公共服務(wù)外包的政府規(guī)制探析

張魯萍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

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公共服務(wù)外包的政府規(guī)制探析

張魯萍

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

公共服務(wù)外包所具有的減輕政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)質(zhì)量等優(yōu)勢(shì)決定了其在很長(zhǎng)一段時(shí)間里將成為我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域改革的主旋律。然而，公共服務(wù)的外包并不意味著去任務(wù)化，政府仍應(yīng)承擔(dān)后外包時(shí)代的規(guī)制責(zé)任。政府規(guī)制路徑的合理構(gòu)建是保障公共服務(wù)外包合法、有效開展的前提。

公共服務(wù)；外包；政府規(guī)制

所謂公共服務(wù)合同外包，是指政府部門通過與私主體簽訂契約，由政府提供經(jīng)費(fèi)或相關(guān)的協(xié)助，由私主體履行契約中的規(guī)定項(xiàng)目或服務(wù)的行為。與傳統(tǒng)的政府自主提供所有的公共服務(wù)所不同的是，公共服務(wù)外包藉由私主體在資金、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，通過公私合作達(dá)到減輕政府財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)質(zhì)量的目的。自20世紀(jì)90年代地方政府嘗試將部分公共服務(wù)委托外包以來，中央層面不斷給予政策支持，各地亦在不同領(lǐng)域探索公共服務(wù)的外包。然而，與公共服務(wù)外包的蓬勃實(shí)踐形成鮮明對(duì)比的則是對(duì)公共服務(wù)外包后國(guó)家責(zé)任的關(guān)注不夠，無論是湖北十堰公交民營(yíng)化的失敗，還是各地城管外包因違法亂象被叫停抑或是最近河南魯山養(yǎng)老院因管理不善而釀成的火災(zāi)悲劇都揭示了公共服務(wù)外包過程中政府責(zé)任的缺失。伴隨著政府公共服務(wù)外包的推進(jìn)，很多學(xué)者都意識(shí)到了“后外包時(shí)代”政府規(guī)制的重要性，但對(duì)如何構(gòu)建有效的政府規(guī)制路徑卻缺乏應(yīng)有的探索。本文即立基于政府與承擔(dān)公共服務(wù)提供私人主體間的關(guān)系，探討公共服務(wù)外包后政府規(guī)制責(zé)任的理論基礎(chǔ)以及實(shí)踐中政府規(guī)制責(zé)任的具體落實(shí)問題，以期為我國(guó)以公私合作方式提供公共服務(wù)的順利推進(jìn)提供智力支持。

一、公共服務(wù)外包的興起與國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)之前，在“自由主義”主流政治哲學(xué)的影響之下，剛剛擺脫封建桎梏和強(qiáng)權(quán)欺凌的公民秉持“最好政府、最少統(tǒng)治”的理念，國(guó)家與公民的關(guān)系被設(shè)定為“國(guó)家應(yīng)扮演一雙看不見之手”，除治安維護(hù)外，應(yīng)放任公民自由競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家任務(wù)局限于保護(hù)公共安全與秩序。進(jìn)入20世紀(jì)后，自由放任的政策導(dǎo)致社會(huì)問題頻發(fā)，貧富差距愈演愈烈，政府僅立于秩序維護(hù)者的角色定位已不能有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，人們開始反思市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的必要性，希望國(guó)家能夠肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義與維護(hù)社會(huì)安全的使命。國(guó)家為達(dá)照顧目的，建立所謂的“政治的生存負(fù)責(zé)”制度，開始由“守夜國(guó)家”走向“大有為政府”。然而，隨著“福利國(guó)家”的到來，單憑“國(guó)家”一己之力已難以滿足公民對(duì)公共服務(wù)與日俱增的需求，國(guó)家繼而陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥潭中。為了緩解經(jīng)濟(jì)壓力，在公共選擇理論、交易成本理論等思潮的作用下，自20世紀(jì)70年代以來，西方世界掀起了公共行政改革的浪潮，這場(chǎng)發(fā)端于英國(guó)并迅速波及澳大利亞、新西蘭，乃至歐洲大陸的新公共管理運(yùn)動(dòng)，掀起了“政府再造”“行政革新”等思潮，引起了“公共治理的范式革命”。在這場(chǎng)革命中，私人主體對(duì)政府影響與日俱增，且通過各種途徑參與到政府行政過程之中，公私合作成為了政府施政的重要理念。在公共服務(wù)的提供方面，無論是英國(guó)還是美國(guó)，德國(guó)還是日本，都通過公共服務(wù)外包的改革實(shí)現(xiàn)“福利國(guó)家”的目標(biāo)。而全球化背景之下的我國(guó)同樣面臨著公民對(duì)公共服務(wù)需求的激增與公共服務(wù)供給不足間的矛盾，如何緩解此種矛盾成為考驗(yàn)我國(guó)服務(wù)型政府目標(biāo)能否達(dá)成的關(guān)鍵。在域外國(guó)家“公共治理范式革命”的影響以及自身面臨的壓力之下，通過公私合作方式履行行政任務(wù)、提供公共服務(wù)亦成為我國(guó)改革的方向。近幾年來，從水、電等公共產(chǎn)品的供給到基本公共設(shè)施的修建和維護(hù)，從教育醫(yī)療衛(wèi)生的承擔(dān)到家庭養(yǎng)老、基本生活的保障服務(wù)等等，我們都可以看到私主體的身影。

需要明確的是，公共服務(wù)外包的目的僅在于將私主體的彈性或資源帶入公部門，使私主體替代或者協(xié)助公部門提供公共服務(wù)。私主體的加入并沒有改變行政任務(wù)的終局歸屬，亦沒有完全取代公部門的地位，行政任務(wù)的國(guó)家歸屬?zèng)Q定了行政機(jī)關(guān)只是由執(zhí)行者轉(zhuǎn)換為監(jiān)督者而已。政府在“后外包時(shí)代”仍負(fù)有相應(yīng)的規(guī)制責(zé)任，防止國(guó)家責(zé)任“避難至私法”?！霸诤献餍姓那榫常瑖?guó)家調(diào)控任務(wù)并未喪失，毋寧須重新定義；國(guó)家的執(zhí)行者責(zé)任必須藉由功能相當(dāng)?shù)臋C(jī)制，以一種擔(dān)保或承接的形式來取代?！盵1]

