河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設的困境和保障機制

魏天輝

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

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河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設的困境和保障機制

魏天輝

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

河南省是全國糧食生產(chǎn)第一大省，農(nóng)田水利的建設至關(guān)重要。單靠政府投入不能滿足農(nóng)田水利建設的需求，必須引入社會資本。河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設的現(xiàn)狀不容樂觀，存在投資回報率低、投資范圍受限等問題。為保障和鼓勵社會資本投資農(nóng)田水利建設，必須構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利建設的保障機制。

河南?。簧鐣Y本；農(nóng)田水利；保障機制

一、河南省社會資本投資農(nóng)田水利的現(xiàn)狀

(一)社會資本占農(nóng)田水利建設投資總額比重小于政府投資

農(nóng)田水利建設屬于公益工程，投資風險大，需要政府在其中起主導作用。截至2006年底，在河南省累計投入的農(nóng)田水利基本建設資金中，民間資金達7億元，占到了30%左右[1]。政府投入發(fā)揮了財政杠桿的作用，吸引了社會資本投資。如中牟縣2010年政府累計投入的800多萬元水利資金，帶動農(nóng)民投入530余萬元，有力促進了全縣小型農(nóng)田水利建設[2]。

為吸引更多社會資本投入農(nóng)田水利建設領(lǐng)域，河南省政府成立了國有獨資水利公司作為平臺向社會融資。2009年9月15日，河南水利建設投資有限責任公司揭牌成立，該公司是省政府出資組建的國有獨資公司，是以財政專項注資和省級已建水利工程形成的資產(chǎn)為基礎(chǔ)注冊成立的國有獨資公司，成為河南省水利建設重要的投融資平臺。河南省政府的示范作用也帶動了地方政府效仿。2008年6月，鄭州市成立了鄭州水務建設投資有限公司。但這類投融資平臺多數(shù)成效不大，“沒有吸引到社會資本”“只是個小公司”成為許多水利投融資平臺對自己的描述[3]?？梢姡斍稗r(nóng)田水利建設投入仍然以政府為主。

(二)社會資本參與形式單一，投資領(lǐng)域窄

農(nóng)田水利投資領(lǐng)域沒有向社會全面開放，大中型農(nóng)田水利設施的投資建設仍然是政府主導，政府鼓勵社會資本參與的主要是小型農(nóng)田水利工程。近些年，河南省共拍賣、租賃、承包、建立股份合作制小型水利工程133萬處，占小型水利工程總數(shù)的66.5%[4]。

社會資本投資中，小型農(nóng)田水利工程可以采取股份合作制、拍賣、租賃及承包等多種形式進行。但由于農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革推進遲緩，大部分采取簡單承包的辦法，沒有放開建設權(quán)和搞活經(jīng)營權(quán)，由于缺乏市場運作條件，制約了水利建設吸納社會資金，并使農(nóng)田水利工程建設與維護出現(xiàn)較多困難。

(三)社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占主導

鄉(xiāng)村投資指的是村民以出工或出資方式進行的投資。在農(nóng)村稅改費之前，村集體有提留部分，還有能力對農(nóng)村小型水利工程建設和維修出資。之后，基本就沒有了出資能力，鄉(xiāng)村投資也就排除了村集體投資。

投資講究回報，國家每年的水利投入都集中在大工程，大工程投資建設往往被政府壟斷，社會資本在大工程中的投資空間被擠壓。相反，中小水利工程政府投資少，急需社會資本注入，但因其利潤低、利益復雜，民營企業(yè)等社會資本不感興趣。在政府缺位、其他社會資本不感興趣的情況下，對農(nóng)民幫助最大的“小農(nóng)水”工程只能依靠農(nóng)民自身投入，造成社會資本投資結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村投資占據(jù)主導地位。2006年，河南省完成投資90 345萬元，其中財政投入58 989.5萬元，群眾投資20 431萬元，民營投資5909萬元。群眾投資主要是鄉(xiāng)村投資，占全部社會投資比重的77.6%[5]。

二、河南省社會資本投資農(nóng)田水利建設的困境

(一)社會資本投資回報率低

社會資本投資農(nóng)田水利建設最關(guān)心的是投資回報。因農(nóng)田水利建設是公益工程，投資大且周期長，水價長期處在較低水平，利潤率低。在大多數(shù)農(nóng)民還不富裕的情況下，需要政府的補貼。在建設農(nóng)田水利工程時，時常還出現(xiàn)與被占地農(nóng)民的利益糾紛。與其他行業(yè)相比，投資農(nóng)田水利建設是社會資本不愿涉足的領(lǐng)域。

