中國官員實(shí)行官邸制初探

張　艷（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

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中國官員實(shí)行官邸制初探

張艷
（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

摘要：“探索實(shí)行官邸制”是對國家領(lǐng)導(dǎo)干部住房制度進(jìn)行改革的重大決議，也是中國社會改革的創(chuàng)造性突破。雖然官邸制在國外歷史已久，但研究國外官邸制的文獻(xiàn)很少提到官邸制和反腐敗的關(guān)系，因此，我國要想突破傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部住房體制，遏制“以權(quán)謀房”的腐敗行為，還需要一系列配套制度的落實(shí)和完善。其配套制度的出臺須要結(jié)合我國的國情，避免制度疊床架屋卻不能發(fā)揮應(yīng)有作用的情況發(fā)生。文章旨在探索官邸制在中國實(shí)行的可行性，同時(shí)結(jié)合實(shí)際提出官邸制實(shí)行的途徑，并正視官邸制實(shí)行過程中有可能遇到的困境，讓官邸制發(fā)揮其應(yīng)有的功用。

關(guān)鍵詞：中國官員；官邸制；必要性；有效途徑

十八屆三中全會中提到了“探索實(shí)行官邸制”，寥寥數(shù)字引起了公眾的廣泛關(guān)注，成為當(dāng)今中國社會的焦點(diǎn)問題。“官邸制”本就不是一個(gè)新詞，在我國古代便有與此相似的官舍。在國外，官邸也作為一種慣例提供給一定級別的官員寓居。我國探索實(shí)行官邸制旨在遏制官員的住房腐敗，要求立足于中國實(shí)際，探索出中國特色的官邸制。

一、官邸制實(shí)行的依據(jù)

（一）中國古代的官邸

官邸制是一種官員住房制度，早在我國古代就已出現(xiàn)。自秦漢以來，各朝代便開始為身在異鄉(xiāng)任職的官員提供住處，官舍逐步向制度化方向發(fā)展。在漢朝，通常俸祿在二千石以上的官員才有專用官邸，盡管普通官員沒有專門官邸，但政府也為其提供免費(fèi)住宿。可見，當(dāng)時(shí)官邸的規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)大了。到了唐代，政府再也不免費(fèi)為京官提供官邸，而是采用租住的方式：假如官員沒有在京買房，則可以租住在政府的官邸。宋代承繼了唐代的制度，仍然為官員提供官（舍）邸，為了管理這些官邸，自都門到各地州府，都設(shè)有“房管局”——樓店務(wù)（后改名為店宅務(wù)），負(fù)責(zé)官邸的修護(hù)和出租。明代的住房政策有所變動，即官員可以一次性買斷公房。到了清代，較為完備的“住房保障制度”建立起來，清代官員制定住房標(biāo)準(zhǔn)，由朝廷按照級別分配。