二、公共服務(wù)外包政府規(guī)制的必要性分析

(一)遏制私主體的權(quán)力濫用

從實(shí)用主義角度觀之，公共服務(wù)外包的確可以減輕政府財(cái)政壓力、提高行政效率。但不能忽視的是，公私合作是一把雙刃劍，公民在充分享受到私主體因效率、專業(yè)、資金等優(yōu)勢(shì)而帶來公共服務(wù)質(zhì)量提高的同時(shí)，也會(huì)憂慮因責(zé)任機(jī)制的缺失，而導(dǎo)致私主體在承擔(dān)行政任務(wù)時(shí)會(huì)侵犯公民的合法權(quán)益——與公部門受公益之拘束所不同的是，私主體因受效率原則與營(yíng)利原則之支配，其在提供公共服務(wù)的過程中為了節(jié)約成本、獲取更多利潤(rùn)，往往會(huì)隨意提高公共服務(wù)的價(jià)格，或降低公共服務(wù)的品質(zhì)，忽視普遍服務(wù)義務(wù)，從而損害消費(fèi)者特別是貧困消費(fèi)者的福利[2]。對(duì)此，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者詹鎮(zhèn)榮提出“公共建設(shè)之興建與營(yíng)運(yùn)涉及高度公益性，蓋其往往為人民生存照顧所必要之基礎(chǔ)設(shè)施。在由公部門自為興建與營(yíng)運(yùn)之傳統(tǒng)模式下，由于公行政之公益拘束性，即便在虧損之情形下，公共建設(shè)之營(yíng)運(yùn)亦可獲得維系。反之，民間機(jī)構(gòu)從事私經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)系受效率原則與營(yíng)利原則之支配。從而，公共利益乃由可能因其在追求最大利潤(rùn)以及增加經(jīng)營(yíng)效力之考量下而受到犧牲”。[3]因而，公共服務(wù)外包后，為了遏制私主體的權(quán)力濫用，確保公益的實(shí)現(xiàn)，需要政府強(qiáng)有力的規(guī)制。

(二)保護(hù)公民的基本權(quán)利

根據(jù)德國(guó)憲法學(xué)通說，依其功能面向，基本權(quán)利具有“主觀權(quán)利”和“客觀價(jià)值秩序”的雙重性質(zhì)。作為“主觀權(quán)利”的基本權(quán)利具備兩項(xiàng)功能：其一，基本權(quán)利之防御權(quán)功能。防御權(quán)功能是基本權(quán)利最為基本的功能，其所針對(duì)的國(guó)家義務(wù)是純粹消極性的,也就是要求國(guó)家不得恣意侵犯公民權(quán)利，行政權(quán)力的運(yùn)行如果涉及對(duì)基本權(quán)利的干涉或侵犯，就必須以法律明文授權(quán)為依據(jù)；其二，基本權(quán)利之受益權(quán)功能。受益權(quán)功能針對(duì)的是國(guó)家的給付義務(wù),也就是公民可以要求國(guó)家提供基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)所需的物質(zhì)、程序或者服務(wù)?；緳?quán)利的實(shí)現(xiàn)并非僅依靠行政權(quán)力的消極義務(wù)承擔(dān)即可達(dá)成，公民可以通過積極向國(guó)家請(qǐng)求特定給付行為，從而享受一定利益的功能。而作為客觀價(jià)值秩序的基本權(quán)利則要求國(guó)家除了承擔(dān)針對(duì)防御權(quán)功能的“不侵犯義務(wù)”和針對(duì)受益權(quán)功能的“給付義務(wù)”以外,還應(yīng)當(dāng)運(yùn)用一切可能的和必要的手段來促成基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn),其所導(dǎo)出的所有國(guó)家義務(wù)，包括制度性保障義務(wù)、組織與程序保障義務(wù)，以及其他各種排除妨礙的義務(wù)[4]。

隨著公共服務(wù)外包的推行，能夠?qū)駲?quán)益造成侵害的，已不再局限于國(guó)家本身，國(guó)家以外的“第三人”漸演化為主要的侵害主體。公民基本權(quán)利的保護(hù)不僅要求國(guó)家的消極義務(wù)——國(guó)家不應(yīng)侵犯公民的權(quán)益，而且還包括了國(guó)家的積極義務(wù)——國(guó)家應(yīng)有義務(wù)或者責(zé)任采取必要的措施來保護(hù)公民的權(quán)益免受第三人的侵害。因而，在公共服務(wù)外包過程中，基于基本權(quán)的“保護(hù)義務(wù)功能”，除了需要立法者通過法規(guī)范的制定或修正方式賦予公共服務(wù)外包的法律基礎(chǔ)外，國(guó)家更有義務(wù)保護(hù)一般公民的基本權(quán)利，使其免于遭受國(guó)家委托以自己名義履行行政任務(wù)之私主體的侵害。因而，國(guó)家不應(yīng)將行政任務(wù)百分之百讓諸于狂如脫韁野馬的市場(chǎng)機(jī)制操控，適度的監(jiān)管措施依舊是不可或缺的，以避免公民的基本權(quán)利隨著任務(wù)私人化由原本受國(guó)家侵害轉(zhuǎn)變?yōu)槭艿谌饲趾χ疂撛诳赡苄訹5]。

綜上，在藉由私主體的力量履行國(guó)家的行政任務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)雖不負(fù)直接履行的責(zé)任，但行政機(jī)關(guān)仍負(fù)有擔(dān)保和監(jiān)督責(zé)任，應(yīng)規(guī)劃一套有效的政府規(guī)制措施，以便監(jiān)管私主體執(zhí)行任務(wù)的行為，保障公民的基本權(quán)利。

三、公共服務(wù)外包政府規(guī)制的路徑構(gòu)建

在我國(guó)給付行政領(lǐng)域，無論是通過合同外包的方式將公共服務(wù)委任給私主體來提供，還是通過特許經(jīng)營(yíng)的方式讓私主體參與公用事業(yè)的興建、運(yùn)營(yíng)，都需要籍由契約這一載體?！霸谝粋€(gè)混合式行政的時(shí)代，在一個(gè)對(duì)公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用極其依賴的時(shí)代，合同乃行政法之核心?！盵6]而無論是契約簽訂前契約外包的評(píng)估、私主體選擇還是契約內(nèi)容的形成抑或是對(duì)契約履行的監(jiān)督和評(píng)估執(zhí)行都需要政府的具體規(guī)制，政府的有效規(guī)制是防止私主體逃避責(zé)任和義務(wù)，隨意侵害公民權(quán)利的關(guān)鍵。本文根據(jù)契約形成的順序，嘗試將每一個(gè)環(huán)節(jié)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以剖析，從而全面展現(xiàn)政府的規(guī)制責(zé)任。