(二)社會資本投資范圍受限

社會資本在農(nóng)田水利建設投資格局中處于補充的位置。如河南省出臺的《創(chuàng)新投融資機制 鼓勵引導社會投資水利建設領(lǐng)域的實施意見》，建議通過一定的合作機制，吸引社會資金參與投資中小型農(nóng)田水利建設項目，共同分擔項目風險、共享項目收益。對于社會資本單獨投資大型項目在政策上目前沒有明確態(tài)度，實際中有的僅將其中一部分允許社會資本投資。同時還建議具有防洪、供水、發(fā)電等綜合性開發(fā)利用功能的水庫，可將供水、發(fā)電等經(jīng)營權(quán)在國家法律法規(guī)許可下向社會資本公開拍賣經(jīng)營，將拍賣所得用于水利工程建設。

(三)社會資本投資法律和政策保障不足

法律和政策是社會資本最可靠的“保護傘”，河南省相關(guān)法律缺乏、政策滯后，社會資本受保障不足，社會資本投資情況不容樂觀。

1.相關(guān)法律缺乏

首先，農(nóng)田水利設施產(chǎn)權(quán)不明晰。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)田水利設施都是由國家投資興建，所有權(quán)歸國家所用，或者由國家劃歸集體所有。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和農(nóng)業(yè)稅負的減免，國家投資、集體投勞的模式難以為繼。如果完全由國家投資建設，不僅受制于財政收入，而且會帶來產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、效率低下的問題，引發(fā)“公地悲劇”。社會資本的投入首先需要明確產(chǎn)權(quán)，處理好投資前的產(chǎn)權(quán)和投資后所增加產(chǎn)權(quán)的劃分。為帶動社會資本的投資，國家投入的補助資金所形成的產(chǎn)權(quán)也需要明確其歸屬，以免導致社會資本投入時對產(chǎn)權(quán)歸屬有顧慮。

其次，政府投資比例需立法。農(nóng)田水利設施投資回報率低的情況在很長一段時間內(nèi)還會存在，政府的投資引導作用至關(guān)重要。政府需要持續(xù)加強對農(nóng)田水利設施的投入，以保證對社會資本投入的引導。應以法律形式規(guī)定各級財政對農(nóng)田水利建設的投資責任，規(guī)定各級財政對小型農(nóng)田水利建設投資增長速度不低于本級財政收入增長速度，確保小型農(nóng)田水利建設與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應。目前河南省缺乏相應的地方立法。

2.政策滯后

河南省在社會資本投資農(nóng)田水利建設政策制定方面起步較晚。響應2011年《河南省人民政府關(guān)于創(chuàng)新投融資機制鼓勵引導社會投資的意見》的要求，河南省水利廳組織制定了《河南省水利廳關(guān)于創(chuàng)新投融資機制鼓勵引導社會投資加強水利建設的實施意見》，積極引導社會資本投入水利建設，但對于社會資本投資范圍、股權(quán)比例、優(yōu)惠政策等沒有詳細說明，反而加重了社會資本的觀望情緒。

三、構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利保障機制

為鼓勵社會資本持續(xù)投資農(nóng)田水利建設，需要構(gòu)建社會資本投資農(nóng)田水利建設的保障機制。

(一)社會資本準入機制

社會資本準入機制包括社會資本準入標準、社會資本準入領(lǐng)域、社會資本準入程序。

1.社會資本準入標準

社會資本準入標準應按照項目大小、性質(zhì)等制定不同標準。首先，依據(jù)項目大小。第一，重大農(nóng)田水利設施建設項目。除政府外，社會資本投資主體要嚴格限定注冊資金要在10億元以上、有1年以上相關(guān)農(nóng)田水利建設投資經(jīng)驗的企業(yè)。第二，中小型農(nóng)田水利設施建設項目,不限制投資主體的資格。第三，對受益在一村范圍內(nèi)的農(nóng)田水利設施，歡迎村民、村集體組織和村集體經(jīng)濟組織投資?？绱遛r(nóng)田水利設施，歡迎社會企業(yè)投資或村集體組織的聯(lián)合投資，村民個人投資必須依托企業(yè)進行。其次，依據(jù)項目性質(zhì)。第一，公益性。大中型防洪、防澇等公益性項目主要以政府投資為主或者以政府買服務的方式吸引社會資本投資并保障其利潤。小型公益性項目可進行村民個人投資或者村民集體組織投資，并建立用水協(xié)會共同管理。第二，盈利性。完全向社會資本放開，政府投資可以全面撤出，以把有限的投資集中到大中型公益項目，對社會資本的投資，政府應承擔監(jiān)督管理的職能。