綜上所述，除清代創(chuàng)設(shè)了一套完整的住房保障制度外，大多朝代官員都采取“官邸制”，而且大多是有償?shù)摹?/p>

（二）國外官邸制現(xiàn)狀分析

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)一般將官邸制作為一種習(xí)慣性待遇。在職的官員入住，離職后搬離，與之相匹配的還有官員的財(cái)產(chǎn)監(jiān)督體系，利用嚴(yán)格的民眾監(jiān)督和政府監(jiān)管，保證官員住房、薪酬待遇的公開透明。以下是各國官邸制的實(shí)施現(xiàn)狀。美國對聯(lián)邦、州、市的主要官員，如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長、副州長和大、中城市市長提供官邸，在職期間可享用，期滿應(yīng)搬出。英國的官邸制具有濃厚的本國特色。如今英國有限的幾處官邸，大多是由原所有者捐贈給國家的，而并非是政府出資專門為高級官員修建的。英國的官邸在使用方面并沒有做嚴(yán)格的規(guī)定，相關(guān)公職人員可選擇是否居住在官邸。官員須承擔(dān)官邸的流動成本，如市政稅、水電費(fèi)等。德國官邸制實(shí)施的對象，主要針對高級官員辦公室，如總理、聯(lián)邦政府各部部長。除總統(tǒng)等必須住在官邸外，各部部長可以選擇入住官邸，也可以自有或租用住房。法國的官邸制度相當(dāng)完備。根據(jù)法國法律規(guī)定，住房大小與付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)取決于地位高低和職務(wù)需要。假如中下層公職人員沒有住房就不能正常工作，也可以參照住房分配的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給予住房，假如對于住房只是一般需要，則應(yīng)交納正常租金標(biāo)準(zhǔn)的一半來作為房租。除政府領(lǐng)導(dǎo)人外，法國對各部部長沒有實(shí)行統(tǒng)一的正式居住制度，而是執(zhí)行住房補(bǔ)貼制度。在韓國，只有總統(tǒng)、總理、外交部長和國防部長4個(gè)職位有專門必須入住的官邸，如青瓦臺總統(tǒng)府。其他高級公務(wù)人員，如國務(wù)委員、國會議員、各院部的次長、政務(wù)次官、秘書室長、前總統(tǒng)秘書官、國會議長、副議長及國會議員的秘書室長、輔佐官等，在任職期間，政府也必須為其提供官邸，卸任后搬出讓給繼任人員居住。新加坡作為亞洲較為廉潔的國家，對官邸的利用和官員的住房情況有嚴(yán)格的糾錯(cuò)機(jī)制，要求官員住房務(wù)必公開透明、接受社會監(jiān)督，時(shí)刻防止政府高官謀取住房特權(quán)。

各國官邸制雖然在具體的實(shí)施細(xì)則方面存在差別，但也有其共同特征。首先，官邸作為公共財(cái)產(chǎn)的一部分，官員對其只有居住權(quán)沒有產(chǎn)權(quán)。必須按照規(guī)定配置內(nèi)部設(shè)施，費(fèi)用由國家承擔(dān)。官員在任職期間入住，卸任后搬出。其次，官員對是否入住官邸的選擇有一定的靈活性。例如，在法國，部長以上的總統(tǒng)、總理、議會議長等必須擁有職務(wù)用房，但其他公務(wù)人員擁有自主權(quán)。在德國，總理必須入住官邸，各部部長可以入住官邸，也可以自有或租用住房。在美國，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長和副州長必須住在官邸，而市長具有選擇是否入住官邸的自由。再次，實(shí)行靈活的住房補(bǔ)貼政策，為任期內(nèi)的國家高級官員提供相應(yīng)的住房補(bǔ)貼，隨著官員的退休或離任，住房補(bǔ)貼也一并取消。最后，實(shí)行公開和監(jiān)督的政策，在許多實(shí)行官邸制的西方國家，都要求高級官員在任期內(nèi)公開住房和薪酬，并接受各種監(jiān)督，防止官員濫用職權(quán)。

綜上所述，我國古代關(guān)于官邸制的傳統(tǒng)資源和國外現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，都為我國實(shí)行官邸制提供了借鑒和基礎(chǔ)。而且，從國外的官員住房情況來看，官邸制將官員的住房、薪酬等待遇作出了嚴(yán)格規(guī)定，并向社會公開，不失為一種可借鑒的遏制住房腐敗的成功模式。

二、在我國實(shí)行官邸制的必要性及意義

因?yàn)闅v史緣由，新中國成立后，我國并沒有實(shí)行官邸制。伴隨住房制度改革的深入，除了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，包括省部領(lǐng)導(dǎo)干部，絕大多數(shù)公務(wù)員都參加了住房制度改革，我國逐步建立了新的公用體系，建立了住房公積金、住房金融體系和規(guī)范的房產(chǎn)交易市場。但即使實(shí)行全面房改，高級領(lǐng)導(dǎo)干部住房待遇仍沿用傳統(tǒng)，即國家主要是按照領(lǐng)導(dǎo)干部的職級來制定參考住房標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)實(shí)際情況來執(zhí)行。在此過程中，一部分公職人員鉆政策的空子，違規(guī)建房、“以權(quán)謀房”已成為一種新型的腐敗。實(shí)行官邸制，對預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部住房腐敗問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）防治和監(jiān)控官員住房腐敗