(一)契約簽訂前之規(guī)制

1.契約外包之評(píng)估

由于公共服務(wù)外包的目的之一在于提升行政效率，緩解政府財(cái)政壓力，因而，政府在決定采取公私合作的方式來提供公共服務(wù)時(shí)，首先應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性評(píng)估。經(jīng)濟(jì)性評(píng)估原則在域外國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都被廣泛使用。歐陸各國(guó)選擇公私協(xié)力手段執(zhí)行公共任務(wù)前幾乎都履行評(píng)估程序，評(píng)估的內(nèi)容包括有“效率分析”或是“公私協(xié)力適宜性審查”機(jī)制，也只有當(dāng)評(píng)估結(jié)果確認(rèn)公私協(xié)力在具體公共建設(shè)計(jì)劃中，具有提升行政效率的可預(yù)見優(yōu)勢(shì)時(shí)，才能進(jìn)一步開展規(guī)劃和招商程序。其中2007年德國(guó)Schleswig-Holstein邦制定的《邦公私協(xié)力簡(jiǎn)化法》第5條則明確規(guī)定：“公行政主體為確認(rèn)由其自身所履行之任務(wù)，是否透過私人或是與私人合作，得以獲得相同品質(zhì)或是更好之執(zhí)行時(shí)，可辦理經(jīng)濟(jì)性評(píng)估。為確認(rèn)在與私人合作下所執(zhí)行之任務(wù)，是否可達(dá)到相同或是更好品質(zhì)所辦理之經(jīng)濟(jì)性評(píng)估，應(yīng)涵蓋計(jì)劃之整體壽命周期、所有費(fèi)用及負(fù)擔(dān)，以及從規(guī)劃、履行到契約終止后結(jié)算各計(jì)劃階段中之風(fēng)險(xiǎn)分配?！盵7]而美國(guó)在簽約外包監(jiān)獄私有化實(shí)踐中，與私人部門簽署合同之前，州政府必須詳細(xì)、系統(tǒng)地分析以確定在什么條件下簽約外包監(jiān)獄管教服務(wù)更為可行，包括審查法定機(jī)構(gòu)、州監(jiān)督近期成本、監(jiān)獄擁擠狀況、業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)、法律問題、投標(biāo)者情況、承包者未履行職責(zé)的后果以及政治上的利益相關(guān)者[8]。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，《促參法》第四十二條第一項(xiàng)明確規(guī)定，政府規(guī)劃的公共建設(shè)，須先經(jīng)主辦機(jī)關(guān)評(píng)估，若適宜民間參與，主辦機(jī)關(guān)始得公告征求民間參與。也就是說，政府規(guī)劃的公共建設(shè)都能以“促參模式”引入民間參與，必須要踐行評(píng)估的先行程序。由于《促參法》規(guī)定得較為籠統(tǒng)，同法實(shí)施細(xì)則第三十九條則進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定主辦機(jī)關(guān)辦理民間參與政府規(guī)劃的公共建設(shè)前，若不涉及政府預(yù)算補(bǔ)貼或投資的，應(yīng)辦理“可行性評(píng)估”級(jí)“先期規(guī)劃”[9]。

在我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法中，可行性評(píng)估已成為制度化的措施，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十一條明確規(guī)定：“項(xiàng)目提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，開展特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估，完善特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案。需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。具體辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門另行制定?！钡谑l更是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估的內(nèi)容*第十二條特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：(一)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等；(二)相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)發(fā)育程度，市場(chǎng)主體建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力狀況和參與意愿；(三)用戶付費(fèi)項(xiàng)目公眾支付意愿和能力評(píng)估。予以了明確。然而，與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)存在差距的是，公共服務(wù)外包前的可行性評(píng)估尚未得到立法支持，在實(shí)踐中亦沒有形成規(guī)范化的運(yùn)作。為了確保公共服務(wù)外包的科學(xué)合理，提高公共服務(wù)外包的質(zhì)量，政府亦應(yīng)當(dāng)建立事前評(píng)估制度。具體而言，可以參照公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)做法，在決定對(duì)某一項(xiàng)具體的公共服務(wù)予以外包前，啟動(dòng)專業(yè)性、獨(dú)立性的第三方評(píng)估機(jī)制，科學(xué)設(shè)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)公共服務(wù)外包更具效力與效能時(shí)，才能將相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)予以外包。同時(shí)，為了確保評(píng)估的公開性和可接受性，外包機(jī)關(guān)應(yīng)將該公共服務(wù)的特定目標(biāo)及其所欲達(dá)到的服務(wù)品質(zhì)，擬定草案，以舉辦聽證會(huì)或其他公開的方式，讓公共服務(wù)的可能接受者以及潛在的私主體有陳述意見的機(jī)會(huì)。經(jīng)由如此之共同參與方式，一方面，可避免由少數(shù)競(jìng)爭(zhēng)團(tuán)體決定政府公共服務(wù)政策的走向，亦可使公共服務(wù)的享有者不致成為被動(dòng)的接受者；另一方面，通過民眾與有意競(jìng)標(biāo)的私主體間的互動(dòng)，除了可使有意提供公共服務(wù)的私主體了解民眾的需求外，也可使?jié)撛诘乃街黧w受到制衡[10]。

2.適格私主體之選擇

行政機(jī)關(guān)將公共服務(wù)委由給私主體來提供，首先需要解決的是適格私主體的遴選問題。由于私主體參與的公共服務(wù)均關(guān)涉公共利益與全民福祉，這必然要求私主體是具有專業(yè)、可靠和有能力提供給付之主體。同時(shí)，鑒于公共服務(wù)外包的目的之一在于減輕政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)性原則亦是應(yīng)考量的因素，而如何實(shí)現(xiàn)兩者的平衡是遴選適格、“最佳”私主體的關(guān)鍵。外包機(jī)關(guān)也只有通過合理遴選標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)、公開遴選程序的遵循，方能履行好資格審查職責(zé)，確保服務(wù)提供之質(zhì)量。

具體而言，首先，外包機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)計(jì)一套由外部專家學(xué)者參與共同審查的程序，就完成具體行政任務(wù)私主體應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)、條件、資質(zhì)進(jìn)行討論、商定。這里所確定的標(biāo)準(zhǔn)不能單一，不能僅僅關(guān)注私主體的錢袋，而應(yīng)綜合考慮特定公共服務(wù)提供者所需的必備條件，例如，是否具備足夠的人力資源、專業(yè)能力、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力等，必要時(shí)可以要求申請(qǐng)人提出財(cái)務(wù)和效益能力相關(guān)證明，從而能夠使其足以勝任履約義務(wù)，確保民間參與行政任務(wù)的履行不會(huì)危及行政任務(wù)的公共性。其次，在程序上應(yīng)符合公平公開透明的原則，將所要外包公共服務(wù)的對(duì)象、方式、步驟、時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)人的資質(zhì)等相關(guān)信息都以公告的形式及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，防止因信息不充分帶來競(jìng)爭(zhēng)不足的問題。公平、公正地選擇私主體，除了可以確保私主體參與的權(quán)益得到保障外，亦能實(shí)現(xiàn)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的第三人權(quán)益之保護(hù)，更能促使行政機(jī)關(guān)透過此程序機(jī)制選出適任的參與者，做出正確的決定，從而有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家之程序責(zé)任。

(二)契約簽訂之規(guī)制

公共服務(wù)外包中政府與私主體的權(quán)利和義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制都是通過契約的具體條款來體現(xiàn)和確定的，契約內(nèi)容的不周延性和模糊性會(huì)直接引發(fā)契約履行的不確定性和任意性，從而影響公共服務(wù)外包的順利完成。因而，政府在通過合同將某項(xiàng)公共服務(wù)外包時(shí)，出于對(duì)公共利益的維護(hù)，需要對(duì)政府、私主體的權(quán)利、義務(wù)予以明確規(guī)定。“合同必須要明確和細(xì)化其欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和服務(wù)。如果合同缺乏明確性，很有可能導(dǎo)致爭(zhēng)議解決的模糊化，最后引發(fā)訴訟。如果合同缺乏必要的細(xì)節(jié)，政府可能并不明確它欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和服務(wù)，而私主體也可能會(huì)偷工減料?！盵11]具體而言，公共服務(wù)外包合同應(yīng)明確以下幾方面的內(nèi)容：

