一項規(guī)范黨內(nèi)工作運行機制的重要制度
——解讀九月會議通過的《關(guān)于請示報告制度的決議》

陳宗良，謝燕紅，康彥新

（1.西柏坡紀念館，河北石家莊050411；2.西柏坡紀念館研究部，河北石家莊050411）

·西柏坡研究

一項規(guī)范黨內(nèi)工作運行機制的重要制度
——解讀九月會議通過的《關(guān)于請示報告制度的決議》

陳宗良1，謝燕紅2，康彥新2

（1.西柏坡紀念館，河北石家莊050411；2.西柏坡紀念館研究部，河北石家莊050411）

1948年9月，在中共中央政治局會議上通過的《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》是我黨關(guān)于請示報告制度的一項重要制度，它結(jié)合當時背景，突出解決核心問題，樹立中央權(quán)威，實現(xiàn)政令統(tǒng)一，踐行了我黨一貫堅持的民主集中制度，時至今日，仍是我黨開展各項工作的有效制度。

九月會議；請示報告；無政府無紀律狀態(tài)；制度規(guī)矩建設(shè)；民主集中；問題導(dǎo)向；執(zhí)行力；戰(zhàn)斗力

十八大以來，中共中央高度重視自身建設(shè)，尤其是把嚴明黨的紀律與規(guī)矩放在了非常重要的位置。西柏坡時期是中國新民主主義革命時期我黨進行規(guī)矩建設(shè)的關(guān)鍵時期，2013年7月，習(xí)近平在參觀西柏坡九月會議舊址時指出：這里是立規(guī)矩的地方。這對于我們來說有三層含義：第一，這是信號燈，中國共產(chǎn)黨必須重視制度規(guī)矩建設(shè)；第二，這是對西柏坡時期全黨全軍規(guī)矩建設(shè)的高度肯定；第三，九月會議本身就是我黨在西柏坡時期立規(guī)矩、建制度的重要節(jié)點。從九月會議說起，重溫此次會議上通過的、成為我黨重要制度規(guī)矩之一的關(guān)于請示報告制度的決議具有重要的現(xiàn)實意義。

一、總規(guī)——執(zhí)行鐵律

1948年9月，在中共中央政治局會議上通過的這份《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》可以稱得上關(guān)于請示報告制度的綱領(lǐng)性文獻，也由此成為中國共產(chǎn)黨鐵的紀律的光輝典范。這份決議全文將近5 000字，內(nèi)容對應(yīng)當時習(xí)慣，以十二地支記事，共分為十二大項五十八條、三大部分內(nèi)容，其中第一部分是“總的內(nèi)容”，下分為八條具體規(guī)定，列舉了黨的總路線與總的政策方針，全國各解放區(qū)、國統(tǒng)區(qū)及其他工作方面的基本方針和任務(wù)，組織系統(tǒng)的建立，重要條例法規(guī)的決定等方面的內(nèi)容，厘定了這些內(nèi)容方面有關(guān)中央與地方的權(quán)限。第二至第六大項為第二大部分，從政治方面、軍事方面、經(jīng)濟方面、文教宣傳方面、黨務(wù)方面來具體界定中央與地方權(quán)力范疇，并列舉了48條具體條目。第三部分為第七至第十二項，主要規(guī)定了各地向中央報告的事項和報告程序以及執(zhí)行程序。第七至八項強調(diào)補充說明了中央權(quán)力與地方權(quán)力在實際執(zhí)行過程中有困難或有特殊情形的情況下應(yīng)該怎么處理。第九至第十一項具體規(guī)定了哪些事情應(yīng)該報告、哪些人應(yīng)該報告，報告有困難時應(yīng)該怎么處理，通過電報、電臺還是書面送達等哪些方式進行報告等。第十二項更加具體地指明了“如何寫報告、如何請示”的問題，包括寫法上、內(nèi)容上、態(tài)度上、篇幅上、負責(zé)人親自動手上等，可以看作為請示報告具體制度的方法論。