1.制止相關(guān)公職人員住房開支大、鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。官邸制為一定級別的在任官員提供居住場所，其購買、日常使用和維護(hù)費(fèi)用都算作政府開支，如果官員買不起房，也有固定明確的居所可住。此外，官邸實(shí)際上集住宿和辦公于一身，它可以遏制官員常駐賓館辦公。受享樂主義、奢靡之風(fēng)的影響，高級領(lǐng)導(dǎo)干部住房、特權(quán)的泛化，不僅助長了官僚主義，也引起了公眾的強(qiáng)烈抗議。實(shí)行官邸制，其住房由國家統(tǒng)一配置，內(nèi)部設(shè)置按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將所需經(jīng)費(fèi)納入到財(cái)政預(yù)算中，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效制止違規(guī)超配現(xiàn)象。

2.遏制官員利用手中權(quán)力“以權(quán)謀房”，搞“權(quán)房交易”。在住房制度改革后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不同程度地使用了權(quán)力機(jī)構(gòu)的非法住房。此外，干部交流、異地任職等情況，也極其容易為“以權(quán)謀房”提供便利條件。官邸制為在職官員提供了固定住處，遏制了那些以解決領(lǐng)導(dǎo)干部辦公和住房困難為名義，利用公款為自己或其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員謀取私產(chǎn)的行為，讓領(lǐng)導(dǎo)干部利用公權(quán)力將公房合法化據(jù)為己有成為不可能，使得重復(fù)、私自建造“干部大院”“公務(wù)員小區(qū)”的現(xiàn)象得以杜絕。將領(lǐng)導(dǎo)干部的住房納入到制度的范疇，用制度來制約權(quán)力，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部在住房上的權(quán)力尋租。

（二）強(qiáng)化公仆意識、督促官員勤政節(jié)約

我們黨自執(zhí)政以來，常常將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部稱為“人民的公仆”，將作為“人民公仆”的官員納入到官邸中，是對“保護(hù)官員個(gè)人私隱”的挑戰(zhàn)，官員在任職期間的住所作為國家的公有財(cái)產(chǎn)，有責(zé)任和義務(wù)接受公眾的監(jiān)督。因此，官邸制將居住于此的官員曝光在群眾的視線下，改變以往日常監(jiān)督缺乏的狀態(tài)，督促官員履行公仆職責(zé)，牢記勤政節(jié)約。在眾目睽睽的監(jiān)督之下，官員對自己的要求也會越來越高。另外，官邸還可以作為住在這里的官員接待百姓的場所，而官員也不宜以自己在家休息而將找到官邸有所訴求的百姓拒之門外。

（三）人性關(guān)懷

官邸制的意義不僅僅在規(guī)范官員的房產(chǎn)，它還對解決官員的后顧之憂、規(guī)范官員的私生活具有現(xiàn)實(shí)意義。為減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，目前縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和重要部門經(jīng)常實(shí)行不同的為官方式。這種方式在很大程度上達(dá)到了預(yù)期的效果，有效減少了人情干預(yù)的問題，同時(shí)也形成了一系列影響深遠(yuǎn)的不良風(fēng)氣。由于異地為官，對家庭照顧不到，不能有效制約家庭行為，家人容易被一些“后門”的利益訴求者腐化；另一方面，由于夫妻兩地分居，往往造成異地為官的領(lǐng)導(dǎo)者家庭責(zé)任缺失，出現(xiàn)一系列腐化墮落的違法違紀(jì)行為。官邸作為重要職位官員在任期間的固定住房，使得配偶和子女可以與官員一同居住，讓官員在工作之外能把業(yè)余的時(shí)間多用在自己的家庭上，盡到自己在家庭中應(yīng)盡的責(zé)任，還可以讓官員隨時(shí)掌握家人的生活細(xì)節(jié)，有效減少官員家人被人利用的情況發(fā)生。