首先，應(yīng)明確私主體的義務(wù)。與一般市場(chǎng)主體不同的是，參與公共服務(wù)提供的私主體擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)公共利益的重任，該私主體至少應(yīng)該承擔(dān)以下兩方面的義務(wù)：一是私主體之基本義務(wù)。由于私主體參與的公共服務(wù)，大多涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生等相關(guān)服務(wù)，這些都直接影響人民的生存照顧權(quán)益，因而，私主體應(yīng)承擔(dān)起給付不中斷、維持給付品質(zhì)以及確保普遍服務(wù)的基本義務(wù)。這里的普遍服務(wù)概念(Universal Service)是一舶來品，最早是由美國(guó)AT&T(American Telephone and Telegraph Company)總裁威爾先生在1907年度報(bào)告中提出的，其原話為“One policy,one system and universal service”(即一種政策、一種體制，普遍服務(wù))。隨著公用事業(yè)和公共服務(wù)的發(fā)展，普及義務(wù)在不同國(guó)家、地區(qū)的不同產(chǎn)業(yè)內(nèi)都得到貫徹。在公共服務(wù)外包中，由于公共服務(wù)的提供者由政府事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)上獨(dú)立的企業(yè)，為了防止私主體追逐利潤(rùn)而對(duì)消費(fèi)者挑肥揀瘦——“撇奶脂”*“撇奶皮”，即“僅僅挑出牛奶溫?zé)嶂笊厦婺菍痈挥兄镜牟糠帧保脕肀扔餍逻M(jìn)入企業(yè)優(yōu)先選擇收益性高的地區(qū)或者服務(wù)領(lǐng)域，而忽視偏遠(yuǎn)地區(qū)、消費(fèi)量低的居住區(qū)域或者低收益服務(wù)項(xiàng)目。See Tony Prosser．Public Service Law：Privatization’s Unexpected Offspring[J].Duke University School of Law，2000.63(4)．現(xiàn)象的出現(xiàn)，協(xié)議中必須對(duì)私主體的普遍服務(wù)義務(wù)進(jìn)行規(guī)定，并對(duì)私主體違反普遍服務(wù)義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以設(shè)定。

其次，應(yīng)明確政府的契約解除、變更和終止權(quán)。之所以要明確政府的契約解除、變更和終止權(quán)，一方面是為了給私主體施加壓力，使其切實(shí)遵守契約并實(shí)現(xiàn)公益目的，另一方面則是為了限制行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的濫用，防止其侵犯私主體的合法權(quán)利。在德國(guó),《聯(lián)邦行政程序法》第60條第1項(xiàng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)必須為避免或消除公共福利遭受嚴(yán)重不利,才可以作出解約通知。在法國(guó),單方變更權(quán)的行使有其嚴(yán)格的限制性條件：第一，這種權(quán)力只在極個(gè)別情況下才能使用；第二，只有在普遍公益優(yōu)越的情況下才可能運(yùn)用這種權(quán)力；第三，這種權(quán)力不能用來修改行政合同的經(jīng)濟(jì)條款；第四，如果行政部門因行使這一權(quán)力而導(dǎo)致締約雙方當(dāng)事人損失的，行政部門必須給予相應(yīng)的補(bǔ)償[12]。本文認(rèn)為，為了限制行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的濫用，防止其侵犯私主體的合法權(quán)利，只有當(dāng)私主體存有重大違約情形時(shí)，如未在規(guī)定的期限內(nèi)資金到位，在公部門提出警告后，私主體仍未遵守契約義務(wù)或財(cái)務(wù)發(fā)生重大困難等其他重大違約事由時(shí)，方可行使。同時(shí)，為了減少契約解除、變更和終止給私人主體帶來的不利影響，并使得他們對(duì)原有的正當(dāng)期待落空，信賴?yán)媸軗p，應(yīng)賦予他們相應(yīng)的程序性保護(hù)和補(bǔ)償性保護(hù)，在契約的解除、變更和終止過程前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向私主體書面說明理由并且對(duì)無過錯(cuò)的私主體給予相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，為防止終止契約后發(fā)生不良后果，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以替代性方案來承接和維持任務(wù)的執(zhí)行，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)起接管的責(zé)任。

(三)契約履行之規(guī)制

選擇正確的私主體僅僅是政府履行好規(guī)制責(zé)任的第一步,因?yàn)榧词顾街黧w具有提供公共服務(wù)的能力和經(jīng)驗(yàn),但在實(shí)際的公共服務(wù)提供過程中，也可能將自己的私益置于公共目標(biāo)之上。因而,必須有一套機(jī)制來確保私主體會(huì)按照政府制定的社會(huì)目標(biāo)來行事。大量的實(shí)踐表明:為公眾做個(gè)好交易,僅僅提倡公開招標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。合同外包過程中為公眾做個(gè)好交易并不只是取決于是否要簽個(gè)合同、合同給誰,而是取決于對(duì)合同從頭到尾整個(gè)過程的管理[13]。為了確保外包契約所欲達(dá)成的公共服務(wù)能夠被完善且確實(shí)地執(zhí)行，政府應(yīng)該在厘清規(guī)制目標(biāo)的前提下，運(yùn)用多元的規(guī)制手段、完善政府規(guī)制的內(nèi)容來達(dá)致契約的有效履行。

1.厘清政府的規(guī)制目標(biāo)

“規(guī)制行政法學(xué)認(rèn)為，規(guī)制目標(biāo)的正確定位、規(guī)制手段的匹配運(yùn)用，是實(shí)現(xiàn)良好治理的兩個(gè)方面?！盵14]從整體上來看，我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)合同外包的規(guī)制目標(biāo)，主要包括促進(jìn)私主體效率的實(shí)現(xiàn)以及維護(hù)公民權(quán)利、促進(jìn)公益的實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面。但這兩個(gè)目標(biāo)并非出于同一順位，確定何為首要的目標(biāo)是確保政府有效規(guī)制的關(guān)鍵。本文認(rèn)為，盡管效率問題常常是公共部門引入私人主體的直接動(dòng)因，但絕不能狹隘地理解為這是政府規(guī)制的唯一或首要目的。無論是由政府親自完成公共服務(wù)的提供，還是委由私主體代為履行，符合公共利益是根本。正如日本學(xué)者室井力所言：“經(jīng)營(yíng)的效率性只是公共性的一種，并且通常只具有手段性的價(jià)值，在考量民營(yíng)化問題時(shí)，保障人權(quán)，維持并增進(jìn)公益等難以量化的公共性，應(yīng)該與效率化的公共性一起觀察，綜合考量，而不應(yīng)獨(dú)厚后者，以免沒卻行政追求公益的本來目的。”[15]針對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來政府規(guī)制目標(biāo)偏離公共利益的現(xiàn)狀，應(yīng)將公民權(quán)益之保護(hù)作為政府規(guī)制的首要目標(biāo)，并藉由規(guī)制內(nèi)容的合理設(shè)置、規(guī)制手段的有效運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

