǎn)品，在利用的時候，其生態(tài)利益具有非競爭性和非排他性，對水資源的保護往往產(chǎn)生正外部性，跨流域調(diào)水往往涉及不同的省份，如果完全交給市場調(diào)配，則會產(chǎn)生“搭便車”的情況，甚至會因為市場的失靈發(fā)生“公地的悲劇”，造成更大的生態(tài)惡化，因此需要國家進行宏觀調(diào)控。
跨流域調(diào)水工程往往規(guī)模很大，所需資金比較巨大，而工程建成、制定水價的時候，又不能像普通商品一樣，只考慮成本、利潤、稅收等，還必須考慮社會的承受能力，不能因為水這種社會民眾必需的基礎公共品的價格過高而制約了經(jīng)濟發(fā)展，影響了普通老百姓的生活，那么這類工程的經(jīng)濟收益周期就會非常長且并不明顯，甚至在長期都會處于入不敷出的狀態(tài)，基于理性經(jīng)濟人考慮，私人不愿意在這類工程上投資，只有國家才會不考慮經(jīng)濟回報先行投資這類公益性工程，國家投資跟私人相比，具有更明顯的財政優(yōu)勢，國家對水資源的價值也有著更全面的衡量，不只局限于投入產(chǎn)出的對比，更多地考慮水價對社會經(jīng)濟發(fā)展以及水資源節(jié)約保護的影響，可以保證整個跨流域調(diào)水活動更加公平合理。
而跨流域調(diào)水的利益平衡是對調(diào)水區(qū)的生態(tài)補償，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容應該包括調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護成本、污染治理成本、為保證水源質(zhì)量而喪失的社會經(jīng)濟發(fā)展的機會成本以及水量減少帶來的生態(tài)損失。這些成本都帶有公共性的特征，尤其是生態(tài)成本、機會成本，根本無法通過市場來衡量，只有國家才能在客觀的立場上進行客觀的補償，平衡各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護水平，而且從政府的財政收入中預算補償資金，則保證了補償資金的可靠性、穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出強大的財政優(yōu)勢。對于調(diào)水區(qū)的復雜的社會利益群體來說，雖然因為調(diào)水利益受到了損害，應該得到補償，但是由于利益訴求多元化，補償資金無法以合理的市場交易手段直接分配到私人手中，只能是政府作為代表受償，再進行宏觀的配置。
(四)跨流域調(diào)水的生態(tài)補償方式需要多樣化
傳統(tǒng)的生態(tài)補償方式主要是資金補償和實物 補償，但是需要補償給調(diào)水區(qū)的不僅僅只有可以衡量的經(jīng)濟損失，還有為了保護水源而對傳統(tǒng)生活方式的改變，例如為了保護水源而進行的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，必須關停傳統(tǒng)污染較大的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)種植也需要改變方式，被調(diào)水工程淹沒的土地的居民的搬遷、生活的長遠保障等。這些損失僅僅依靠資金的輸入根本無法徹底長遠地解決，授人以魚不如授人漁，這就需要以其它的方式進行補償，比如說優(yōu)惠政策補償、項目補償、技術 補償、產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，而這些補償方式依靠市場根本不可能實現(xiàn)，只有靠政府進行主導。
綜上所述，在跨流域調(diào)水的生態(tài)補償中，必須由政府做為主導，這是由我國現(xiàn)行法律和調(diào)水的性質(zhì)決定的。我國目前的實踐中也是以政府作作為主導的，但是由于我國跨流域調(diào)水的經(jīng)驗不足，即使是由國家進行宏觀調(diào)控，也依然存在著一些問題亟需解決。
三、跨流域調(diào)水政府主導存在的問題
(一)相關法律制度不完善
我國的憲法與物權法規(guī)定了國家對水資源的所有權，國家有權對水資源進行初始分配，政府代表國家對經(jīng)過初始分配的水資源進行行政管理，這是在跨流域調(diào)水中政府作為主導的法律依據(jù)。但是，對于生態(tài)補償卻處于試點階段，缺乏系統(tǒng)的法律規(guī)定，2014年新修訂的環(huán)境保護法也只是原則性的提出了生態(tài)補償問題，并沒有對生態(tài)補償進行具體的規(guī)定?？缌饔虻纳鷳B(tài)補償主要靠政府的規(guī)范性文件來推行，這些規(guī)范性文件 來自不同級別的政府、環(huán)保部門、水利部門、流域管理部門等，相對比較散亂，缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，效力級別不夠，無法在制度層面上協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水時不同區(qū)域之間的權利義務，所以無法保證跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定性和長期性，這會極大的損害調(diào)水區(qū)民眾生態(tài)保護的積極性。