三、官邸制實(shí)行過程中面臨的阻滯因素

配套制度的推進(jìn)是難點(diǎn)。官邸制的實(shí)行是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，牽一發(fā)而動全身，要使其充分發(fā)揮效用，就需要一系列配套制度的落實(shí)和完善，而這一系列配套制度的推進(jìn)，是官邸制實(shí)行的關(guān)鍵也是難點(diǎn)。僅以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度為例：之前國務(wù)院常務(wù)會議提出創(chuàng)建不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為解除“信息孤島”，使得不動產(chǎn)審批、交易的信息在相關(guān)部門間按照規(guī)定進(jìn)行分享，并建立了不動產(chǎn)信息管理平臺。實(shí)際上，根據(jù)國務(wù)院起初的要求，應(yīng)在2012年6月30日前將全國40個(gè)重點(diǎn)城市的個(gè)人住房信息系統(tǒng)與住建部聯(lián)網(wǎng)。根據(jù)住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人的表述，2013年6月底將完成500個(gè)城市的住房信息聯(lián)網(wǎng)工作。但到目前為止，只有部分城市進(jìn)行了內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)或技術(shù)性聯(lián)網(wǎng)，真正意義上的住房信息聯(lián)網(wǎng)并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。某些領(lǐng)導(dǎo)干部對個(gè)人房產(chǎn)信息非常敏感，特別是擁有多套房產(chǎn)的官員不愿意將信息公布于眾。因此，該項(xiàng)制度的推行可能會遇到來自腐敗官員的阻力。房產(chǎn)信息的聯(lián)網(wǎng)也有可能造成個(gè)人信息的大量泄露，因此還須要建立完善的個(gè)人信息保障制度。

另外，如果只是單純地在任期內(nèi)提供住所，官員在任職期間便有后顧之憂，其滿足私利的沖動可能會尋求其他的出口。

四、我國實(shí)行官邸制的有效途徑

（一）營造公眾對腐敗“零容忍”的社會氛圍

住房腐敗作為腐敗的一種形式，隨著社會環(huán)境的退化和文化心理的變化，都縱容了腐敗的高發(fā)。利益共同體的產(chǎn)生，既需要官，也需要商，更需要一種好的社會環(huán)境。從17世紀(jì)的“人欲說”到18世紀(jì)的“國富論”再到19世紀(jì)的“財(cái)富福音”和“社會達(dá)爾文主義”，紛紛為貪腐政治、道德敗壞提供思想文化支撐的工具。當(dāng)人們對腐敗的“容忍度”越來越高的時(shí)候，也就是社會危機(jī)越來越嚴(yán)重的時(shí)候。反之，“零容忍度”社會的到來，是治理腐敗的長久之計(jì)。

（二）確定官邸制的適用范圍和主體資格

2013年，中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出探索實(shí)行官邸制，中國官邸制四類人可免費(fèi)入住，“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書記、國家主席、國務(wù)院總理、全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；省、自治區(qū)、直轄市的書記、省長（自治區(qū)主席、市長）、人大常委會主任、政協(xié)主席以及法院院長和檢察院檢察長；市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長縣長、人大常委會主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察院檢察長；異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位如組織部長、紀(jì)委書記、公安廳局長等”。任此職官員如果不是異地交流，則不入住官邸。

（三）透明官邸設(shè)計(jì)和官員福利

官邸制的提出旨在起到權(quán)力約束、遏制“以權(quán)謀房”的作用，但是這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一些重要的前提條件。通過明確的制度設(shè)計(jì)和公開透明的監(jiān)督，或能在很大程度上制止地方為新任官員準(zhǔn)備住所并任其將房產(chǎn)據(jù)為己有的行為。

1.公開官員的福利待遇。實(shí)行官邸制后，在目前的制度體系下，一定級別的官員退休后的福利待遇都將面臨合理性與合法性的拷問。“以權(quán)謀房”出現(xiàn)的根本原因不在于官員對房屋居住價(jià)值的需要，而是對以房產(chǎn)為載體所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的趨之若鶩，是將個(gè)人職權(quán)蔓延到市場的結(jié)果。房產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值成為官員追求的目標(biāo)后，即便擁有了官邸，在缺乏公開透明的監(jiān)督政策下，仍然會對以房產(chǎn)為載體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值發(fā)生興趣。唯有將官員的利益公開于陽光之下，才能防止公權(quán)力任意侵蝕公共與公眾的利益。