2.社會資本準入領(lǐng)域

跨地區(qū)重大農(nóng)田水利項目投資建設工期長、投資多且見效慢,并且牽涉多方利益，建議以政府投為主，對社會資本應持謹慎的限入政策，只有具備重大農(nóng)田水利項目準入條件和投資建設經(jīng)驗的企業(yè)才能具備在該領(lǐng)域投資的資格。對中小農(nóng)田水利投資建設項目，建議完全放開。按照"誰投資、誰所有，誰受益、誰管理"的原則，鼓勵村集體、企業(yè)和個人投資中小型農(nóng)田水利建設。

3.社會資本準入程序

社會資本準入程序最關(guān)鍵的是對社會資本的投資主體資格、投資項目風險、盈利預期等的評估。重大農(nóng)田水利項目投資應該由縣級以上人民政府審批，并評估其資格、風險等。風險評估的依據(jù)為計算項目凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收期等評價指標。必要時候，應報請同級人大批準。中小農(nóng)田水利項目投資應該由縣鄉(xiāng)兩級人民政府審批，并評估其資格、風險等。各級政府審批后的項目，應通過新聞媒體進行公告，項目開工后，需要在工程建設地明顯位置設公示牌，接受社會監(jiān)督。中小農(nóng)田水利項目投資因涉及村民利益，需要在村中顯要位置設立公示牌，開工建設后，在工程建設地明顯位置設公示牌，接受村民監(jiān)督。

(二)社會資本運行機制

社會資本投資健康發(fā)展的前提條件是必須保持盈利，構(gòu)建合理的社會資本盈利模式是社會資本能夠長期投資農(nóng)田水利建設領(lǐng)域的必備舉措。

1．“政府補貼+成本價格”模式

目前，河南省供水全成本在1.5～3.6元/m3，運行成本在1.0～2.0元/m3。必須控制供水價格底線在2.5～5.6/m3以上，才能保障企業(yè)盈利[6]。由國家投資興建農(nóng)村供水設施，向農(nóng)民供水價格一般在0.1～0.2/m3。由社會資本投資，如果政府強制維持這一價格，則會導致社會資本退出。完全根據(jù)市場供求和成本變化調(diào)整供水價格，則農(nóng)民用水負擔會遠高于城市居民，不利于農(nóng)民安心種糧，更不利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的保障。在保障社會資本盈利前提下，可行的模式應是“政府補貼+供水價格”。 這里的供水價格需要分情況制定，為保證節(jié)約用水，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民生活用水可實行階梯水價，在限額之內(nèi)，仍保持現(xiàn)有水價不變，剩余部分由政府補貼，而限額之外，農(nóng)民按照市場價自己負擔。對于經(jīng)營性企業(yè)和個人用水，應適當提高水價。

2．“綜合開放+農(nóng)田水利設施基本功能”模式

有限的財政補助并不能滿足所有農(nóng)田水利建設項目，提倡項目自身開發(fā)供水之外的其他功能。在相對缺水的北方地區(qū)，水本身就是旅游項目的賣點。如大型農(nóng)田水利建設項目中的防洪、防澇水庫工程，在不影響使用的前提下，其優(yōu)美的環(huán)境可以開發(fā)休閑度假的旅游項目，以增加盈利。在開發(fā)旅游功能的前期建設中，政府在稅收方面也可給予減免和政策支持。2005年在河南的2000多座水庫中，具備旅游開發(fā)價值的占80%以上，而已開發(fā)的尚不足其中的40%[7]。盡管近幾年有些進步，但在地方財力匱乏的背景下，農(nóng)田水利設施還有廣闊的開發(fā)空間尚未利用，可以此作為未來提高水利項目盈利的著力點。

(三)社會資本退出機制

1.自愿退出機制

市場經(jīng)濟是開放經(jīng)濟，對社會資本應實行自愿退出機制，實行“進得來，出得去”的政策。對社會資本退出不能設置人為門檻，任何組織和個人不得以任何借口阻礙社會資本的退出。社會資本退出農(nóng)田水利建設領(lǐng)域后，應仍然允許下次重新投資農(nóng)田水利建設領(lǐng)域。社會資本自愿退出機制必須堅持的原則是不影響現(xiàn)有農(nóng)田水利設施的正常運轉(zhuǎn)。社會資本退出后所留下的資產(chǎn)應優(yōu)先允許其他社會資本通過拍賣、租賃等方式繼續(xù)經(jīng)營。在其他社會資本都無意經(jīng)營的情況下，可實行政府贖買的方式，令其成為國有資產(chǎn)。為保障社會資本完全退出，應制定相應的退出資產(chǎn)評估制度，聘請有資質(zhì)的機構(gòu)評估退出時原國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保全狀況，以維護國家和集體利益。