2.健全政府規(guī)制的內(nèi)容

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政府規(guī)制的內(nèi)容一般包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制兩部分。前者是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管形式，是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域,主要為了防止發(fā)生資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府行政機(jī)構(gòu)用法律權(quán)限,通過許可和認(rèn)可等手段,對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以監(jiān)管[16]；后者是一種新型監(jiān)管形式,是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的,對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn),并禁止、限制特定行為的監(jiān)管。社會(huì)性規(guī)制的內(nèi)容較為豐富，根據(jù)政策實(shí)踐，可以分為確保健康、衛(wèi)生、確保安全，防止公害保護(hù)好環(huán)境，確保教育、文化、福利權(quán)利四類[17]。鑒于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的可操作性、社會(huì)性規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的主觀性，很多國(guó)家早期的政府規(guī)制都主要停留在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面，之后隨著公民權(quán)利訴求的增強(qiáng)以及政府規(guī)制實(shí)踐的探索，社會(huì)性規(guī)制方逐漸受到重視。例如，在英國(guó)，早期規(guī)制者的主要任務(wù)是對(duì)公用事業(yè)運(yùn)行的壟斷領(lǐng)域進(jìn)行價(jià)格控制，之后他們才開始重視社會(huì)規(guī)制，要求所有的規(guī)制機(jī)構(gòu)確定服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)的總體質(zhì)量以及保障個(gè)體消費(fèi)者獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。在電信領(lǐng)域，為了防止民營(yíng)化后公共電話亭急速減少，尤其是在貧窮和低收入地區(qū)，英國(guó)電信規(guī)制委員會(huì)制定了復(fù)雜的規(guī)定，其中就包括英國(guó)的電信許可證應(yīng)限制公共電話亭被關(guān)閉情況的發(fā)生，同時(shí)規(guī)制者開展了一項(xiàng)主要的活動(dòng)來確保所有的電話能正常工作。如此規(guī)制的結(jié)果是英國(guó)公用電話亭數(shù)量大增，從1987年的不足8萬增加到了現(xiàn)在的14萬[18]。

隨著民營(yíng)化實(shí)踐的推進(jìn)，很多學(xué)者開始關(guān)注“后民營(yíng)化時(shí)代”政府規(guī)制的內(nèi)容，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力教授歸納了5項(xiàng)“后民營(yíng)化時(shí)代”政府規(guī)制義務(wù)的內(nèi)容，即給付不中斷的擔(dān)保義務(wù)；維持與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的擔(dān)保義務(wù)；持續(xù)性的合理價(jià)格與一定給付品質(zhì)的擔(dān)保義務(wù)；既有員工的安置擔(dān)保義務(wù)；人權(quán)保障與國(guó)家賠償責(zé)任的承擔(dān)[19]。布雷耶大法官在《規(guī)制及其改革》一書中亦歸納了六種經(jīng)典的規(guī)制活動(dòng)：確保企業(yè)獲得合理回報(bào)的服務(wù)成本費(fèi)率制定；基于歷史的價(jià)格規(guī)制；基于公共利益標(biāo)準(zhǔn)的配置；標(biāo)準(zhǔn)制定；基于歷史的配置；個(gè)別審查[20]。其實(shí)無論是許宗力教授還是布雷耶教授都傾向于從更廣泛的角度來界定政府規(guī)制的內(nèi)容,藉由多元的標(biāo)準(zhǔn)來加強(qiáng)對(duì)私主體的監(jiān)管。當(dāng)前，公共服務(wù)外包在我國(guó)尚處于探索階段，有效的政府規(guī)制體制尚未真正建立，規(guī)制的內(nèi)容也主要停留在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方面。為了履行好政府規(guī)制責(zé)任，我們除了要繼續(xù)加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，有效激勵(lì)被監(jiān)管企業(yè)的努力程度和行為方式，更應(yīng)該通過加強(qiáng)質(zhì)量、環(huán)境、最低服務(wù)水平等社會(huì)性監(jiān)管，確保服務(wù)合同外包能夠達(dá)成諸如經(jīng)濟(jì)、高效、回應(yīng)、平等、高質(zhì)等目標(biāo)。

3.運(yùn)用多元化的規(guī)制手段

“由于規(guī)制工具與規(guī)制目標(biāo)的匹配程度直接決定公共規(guī)制的質(zhì)量,所以規(guī)制工具的選擇在規(guī)制決策體系中處于關(guān)鍵地位,規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要一系列與之相匹配的規(guī)制手段?！盵21]在公私對(duì)立的時(shí)代，政府大多習(xí)慣性地選擇傳統(tǒng)的“命令—控制”型的規(guī)制手段如審批、許可來實(shí)現(xiàn)既定的規(guī)制目標(biāo)，“命令—控制”型的傳統(tǒng)規(guī)制手段雖然短期內(nèi)具有迅速、直接且效果明顯等優(yōu)點(diǎn)，但很多時(shí)候容易造成行政主體和行政相對(duì)人間的緊張關(guān)系，滋長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力尋租，影響長(zhǎng)期的規(guī)制效率和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。在公私合作全面推進(jìn)的時(shí)代，隨著規(guī)制實(shí)踐的豐富和規(guī)制理論研究的深入，強(qiáng)調(diào)多元的、與規(guī)制目標(biāo)相匹配的規(guī)制手段成為主流。其中，不是藉由直接設(shè)定行為人的權(quán)利與義務(wù)，而是通過信息的披露、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)引導(dǎo)合意的行為的信息規(guī)制以及激勵(lì)式規(guī)制手段應(yīng)獲得重視。

(1)激勵(lì)式規(guī)制

所謂激勵(lì)性規(guī)制是指在保持原有管制結(jié)構(gòu)的條件下，給予受管制企業(yè)以提高內(nèi)部效率刺激的各種機(jī)制，即給予受管制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因。作為西方規(guī)制改革的一部分，激勵(lì)性規(guī)制是在總結(jié)市場(chǎng)失靈與政府規(guī)制歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它的主要特點(diǎn)在于政府通過設(shè)置某種利益誘導(dǎo)機(jī)制，例如采取補(bǔ)貼、征稅(寓禁于征)、減免稅、技術(shù)或資金扶持等富有彈性的、市場(chǎng)導(dǎo)向的、以激勵(lì)為基礎(chǔ)的管制策略引導(dǎo)公眾或私主體作出或不作出一定的行為,以實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)[22]。