從總體上來看，這篇文獻是通過政治局最后形成決議的形式，向全黨、全軍發(fā)出的克服無紀律無政府狀態(tài)、要求全黨全軍全面執(zhí)行請示報告制度的總綱，這個總綱成為我黨加強黨的紀律性、規(guī)范組織性的鐵的綱領(lǐng)性文件，更是黨內(nèi)運行機制的執(zhí)行鐵律。

二、核心——中央權(quán)威

現(xiàn)在在黨內(nèi)非常流行一個詞叫做“問題導(dǎo)向”。問題導(dǎo)向是馬克思主義世界觀和方法論的重要特征之一，是我們黨傳承下來的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。毛澤東同志指出：“問題就是事物的矛盾，哪里有沒有解決的矛盾，哪里就有問題?！苯裉煳覀冊俅位乜春完P(guān)注請示報告這份決議，必定要了解的就是當時中央政治局為什么在會議上要專門就請示報告制度進行討論和通過決議，這可以稱為當時的問題導(dǎo)向意識和方法。該決議要解決的突出問題就是必須克服黨內(nèi)軍內(nèi)存在著的某些嚴重的無紀律無政府狀態(tài)，最終要實現(xiàn)的目的就是加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，樹立中央權(quán)威。

當時雖然中國人民解放軍已經(jīng)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略進攻，許多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或即將解放，人民解放軍和人民解放戰(zhàn)爭的正規(guī)性程度大為提高。然而，在黨內(nèi)和軍隊內(nèi)部的無紀律無政府狀態(tài)卻嚴重存在著，這顯然和新形勢下要求大兵團作戰(zhàn)、要求全黨全軍進一步正規(guī)化的發(fā)展不相適應(yīng)。當然，這些情況可以理解，無紀律無政府主義主要是由我黨我軍長時期處于游擊戰(zhàn)爭環(huán)境、處于被敵人分割圍剿的環(huán)境造成的，這種情況的弊端就是形成了各自為政和各行其是的地方主義和游擊主義。為了最有效地解決中共各個組織系統(tǒng)中嚴重存在的地方主義、經(jīng)驗主義、自治權(quán)過大、擅自修改政策、決定事項等無紀律無政府狀態(tài)，中央決定建立請示報告制度。從1948年初到1949年3月，中共中央和毛澤東投入了很大的精力進行黨內(nèi)請示報告制度的建設(shè)。一年多的時間內(nèi)，黨內(nèi)不斷發(fā)出指示，要求建立并嚴格執(zhí)行請示報告制度，直至中央形成最終完整決議。

在這份《決議》中，多處字眼非常突出地顯示了中央要求權(quán)力集中的堅定性。前六大項結(jié)尾處都有明確說明，第一條至第五條的決定權(quán)“完全屬于中央”，第六條至第八條“決定權(quán)仍歸地方，但必須事先請示中央，經(jīng)中央批準后，才能公布施行?！钡谄唔椨衷俅瘟卸沃攸c強調(diào)：“凡決定權(quán)完全屬于中央的事項，中央已有決定的，各地必須嚴格遵守并正確執(zhí)行。凡在執(zhí)行中遇到困難及特殊情形或有不同意見，均可向中央說明理由，提出意見等候中央批示，但不允許擅自修改?！雹龠€有其他的情況必須向中央“備審”“追認”等?？梢?，為了適應(yīng)革命新形勢的發(fā)展，中央要求實現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在全國樹立中央權(quán)威的堅定性。

三、目的——政令統(tǒng)一

政策制定的是否得當，是一個政黨基本能力的展現(xiàn)，而好的政策能否被執(zhí)行、能否被正確地執(zhí)行則直接關(guān)系到一個黨能否實現(xiàn)自己的戰(zhàn)略目標。基于這一點，毛澤東對于政策的認識非常深刻，早在1948年《關(guān)于情況的通報》一文中，他就指出“政策和策略是黨的生命，各級領(lǐng)導(dǎo)同志務(wù)必充分注意，萬萬不可粗心大意。”②在請示報告的決議中一再出現(xiàn)“必須嚴格遵守，正確執(zhí)行”，完全可以執(zhí)行必須嚴格遵守，“在客觀許可的范圍內(nèi)，力求執(zhí)行”等字眼。