因此,不管是出于對跨流域調(diào)水生態(tài)利益失衡進行調(diào)整的現(xiàn)實需求,還是出于完善我國法律制度體系的需要,我國都應建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度體系。
(二)公共財政資金有限，補償太低
跨流域調(diào)水的生態(tài)補償資金主要來源于財政撥款，中央對地方政府的縱向支付，而國家在核算補償資金的時候，并不是以市場作為標準，按照調(diào)水區(qū)受到的實際損失進行核算的，尤其是生態(tài)損失，更是沒有具體的標準，而是按照財政預算的一定比例進行撥款的，在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展階段，這個比例并不高，這就導致了補償資金有限補償標準過低的問題。在跨流域調(diào)水中，調(diào)水區(qū)往往是經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，在調(diào)水的過程中受到的損失不能得到及時彌補會更加加劇調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，嚴重的損害了調(diào)水區(qū)進行持續(xù)生態(tài)保護的熱情，而經(jīng)濟水平本來就較高的受水區(qū)，在得到了優(yōu)質(zhì)的水資源后，經(jīng)濟速度會更快，這加劇了調(diào)水區(qū)與受水區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，不利于社會矛盾的解決，違背了客觀、公平的原則。
(三)政府公共補償標準單一
政府財政進行公共補償缺乏市場的靈活與迅捷，比較僵化和滯后。即使在同一個跨流域調(diào)水工程中，所涉及的不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展水平都不一樣，對水源質(zhì)量的保護和改善所需的成本不一樣，由于調(diào)水對當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展影響的程度也不一樣，而政府在調(diào)水生態(tài)補償方面，往往采取統(tǒng)一的補償標準，不能體現(xiàn)公平的原則，使得生態(tài)產(chǎn)品的價值不能得到真正的體現(xiàn)，也不利于對生態(tài)環(huán)境進行保護。
(四)公共財政補償效率低下
跨流域調(diào)水時，是國家對水資源進行的宏觀配置，在這種配置中，地方政府缺少話語權，也沒有地方之間的平等協(xié)商，因此在補償時，并不是地方政府之間的橫向支付 ，而是中央對地方的縱向支付?？v向支付雖然力度大，但是中央對地方信息了解有一定的滯后性，而且往下?lián)芸顣r，要經(jīng)過層層的克扣，并不能全部的用于生態(tài)補償，致使生態(tài)補償資金的利用效率低下。
四、跨流域調(diào)水政府主導的主導的完善
(一)完善相關立法
跨流域調(diào)水生態(tài)補償制度的完善首先應該完善相關立法，建立穩(wěn)定統(tǒng)一合理的生態(tài)補償法律制度有利于我國生態(tài)環(huán)境的保護，也有利于降低在進行跨流域調(diào)水時所帶來的社會負面影響，緩和地區(qū)矛盾。
我國構建跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度，是協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水沿線的各方利益關系，推進我國生態(tài)文明建設的制度保障?？缌饔蛘{(diào)水作為大規(guī)模的人為再次配置水資源的行為，跨流域調(diào)水工程的實施、使用和管理等過程中的復雜因素增添了水量失控、水資源污染和生態(tài)失衡等問題發(fā)生的可能性，從而使跨流域調(diào)水沿線的各方利益更加難以協(xié)調(diào)，生態(tài)補償面臨的形式更加嚴峻，因此構建跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律制度，利用法律的權威性和穩(wěn)定性，能夠為生態(tài)補償提供更加強有力的法律支持和嚴格規(guī)范。