相較于剛性的“命令—控制”型的規(guī)制手段，激勵(lì)性規(guī)制給予受規(guī)制企業(yè)一定的價(jià)格制定權(quán),讓其利用信息優(yōu)勢(shì)和利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī),主動(dòng)提高內(nèi)部效率、降低成本,并獲取由此帶來的利潤(rùn)增額。因而,與傳統(tǒng)規(guī)制手段所不同的是,激勵(lì)性規(guī)制只需關(guān)注企業(yè)的產(chǎn)出績(jī)效和外部效應(yīng),而較少控制企業(yè)的具體行為,企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中具有更大的自主權(quán)[23]。正是由于激勵(lì)性規(guī)制所具有的有效緩解規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)間的信息不對(duì)稱及目標(biāo)差異的優(yōu)勢(shì)而被西方國(guó)家廣為采用。例如，美國(guó)的聯(lián)邦政府提出社會(huì)福利輔助計(jì)劃，給符合條件的私主體以一定數(shù)量的補(bǔ)助，由其完成供給某項(xiàng)公共服務(wù)的職能；在英國(guó)的就業(yè)服務(wù)委外中，政府規(guī)定,就業(yè)服務(wù)承包商幫助一位進(jìn)入就業(yè)特區(qū)的失業(yè)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)時(shí),會(huì)得到一筆獎(jiǎng)金,然后,當(dāng)失業(yè)者實(shí)現(xiàn)就業(yè)的持續(xù)時(shí)間達(dá)到13周時(shí),政府還會(huì)再支付一筆獎(jiǎng)金；澳大利亞則規(guī)定,當(dāng)失業(yè)者被安排就業(yè)的時(shí)間達(dá)到13周時(shí),政府會(huì)對(duì)私營(yíng)就業(yè)服務(wù)承包商支付一筆獎(jiǎng)金,在失業(yè)者能夠持續(xù)就業(yè)達(dá)到26周時(shí),政府會(huì)再額外支付一筆獎(jiǎng)金；而德國(guó)對(duì)就業(yè)服務(wù)承包機(jī)構(gòu)也同樣支付安置獎(jiǎng)金[24]。

伴隨著公共服務(wù)外包在我國(guó)的推行，激勵(lì)式規(guī)制手段亦有所探索，例如，2014年湖南省麻陽(yáng)苗族自治縣財(cái)政在農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融、農(nóng)民教育、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)四個(gè)方面開展公共服務(wù)外包，縣財(cái)政采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”形式，獎(jiǎng)勵(lì)每個(gè)承擔(dān)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)改革工作的公司10萬元啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，公司貸款100萬元以下、個(gè)人貸款5萬元以下的，縣財(cái)政3年內(nèi)給予貼息50%，從而激發(fā)私營(yíng)企業(yè)的積極性[25]。在私主體參與范圍越來越廣的當(dāng)下，激勵(lì)性規(guī)制必將會(huì)獲致更多的關(guān)注，但對(duì)尚處于探索階段的激勵(lì)性規(guī)制亦會(huì)因激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的不科學(xué)、激勵(lì)權(quán)的濫用而影響該規(guī)制手段的實(shí)效。因而，想要達(dá)到預(yù)期目的,關(guān)鍵是要在信息不對(duì)稱的情況下設(shè)計(jì)出既能夠給予私主體足夠激勵(lì),又能制約行政機(jī)關(guān)濫用抉擇權(quán)的激勵(lì)規(guī)制合同。

(2)信息規(guī)制

何為信息規(guī)制，不同的學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不一。有學(xué)者從廣義層面來界定，認(rèn)為信息規(guī)制包括對(duì)信息的規(guī)制和通過信息的規(guī)制兩種。前者主要是由主管機(jī)關(guān)要求企業(yè)強(qiáng)制披露有關(guān)信息，比如，美國(guó)食品和藥物管理局要求藥物的相關(guān)信息包括危險(xiǎn)警告，都必須在標(biāo)簽上表明；后者是指在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會(huì)、資訊社會(huì)的背景下,由主管機(jī)關(guān)公布一定的信息以達(dá)到規(guī)制和懲罰的目的,比如日本的違法事實(shí)公布,德國(guó)的公共警告、推薦,都是該種規(guī)制工具的典型*參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯,法律出版社2000年版，第393-397頁(yè)；[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第173頁(yè)。轉(zhuǎn)引自高秦偉：《對(duì)公眾獲取公用企業(yè)信息的法律分析》，載《行政法學(xué)研究》2010年第4期。。而有學(xué)者則認(rèn)為信息規(guī)制，主要是指以信息為媒介的管制手段，它以主管機(jī)關(guān)要求相對(duì)人強(qiáng)制披露有關(guān)信息為特征，讓信息優(yōu)勢(shì)者直接向信息劣勢(shì)者提供信息的強(qiáng)制說明制度[26]。事實(shí)上，“信息規(guī)制可以采取多種不同的方式”[27]，但無論是何種信息規(guī)制，折射出的都是政府試圖通過信息這種新的資源為交易主體或規(guī)制機(jī)構(gòu)提供決策信息以達(dá)到改善決策質(zhì)量，提高規(guī)制能力的目的。

信息規(guī)制因具有成本低、有效性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)而為域外國(guó)家重視。在美國(guó)，鑒于《聯(lián)邦信息自由法》對(duì)“行政機(jī)關(guān)”理解的狹隘導(dǎo)致因民營(yíng)化而參與到公共服務(wù)提供中的私主體的行為受不到規(guī)范的問題，美國(guó)聯(lián)邦法院在一系列的判例中相繼確立了“功能等同”原則和“實(shí)質(zhì)控制”原則，將實(shí)際上提供公共服務(wù)、履行行政任務(wù)的私主體也納入到《聯(lián)邦信息自由法》所規(guī)范的對(duì)象[28]。在日本，《日本行政機(jī)關(guān)資訊公開法》雖然是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為其直接適用對(duì)象，而不以受托行使行政權(quán)限的私人為適用對(duì)象，但日本學(xué)者米丸恒治認(rèn)為，就行使行政權(quán)力的私人，亦應(yīng)公開其相關(guān)資訊，以確保其過程的透明性，而且此等私人公開資訊的必要性，可認(rèn)為超越向來之行政組織。但是即使作為功能性行政組織擔(dān)任行政權(quán)限，其原來系私人，應(yīng)區(qū)別私之組織、活動(dòng)之部分與涉及公共規(guī)制之公的部分，就后者檢討確保資訊公開之法制度[29]。Jack M.Beerman教授亦從行政程序的正當(dāng)性切入，認(rèn)為行政程序法與信息公開的相關(guān)法令，應(yīng)適用于外包契約之訂作者(contractor)，且行政機(jī)關(guān)應(yīng)要求改契約定作者揭露，公開必要之重大信息(material information)，如未揭露，視為契約無效之主因[30]。