2.公開官邸制的具體設(shè)計(jì)和執(zhí)行細(xì)節(jié)。在明確了官邸制的適用范圍和主體資格后，對官員的資格要求是透明的、公開的。除此之外，還要嚴(yán)格明確各類用品的購置價(jià)位、官邸的裝修和日常維護(hù)，相關(guān)的流程也需要招標(biāo)和公示。例如在香港地區(qū)，便設(shè)立了特首官邸開放日，定期接受市民參觀，讓官邸從內(nèi)部裝修到日常維護(hù)都變得透明化。透明的官邸，將公職人員的權(quán)力納入到制度的范疇，作為展示權(quán)力者被馴服的櫥窗，也推進(jìn)了政治民主化的進(jìn)程。

（四）建立和完善住房公開和住房監(jiān)察制度

權(quán)力需要制度來制衡，如若沒有制度來制約，注定只能寄希望于“自律”的神話。一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在利用違規(guī)建房或者調(diào)任后將住房留給后代的現(xiàn)象。這種利用職權(quán)將公有資產(chǎn)私有化的腐敗現(xiàn)象，不僅造成了公共資源被占用，損害公權(quán)力形象，還造成了住房不公。在清理公職人員多占住房的基礎(chǔ)上，使不同級別的領(lǐng)導(dǎo)干部住房標(biāo)準(zhǔn)公開化，公開非法超標(biāo)占有或建造住房處罰的具體規(guī)定，接受公眾輿論的監(jiān)督，并不只停留在表面的房產(chǎn)申報(bào)上。此外，相關(guān)部門還應(yīng)以官邸制為契機(jī)，建立嚴(yán)格的住房監(jiān)察制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部的住房情況定期檢查登記，實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，保障群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部住房情況的知情權(quán)，使房產(chǎn)信息公開成為懲治官員腐敗的利器。

（五）其他配套制度

官邸制作為一種制度并不是萬能的，要使其充分發(fā)揮作用，在保障科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，還須要社會共同努力，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式多管齊下，完善公眾監(jiān)督機(jī)制和政府監(jiān)督機(jī)制。此外，還需要完善的法制體系、成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及民眾的高度反腐敗意識。如果缺乏相關(guān)配套制度，可能會影響官邸制應(yīng)發(fā)揮的功能。因此，為了遏制“以權(quán)謀房”的腐敗現(xiàn)象，還須要建立和完善廉政制度。此外，腐敗現(xiàn)象猖獗，在雙重體制下，在微觀經(jīng)濟(jì)的行政活動中，為權(quán)力尋租提供了巨大的制度基礎(chǔ)。因此，要對體制進(jìn)行徹底的改革，削減政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和配置資源的能力，鏟除腐敗的制度基礎(chǔ)，否則就算是嚴(yán)刑峻法，恐怕也擋不住滿足私欲的貪心，其收效也甚微。

我國官員住房腐敗的現(xiàn)象，在一定程度上損害了黨和政府的形象，損害了黨和群眾的關(guān)系，而遏制官員住房腐敗，在反腐倡廉的過程中已成為不可或缺的一環(huán)。探索實(shí)行官邸制作為我國住房體制改革的突破點(diǎn)，要想充分發(fā)揮其作用，在吸收本土資源和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上還要立足于自身特色，建立健全相應(yīng)的配套制度，在陽光下運(yùn)行公權(quán)力，避免將公務(wù)住房消費(fèi)變成一個(gè)新的循環(huán)腐敗。在我國官邸制的實(shí)行中，仍處于摸著石頭過河的階段，還須要不斷地完善。

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作者簡介：張艷（1990－），女，山東濟(jì)寧人，本科，研究方向：思想政治教育。