2.懲罰退出機制

農(nóng)田水利工程常見違章等現(xiàn)實問題，其水事違法行為也日益呈現(xiàn)多樣化、復雜化趨勢。針對上述狀況應建立對不良社會資本方的強制懲罰退出機制。建議在建設農(nóng)田水利工程和經(jīng)營農(nóng)田水利事業(yè)過程中，凡發(fā)生下列情形之一者，強制其退出農(nóng)田水利建設領(lǐng)域。如發(fā)生重大工程事故，事后證明其并不具備建設資格；出現(xiàn)嚴重損害農(nóng)民利益行為；運營過程中，不能保障及時供水，不能保障提供防洪、防澇等作用。以上情形出現(xiàn)時應由縣級以上水利主管部門發(fā)出通知，強制其退出。社會資本相關(guān)企業(yè)或個人對懲罰有異議者，可以向縣級以上人民政府提出申訴。

(四)社會資本投資農(nóng)田水利的政策支持

完善的法律制度是確保市場機制高效運行的前提，建議盡快制定《河南省社會資本投資農(nóng)田水利條例》，給社會資本提供在不損害農(nóng)民利益的前提下介入鄉(xiāng)村公共品的機會，使其按照市場運行規(guī)則獲取正當利益，政府還應保證這種渠道能夠持久暢通。要放開該領(lǐng)域的種種限制，允許社會資本采取多種方式進行投資。應使社會資本投資者依法擁有征收使用費、管理費和水費等合法權(quán)利。要完善社會資本投資者的司法救濟程序，保障投資者的合法權(quán)利。要建立健全水利投融資制度，允許用項目未來收益做抵押。要加大財政投入，確保給予社會資本投資農(nóng)田水利項目不低于一定比例的配套資金。

[1] 董學彥.農(nóng)田水利建設河南投入21億民間資金達7億元[EB/OL].(2007-01-26)[2016-01-15]. http://invest.people.com.cn/GB/75595/75653/5285093.html.

[2] 李鵬.河南中牟:農(nóng)田水利建設推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣轉(zhuǎn)型特色農(nóng)業(yè)大縣[EB/OL]. (2010-12-23)[2015-12-23].http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-12/23/c_13661620.htm.

[3] 李艷潔.七部委鼓勵社會資本投資農(nóng)田水利建設[N].中國經(jīng)營報，2012-04-21.

[4] 宋朝.我省嘗試破解水利建設資金投入難題[N].河南日報，2007-01-09.

[5] 河南省水利廳.河南省農(nóng)田水利建設全面展開[EB/OL].(2014-11-21)[2015-11-20]. http://www.hnsl.gov.cn/sitegroup/root/html.

[6] 河南省水利廳.加強農(nóng)村水利建設確保河南糧食安全[EB/OL].(2011-10-03)[2016-03-28]. http://www.mwr.gov.cn/ztpd/2011ztbd/201103/t20110328_257704.html.

[7] 孫艷敏.落實科學發(fā)展觀合理開發(fā)河南水利旅游資源[J].河南水利，2005(4):40-41.

(責任編輯：王蘭鋒)

The Plight and Guarantee Mechanism of Social Capital Investment in Farmland Water Conservancy Construction in Henan Province

WEI Tianhui

(Law School, Henan Normal University, Xinxiang 453007, China)

Because Henan Province is the country’s largest grain province, the construction of irrigation and water conservancy is essential. Government investment can not fully meet the needs of water conservancy construction, so the social capital must be introduced. Situation of social capital investment in water conservancy construction in Henan province is not optimistic,which shows low return on investment, limited range of investment and other issues. In order to protect and encourage the social capital to invest in the field of water conservancy construction, we must construct the social capital investment in farmland water conservancy construction security mechanism.

Henan Province； social capital； irrigation of farmland； security mechanism

2016-04-03

河南師范大學青年基金項目“社會資本投資農(nóng)田水利設施建設機制創(chuàng)新研究”(2013qk35)

魏天輝(1978—)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學法學院副教授，博士，研究方向為三農(nóng)法律問題。

TV93

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