在我國(guó)的公用事業(yè)特許領(lǐng)域，信息規(guī)制已經(jīng)受到了關(guān)注，相應(yīng)的立法規(guī)定亦體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)該規(guī)制工具的重視。早在2005年，《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》第三十九條就規(guī)定：“特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)將城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及其他關(guān)系公共利益、公共安全的信息及時(shí)向社會(huì)公告?！?008年的《政府信息公開條例》第三十七條：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定”以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第四十三條“實(shí)施機(jī)構(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)將特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及其變更或終止、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、所提供公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)、經(jīng)過審計(jì)的上年度財(cái)務(wù)報(bào)表等有關(guān)信息按規(guī)定向社會(huì)公開。特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)公開有關(guān)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)核算和其他有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)，并依法接受年度財(cái)務(wù)審計(jì)”的規(guī)定都為提供公有事業(yè)服務(wù)的主體設(shè)定了信息公開的義務(wù)。在實(shí)踐中，公民亦通過信息公開的申請(qǐng)推動(dòng)了公用事業(yè)領(lǐng)域信息規(guī)制的發(fā)展。然而，在公共服務(wù)外包過程中，無論是制度供給層面還是實(shí)踐運(yùn)行方面，信息規(guī)制趨于不足。即便有些政府要求私主體提供相應(yīng)的信息，但鑒于當(dāng)下私主體提供信息范圍的不確定性，私主體為了營(yíng)利的需要，一般總是愿意披露對(duì)己有利的信息而不愿意披露對(duì)己不利的信息，一些私主體甚至提供虛假信息蒙蔽公眾與規(guī)制機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)在信息不完全或錯(cuò)誤的情況下做出有利于企業(yè)的規(guī)制政策[31]。

為了解決私主體與消費(fèi)者之間因信息不對(duì)稱而出現(xiàn)的欺騙消費(fèi)者、損害公民合法權(quán)益的問題，政府一方面要規(guī)范私主體信息公布的內(nèi)容，明確私主體應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等必要信息予以公布。私主體也只有將經(jīng)營(yíng)的基本情況向行政機(jī)關(guān)報(bào)告，行政機(jī)關(guān)方能對(duì)契約履行狀態(tài)予以充分掌握，從而及時(shí)行使介入權(quán)或采取相關(guān)法定措施，避免重大損失的發(fā)生。另一方面政府亦可以通過披露私主體在提供公共服務(wù)過程中違法行為的自上而下式的信息工具，并建立懸賞舉報(bào)制度，鼓勵(lì)廣大公民積極提供相關(guān)違法信息的自下而上式的信息工具，有效克服政府規(guī)制機(jī)關(guān)工作懈怠與規(guī)制俘獲現(xiàn)象。

在此需要說明的是，強(qiáng)調(diào)多元規(guī)制工具并不是對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制工具的排斥,每一種工具都有其功能優(yōu)勢(shì),亦有其適用限度，任何一種規(guī)制工具的選擇都必須在整個(gè)規(guī)制工具體系中進(jìn)行。在公共服務(wù)外包政府規(guī)制工具的選擇上，應(yīng)該考量各種影響規(guī)制工具選擇的因素,基于合適和匹配的原則,合理搭配新型規(guī)制工具與傳統(tǒng)工具，實(shí)現(xiàn)有效的政府規(guī)制目標(biāo)[32]。

(四)契約履行后之績(jī)效評(píng)估

所謂績(jī)效評(píng)估，是指在實(shí)現(xiàn)某種行政管理目標(biāo)的過程中，依據(jù)可量化的指標(biāo)對(duì)特定對(duì)象的工作效果定期進(jìn)行評(píng)價(jià)和總結(jié)進(jìn)而改善其工作績(jī)效的活動(dòng)。而公共服務(wù)外包的績(jī)效評(píng)估則是指特定的評(píng)估主體依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法對(duì)公共服務(wù)外包合同的履行、服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)達(dá)成的情況、社會(huì)效益、公眾滿意度等情況進(jìn)行檢查、評(píng)估的過程。如果說契約外包之評(píng)估是一種事前的評(píng)估，那么這里的績(jī)效評(píng)估則是事后的評(píng)估。之所以需要績(jī)效評(píng)估，是因?yàn)楣卜?wù)外包涉及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，直接關(guān)系到公眾的生活質(zhì)量，而且外包的形成與運(yùn)營(yíng)利用了大量的公共資源，必須以對(duì)公共責(zé)任負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，從而決定是否繼續(xù)外包。也正如王廷惠教授對(duì)美國(guó)私人監(jiān)獄的績(jī)效監(jiān)督評(píng)述的那般“從傳統(tǒng)遵循合同條款的過程監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匦Ч目?jī)效監(jiān)督，意味著政府在更高層面上監(jiān)管簽約的私人公司。績(jī)效管理的引入，為政府通過簽約方式實(shí)施監(jiān)獄私有化改革注入了新的力量。通過持續(xù)不斷地評(píng)估、修改、實(shí)施、再評(píng)估等過程，雖然監(jiān)獄也許永遠(yuǎn)無法達(dá)到目標(biāo)，但是始終處于不斷改進(jìn)的過程”[33]。

在公共服務(wù)外包的過程中，當(dāng)下我國(guó)部分省份出臺(tái)了相應(yīng)的評(píng)估考核辦法，例如安徽省政府《購(gòu)買社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)考核辦法》、河北省政府《購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)臨時(shí)性服務(wù)項(xiàng)目管理與評(píng)價(jià)實(shí)施辦法(試行)》、廣州市政府《購(gòu)買社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法(試行)》、上海市政府《政府購(gòu)買禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)青少年社團(tuán)服務(wù)考核評(píng)估辦法(草案)》、上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布上海市地方標(biāo)準(zhǔn)《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估導(dǎo)則》等對(duì)考核的主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果的處理等進(jìn)行了規(guī)定?？傮w而言，這些規(guī)定為公共服務(wù)外包的績(jī)效評(píng)估提供了一定的準(zhǔn)則和指導(dǎo)方向，但亦存在著內(nèi)容單薄、空洞、可操作性差等問題。而在公共服務(wù)外包的評(píng)估考核實(shí)踐中，依然普遍缺乏科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系和強(qiáng)有力的監(jiān)管體系,在如何確定績(jī)效評(píng)估主體及其責(zé)任，并建立評(píng)估主體與對(duì)象的合理機(jī)制與關(guān)系上仍然存在諸多模糊之處，現(xiàn)實(shí)中的公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目常常無法得到客觀公正的評(píng)估，以致最終未能有效體現(xiàn)項(xiàng)目所承載的公共責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)外包績(jī)效評(píng)估的科學(xué)、客觀、公正，本文認(rèn)為應(yīng)在評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方式、回饋機(jī)制等方面做出努力。