筆者認為，我國可以建立一個總體的流域生態(tài)補償制度。這一法律制度中應包括流域內(nèi)的生態(tài)補償和跨流域調(diào)水生態(tài)補償。綜合我國的跨流域調(diào)水生態(tài)補償和流域內(nèi)生態(tài)補償實踐經(jīng)驗、我國已有的相關法律法規(guī)和我國已經(jīng)推行實施的政策中的科學的、合理的部分，制定一部專門性法律。此部法律中需對流域生態(tài)補償?shù)囊话阈砸?guī)則和原則進行規(guī)定。同時以專章的形式對跨流域調(diào)水生態(tài)補償進行規(guī)定，可以對跨流域調(diào)水生態(tài)補償進行全面的規(guī)定，同時還可以充分利用國內(nèi)外流域生態(tài)補償?shù)某晒?，使調(diào)整跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)姆审w系更加完善。
(二)多方位籌措資金
以我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，跨流域調(diào)水的生態(tài)補償資金非常有限，中央的財政支付，無法彌補調(diào)水區(qū)的所有損失，地方政府又對中央投入的依賴過大，要想解決這一資金難題，還需要向社會多方位籌集資金。借鑒發(fā)達國家的生態(tài)補償經(jīng)驗，對生態(tài)保護進行廣泛的宣傳，使環(huán)境保護的觀念深入人心，激起公眾參與生態(tài)保護的熱情，通過向社會發(fā)行環(huán)保彩票、接受社會捐贈、設立慈善基金等方式增加生態(tài)補償資金的來源。也可以通過稅收、財政政策的優(yōu)惠，引導企業(yè)和非盈利性資金參與到水生態(tài)保護的活動中，使跨流域調(diào)水的生態(tài)補償呈現(xiàn)多元 參與的合理機制。使水生態(tài)利益這種公共產(chǎn)品真正做到和每個利益相關主體密切聯(lián)系。
(三)多方式、多標準進行補償
政府僵化的一刀切的補償方式，會使調(diào)水區(qū)未來的生活產(chǎn)生擔憂，無法保持生態(tài)保護的長期熱情，而跨流域調(diào)水的水生態(tài)工程建設卻是一個長期的過程，因此，為了保證水源的長期穩(wěn)定，必須通過多方式、多標準對調(diào)水區(qū)進行生態(tài)補償，以解決調(diào)水區(qū)民眾的后顧之憂。因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、土地狀況、水資源狀況等制定不同的補償標準，以保證生態(tài)補償?shù)墓胶侠?。除了以立法的形式使水生態(tài)補償機制保持長效穩(wěn)定外，還應采取一些長期的補償方案，比如說，對調(diào)水區(qū)進行項目補償、技術補償、長期的政策優(yōu)惠傾斜，在調(diào)水工程開始發(fā)揮出經(jīng)濟效益之后，國家應該退出生態(tài)補償?shù)闹饕鲑Y者的地位，讓受水區(qū)對調(diào)水區(qū)的受損者提供長期甚至是永久性的補償，以保持雙方利益的平衡。
(四)以市場手段作為彌補
雖然歷史實踐經(jīng)驗證明，跨流域調(diào)水必須由政府進行主導，我國現(xiàn)行的法律也決定了政府的主導地位，但是，我們依然得承認，從長遠的發(fā)展來看，跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)拈L期穩(wěn)定建設離不開市場的配合。水資源的市場化也是國際發(fā)展趨勢，市場在資源配置中的一些優(yōu)勢是政府配置無法比擬的。因此，我國的跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制也應該在政府主導下引入市場機制。市場機制的運行需要建立完善的水權制度，如果我們建立了水資源權屬制度，賦予地方政府明確的水資源用益物權。那么國家在完成水資源的初始分配之后，對于調(diào)水區(qū)的生態(tài)保護成本、污染治理成本、水量的減少數(shù)額等可以具體量化的損失，地方政府可以進行平等的協(xié)商，由受水區(qū)補償給調(diào)水區(qū)，這樣的補償價格由市場決定，更加公平合理。而對于無法在市場上進行衡量的生態(tài)價值，則依然由國家進行宏觀調(diào)控，從經(jīng)濟的平衡發(fā)展角度確定補償標準，以財政、稅收等方式解決。
如我國的南水北調(diào)工程是根據(jù)我國的客觀現(xiàn)實及水資源市場的實際情況，按照政府的宏觀調(diào)控、水資源的準市場機制運作、企業(yè)化的管理和水用戶的參與進行的規(guī)劃。“中線成立由國家控股、地方參股的干線調(diào)水有限責任公司，干線調(diào)水有限責任公司和省供水、配水公司之間、供水公司與水資源用戶之間是買賣關系。同時還建立和完善了水價形成機制和計收辦法。同一地區(qū)的不同行業(yè)執(zhí)行不同的水價收費標準，不同水源執(zhí)行統(tǒng)一水價，實行水的定額管理，運用階梯水價?！贝朔N水價的制定強調(diào)了環(huán)境水價，是生態(tài)補償?shù)囊徊糠?。這些嘗試為我國建立跨流域生態(tài)補償法律制度提供了非常寶貴的實踐經(jīng)驗。