西柏坡時期，中共中央就新形勢制定了包括土地改革、工商業(yè)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、新區(qū)工作等方方面面的具體政策和策略。但是，在具體實行的過程中出現(xiàn)了很多問題，具體表現(xiàn)為：對于黨中央的路線和政策不細心研究，不認真執(zhí)行，對于帶政策性、原則性的問題，粗率地不細心地擅自處理，以至在某些行動和宣傳中違反黨中央和上級的決定，給革命事業(yè)造成了嚴重的損失。就此，以毛澤東為首的中共中央曾經(jīng)嚴厲地批評這些做法。比如，1948年4月，針對山東兵團對“罪大惡極之敵”宣布寬大政策并粗率地修改了黨中央政策一事給予了嚴厲的批評，稱其為“自由地迫不及待地粗率地冒險地規(guī)定及執(zhí)行明顯地違背中央路線和政策的某些政策。”③在當時，對于沒有完全正確執(zhí)行黨的政策的批評，比較典型地突出在新聞宣傳方面，如，1948年1月，毛澤東針對新華社晉冀魯豫在電訊批語中竟然只強調(diào)依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)、工人，而不提中農(nóng)、獨立工商業(yè)者、自由職業(yè)者及腦力勞動的知識分子、小資產(chǎn)階級等而大為惱火，這樣宣傳嚴重地違背了中央對當時各個階級、各個階層態(tài)度的新政策，很容易將自己推到孤立、失去廣大群眾基礎(chǔ)的地步。

中共中央一直在強調(diào)“要認真地研究中央政策”，實際上就是要全黨全軍務(wù)必保持政令統(tǒng)一，不打折扣。這折射到當今仍有非常強的現(xiàn)實意義，十八大報告中就再次向全黨強調(diào)，“要堅決維護中央權(quán)威，在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，保證中央政令暢通，決不允許‘上有政策，下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止”。④

四、路徑——民主集中

具體實行中，請示報告的實現(xiàn)路徑從本質(zhì)上來講就是民主與集中的結(jié)合。請示報告的決議中雖然沒有明確地提到“民主與集中”的關(guān)系，但在通篇文字中涉及到請示與報告的前延后展時，卻處處洋溢著民主與集中的思想。

“集中”作為我黨一個有效、科學(xué)的執(zhí)政理念，與其相輔相成的應(yīng)該是“民主”。民主集中制作為中國共產(chǎn)黨的一項根本制度，是我黨成功運行的機制之一。所謂“民主集中”，就是我們常常所說的“集中指導(dǎo)下的民主，民主基礎(chǔ)上的集中”，兩者有機結(jié)合，缺一不可。關(guān)于請示報告制度的決議中，雖然核心是要確立中央權(quán)威，實現(xiàn)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但是中央并不是要進行中央集權(quán)，而是仍然堅持“民主集中制”的原則和機制。通觀這份決議，從中央與地方權(quán)力界定的方式上可以明顯地體現(xiàn)出民主與集中相結(jié)合的實現(xiàn)路徑：其一，各級地方仍然擁有很多自主權(quán)。第一部分“總的內(nèi)容”和第二部分政治、軍事、經(jīng)濟、文教宣傳、黨務(wù)各個方面的各項中央與地方權(quán)力規(guī)定中，都明確有第幾之第幾項內(nèi)容的“決定權(quán)，仍歸地方，但必須事先請示中央，得到中央批準后，各地始得執(zhí)行?！边@表明，中央仍然尊重各地最大的實際，允許各地根據(jù)客觀實際進行裁奪和報告。其二，各地擁有建議權(quán)。中央進行集中領(lǐng)導(dǎo)，確定大政方針，不可能是拍腦門決定，因此，中央在前兩大部分中一再要求凡是完全屬于中央的權(quán)力中，“各地得提出建議”，讓各種意見和方案都集中起來，展現(xiàn)出來，才便于進行比較與鑒別，最終，把最科學(xué)、最合理的意見和方案整合起來吸收到?jīng)Q策中，制定出正確的、符合實際的路線、方針等，從而實現(xiàn)黨內(nèi)的集中。