首先，明確評(píng)估機(jī)構(gòu)。評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公平性是保證評(píng)估客觀的關(guān)鍵。從當(dāng)前各地關(guān)于公共服務(wù)外包績(jī)效評(píng)估的文件中，我們可以看到大致有兩類評(píng)估機(jī)構(gòu)，即由購(gòu)買方專門組織成立的考核評(píng)估小組(其成員可包括購(gòu)買方、監(jiān)督管理部門、行業(yè)主管部門、服務(wù)提供方等單位代表以及邀請(qǐng)的專家學(xué)者、資深社工和服務(wù)代表對(duì)象等)與第三方獨(dú)立考評(píng)機(jī)構(gòu)，前者因成員的多元化而具有民主性，后者因第三方的專業(yè)性而具有獨(dú)立性，應(yīng)該說兩者各具優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)踐中，這兩類評(píng)估機(jī)構(gòu)并沒有真正建立和發(fā)揮作用，實(shí)際行使評(píng)估權(quán)的人員普遍存在著專業(yè)性不強(qiáng)、隨意性大等問題，評(píng)估人員能力的不足導(dǎo)致評(píng)估難以客觀進(jìn)行，流于形式，這就不難理解實(shí)踐中很少有服務(wù)項(xiàng)目被評(píng)為不合格，很少出現(xiàn)終止合同或社會(huì)組織被懲罰的現(xiàn)象。為此，關(guān)鍵是要真正落實(shí)獨(dú)立、專業(yè)、多元的調(diào)查評(píng)估機(jī)制。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估內(nèi)容的不同，選擇不同的評(píng)估機(jī)構(gòu)。具體而言，在對(duì)公共服務(wù)外包的成本效益進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)注重評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性，監(jiān)管部門一般應(yīng)組織相關(guān)專家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等專業(yè)機(jī)構(gòu)或者聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估；而在對(duì)公共服務(wù)外包的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)注重公眾的參與度，讓他們參與到公共服務(wù)外包的評(píng)估中來，借助他們擁有的專業(yè)技術(shù)和切身感受，保持相對(duì)的客觀性、公正性和民主性。

其次，明確評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)設(shè)定是有效落實(shí)評(píng)估效果的關(guān)鍵要素之一。一般而言，系統(tǒng)的公共服務(wù)合同外包的績(jī)效評(píng)估包括兩個(gè)方面：一是公共服務(wù)外包的效率評(píng)價(jià)。效率評(píng)估主要是評(píng)估政府從社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的效率，即一定的政府投入是否購(gòu)買了盡可能多的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了政府投入的最大邊際效用，或者是購(gòu)買一定數(shù)量的公共服務(wù)使所投入的資金是否最少，用最少的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出，簡(jiǎn)言之，效率評(píng)估的核心在于對(duì)成本的核算。二是公共服務(wù)外包的效果評(píng)估。效果評(píng)估主要評(píng)估人民群眾對(duì)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)是否滿意，這種評(píng)估是通過人民群眾滿意度和認(rèn)可度來衡量公共服務(wù)外包的效果，效果評(píng)估的核心在于對(duì)質(zhì)量的把關(guān)[34]。在績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐中，相較于效果的評(píng)估，很多國(guó)家都更重視效率的評(píng)估，在美國(guó)，成本是最普遍的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)(87%)，而民眾的滿意度則僅占30%。成本標(biāo)準(zhǔn)之所以成為核心是因?yàn)橄噍^于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)它更容易且更低廉。但如果當(dāng)成本成為唯一的焦點(diǎn)，則很難確保價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[35]。

在我國(guó)公共服務(wù)外包的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，應(yīng)吸取域外國(guó)家重視效率評(píng)估、忽視效果評(píng)估導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估總體效果不彰的教訓(xùn)，在確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)遵循明確性、具體性、可行性、現(xiàn)實(shí)性和時(shí)效性等原則，將公共服務(wù)外包績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為行業(yè)發(fā)展水平、收費(fèi)水平、質(zhì)量達(dá)標(biāo)水平、行業(yè)運(yùn)營(yíng)效率和普遍服務(wù)水平等較為全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其要注重公眾投訴率、滿意度，畢竟他們是公共服務(wù)的終端用戶。同時(shí)，為了加強(qiáng)對(duì)評(píng)估結(jié)果的外部監(jiān)督和確保評(píng)估的公正性，應(yīng)當(dāng)將評(píng)估結(jié)果予以公開，接受私主體和公眾的監(jiān)督。

再次，規(guī)范評(píng)估方式。長(zhǎng)期以來，我國(guó)公共服務(wù)外包的評(píng)估方式較為簡(jiǎn)單，主要以聽取匯報(bào)和檢查為主，評(píng)估時(shí)間也較為隨機(jī)，沒有形成常態(tài)化、規(guī)范化的評(píng)估方式。為此，在評(píng)估的時(shí)間上，我們應(yīng)啟動(dòng)定期與年度、短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)結(jié)合的評(píng)估；在評(píng)估的方式上，采用包括審閱文件、面談、觀察、抽查等方法，其中審閱文件至少包括檢查有關(guān)書面政策、程序、各項(xiàng)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的文件。同時(shí)，為了保障評(píng)估效果，應(yīng)建立基于評(píng)估結(jié)果的反饋機(jī)制，按照獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則對(duì)評(píng)估結(jié)果較好的社會(huì)組織要及時(shí)支付全額費(fèi)用，酌情給予一定形式的經(jīng)費(fèi)資助或其他獎(jiǎng)勵(lì)形式，而對(duì)于評(píng)估結(jié)果較差的社會(huì)組織，將不再與其繼續(xù)合作[36]。

四、結(jié)語(yǔ)

源于西方“公共治理范式革命”下的公私合作制度在我國(guó)各級(jí)政府的積極跟進(jìn)以及行政革新的目標(biāo)指引下，已成為我國(guó)積極推動(dòng)行政改革之模式，也必將是中國(guó)很長(zhǎng)一段時(shí)間推行的一項(xiàng)改革。公共服務(wù)外包并不意味著去任務(wù)化，其合法、有效的推進(jìn)有賴于政府規(guī)制責(zé)任的履行。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者詹鎮(zhèn)榮教授在論及民間參與公共建設(shè)時(shí)提及“為避免設(shè)施利用人權(quán)益因民間機(jī)構(gòu)利潤(rùn)追求而受到損害，國(guó)家仍應(yīng)負(fù)擔(dān)起公益維護(hù)義務(wù)，透過相關(guān)之管制與監(jiān)督措施，保障人民在現(xiàn)代生活中之公共建設(shè)領(lǐng)域需求得以獲得符合人性尊嚴(yán)之最低限度照料。此為現(xiàn)代法治國(guó)家下立法者基于基本權(quán)保護(hù)義務(wù)，以及社會(huì)國(guó)家下人民生存照料確保義務(wù)所形成之憲法上要求，且不因采取公私協(xié)力方式之有所松動(dòng)；國(guó)家之公益維護(hù)責(zé)任非但不得遁入私法，更不得‘遁入公私協(xié)力’?！盵37]

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責(zé)任編輯:邵東華

Analysis on Governmental Regulation of Public Service Outsourcing

Zhang Luping

(SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120)

Outsourcing of public service has the advantage of alleviating pressure on government finances,improving the quality of public services which make it the main theme of reform in the area of public services in a long time.However,outsourcing of public services does not mean task-oriented,the government should continue to assume regulatory responsibility for post-outsourcing era.The construction of reasonable government regulation path is the premise of legitimate and effective implementation of public service outsourcing.

public service；outsourcing；government regulation

2015-12-16

張魯萍(1987—)，女，江蘇鎮(zhèn)江人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師，博士，研究方向：行政法。

本文是重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃博士項(xiàng)目“公共服務(wù)外包的國(guó)家責(zé)任體系研究”的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：2015BS051)。

D912.1

A

2095-3275(2016)02-0016-11