(五)建立有效的社會監(jiān)督機制
跨流域調(diào)水的涉及的利益非常復雜，與調(diào)水區(qū)受水區(qū)的居民利益密切相關。因此，跨流域調(diào)水生態(tài)補償必須堅持公眾參與的原則?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償必須充分考慮相關群眾的需求和利益。一定要鼓勵公眾的廣泛參與，并要多聽取公眾的意見，接受公眾的監(jiān)督。我國目前公眾參與的最有效的方式就是對跨流域調(diào)水的生態(tài)補償進行監(jiān)督，監(jiān)督的有效途徑則是向法院提起訴訟。新修訂的民事訴訟法和環(huán)境保護法都已經(jīng)明確規(guī)定了環(huán)境公益民事訴訟制度，有關機關和環(huán)保團體都可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，但是并沒有賦予普通民眾的公益訴訟權利，這在跨流域調(diào)水的公眾參與中是一種遺憾，因為只有利益密切相關的社會民眾才對跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)馁Y金募集和使用有著關注的熱情，也只有民眾的參與熱情被激發(fā)出來，才能使跨流域調(diào)水中的水質(zhì)水量長期得保障。因此，跨流域調(diào)水的法律制度構建中，應該制定出明確的公眾參與途徑，使公眾參與社會監(jiān)督貫穿于跨流域調(diào)水活動的始終。
(責任編輯：袁宏山)
Ecological Compensation of Government-led Inter-basin Water Transfer
FENG Xiaomeng
(North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)
Cross river basin ecological compensation is the solution to balance the inter-basin water transfer area of water transfer, and is an important method of water conservation. System of ownership of water resources in our country determines the government in a dominant position in the water. Government also can effectively solve the inter-basin water transfer is broad and complex interests involved, the compensation way need a variety of problems, also accord with the characteristics of water resources of public products. But, at present our country exists across river basin ecological white leaves of government-led law imperfect, small scale, single compensation method of compensation funds and so on a series of problems need to solve, therefore, we need to learn from advanced international experience, combined with the actual situation of our country, the government introduced under the principle of market cooperation and public participation, multifaceted broaden the ecological sources of compensation funds, build the inter-basin water transfer of perfecting the legal system of our country.
inter-basin water diversion; ecological compensation; government-led
2016-04-12
豐曉萌(1979—)，女，河南新野人，華北水利水電大學法學與公共管理學院講師，研究方向為環(huán)境資源法學。
D912
A
1008—4444(2016)05—0090—04
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