五、生命——一以貫之

毋庸置疑，請示報告制度的確立在當時的歷史條件下發(fā)揮出了巨大的實踐功能。首先，在實施全面戰(zhàn)略大反攻的關(guān)鍵時期，有力地抓住整肅全黨全軍紀律性、走向正規(guī)化建設(shè)這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效維護了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強化了黨中央的權(quán)威，民主和集中得到了統(tǒng)一，增強了全黨全軍的執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。其次，理順了中央和地方的關(guān)系，地方根據(jù)中央劃定的權(quán)限，在具體的政策制定和執(zhí)行上能夠依據(jù)自身實際情況制定有效措施，這有利于發(fā)揮各地的積極性。再次，規(guī)范了機關(guān)內(nèi)部及上下級之間的行文標準、行文格式，進行有效地文本管理等，這成為我黨制度化建設(shè)的一個重要方面。

歷史給我們留下了一筆豐厚的財富，請示報告制度一直延續(xù)應(yīng)用至今天，仍是我們黨開展各項工作的有效制度。2014年1月14日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上談到了“領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項報告制度”，指出了當今政治生態(tài)中，很多領(lǐng)導(dǎo)干部在向組織進行請示報告方面意識淡薄，問題嚴重，尤其是很多領(lǐng)導(dǎo)干部在個人事項上目無組織，違規(guī)辦護照持外國綠卡，把家人都送到國外、婚姻狀況隨便等。在此，習(xí)近平總書記專門強調(diào)了西柏坡時期“九月會議”通過的請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面。實踐證明，在當下，請示報告制度仍然有強烈的現(xiàn)實指導(dǎo)意義，它仍是新時期下加強黨的紀律建設(shè)、進行組織建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部自律的重要方法，它有利于加強中央與地方的聯(lián)系，有利于密切聯(lián)系群眾，更有利于黨員干部理論水平和執(zhí)行力的不斷提高。

注釋：

①李明華、王榮麗：《西柏坡檔案》，中國檔案出版社2012年3月第1版，第449頁。

②《關(guān)于情況通報》（1948年3月20日），《毛澤東選集》（第四卷），人民出版社1991年第2版，第1298頁。

③《將全國一切可能和必須統(tǒng)一的權(quán)力統(tǒng)一于中央》（1948年4月10日），《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年第1版，第86頁。

④胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告，2012年11月8日。

責(zé)任編輯、校對：艾嵐

On the programmatic Document for Standardizing the Operation M echanism of the Party's W ork——Interpretation of The Resolutions of the Instructing-and-Reporting System

Chen Zongliang1，Xie Yanhong2，Kang Yanxin2
（1.Xibaipo Memorial，Shijiazhuang 050411，China；2.Research Division，Xibaipo Memorial，Shijiazhuang 050411，China）

The resolutions of the instructing-and-reporting system to the Central Committee，which was approved at the Politburo meeting in September 1948，is an important system of the Party on instructing-and-reporting system.The resolution，which highlighted to resolve the core issue，established a central authority，unified the government decree，and practiced the democratic centralism at that time，is still an effective system of our party to carry out the work in all areas.

September Meeting，instructing-and-reporting system，state of anarchy and indiscipline，construction of systems and rules，democratic centralism，problem orientation，power of execution，fighting capacity

D262

A

1673－1573（2016）03－0025-03

2016-06-05

陳宗良（1963-），男，河北石家莊人，西柏坡紀念館研究館員，碩士，研究方向為西柏坡歷史與西柏坡精神；謝燕紅（1984-），女，河北邢臺人，西柏坡紀念館研究部館員，碩士，研究方向為西柏坡歷史與西柏坡精神。