信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對建設(shè)法治政府的作用

白楊

[摘 要]近年以來我國社會(huì)中不斷爆發(fā)官民沖突事件，政府部門的暴力執(zhí)法和不文明執(zhí)法大大降低了政府機(jī)構(gòu)的威信度。政府機(jī)構(gòu)不斷的失信行為也導(dǎo)致了公民信賴?yán)娴膿p失，再加上我國特殊的政治體制格局，造成了司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不足。信賴保護(hù)原則是行政法上新型原則，它旨在保護(hù)行政相對人的信賴?yán)?，只要具備三個(gè)方面的適用條件都可以啟動(dòng)信賴保護(hù)原則。這一原則對于挽救政府的公信力起到了很大的作用，從官民地位、自身方面、公民方面、司法機(jī)關(guān)方面論證了信賴保護(hù)原則對建設(shè)法治政府的作用。最后對信賴保護(hù)原則的幾個(gè)問題進(jìn)行探討。

[關(guān)鍵詞]行政法；信賴保護(hù)；公信力；法治政府

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0068 — 03

一、引言

建國以來，我國建立了“人民代表大會(huì)制度”的政治體制，人民從此當(dāng)家作主，過上了平等、自由的生活。政府官員是人民的“公仆”，“為人民服務(wù)”是官員的宗旨，這些觀念早已深入人心，官民沖突也是鳳毛麟角。然而，“官本位”的思想?yún)s時(shí)刻影響著官員的心態(tài)，尤其在改革開放初期確定的政策“穩(wěn)定壓倒一切”的影響下，官員的“自我優(yōu)越”態(tài)勢逐漸膨脹。在這種情況下，政府作出了很多不恰當(dāng)?shù)臎Q定和政策，并造成了嚴(yán)重的后果。例如，“嚴(yán)打”時(shí)期的冤假錯(cuò)案，計(jì)劃生育的嚴(yán)苛執(zhí)法，還有近幾年的城管“暴力執(zhí)法”，央視曝光的部分政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”。這些事例中，政府高高在上的姿態(tài)引發(fā)了嚴(yán)重的官民沖突。若不加以改正，政府將逐漸地失信于民，然而為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，會(huì)陷入更加暴力執(zhí)法的惡性循環(huán)。

造成這種局面的原因有很多，除了民智未開以外，主要的責(zé)任還是在于政府部門。一方面，行政機(jī)關(guān)擁有不可侵犯的行政自由裁量權(quán)，即行政主體依據(jù)法律、法規(guī)及行政的目的和精神，正對具體行政法律關(guān)系，自由選擇而做出公正、合理的行政決定的權(quán)力①。這是行政主體提高行政效率所必須的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。但是，如果僅僅給行政主體賦予行政自由裁量權(quán)，而沒有對公民基本權(quán)力給予保障的話，行政自由裁量權(quán)很容易成為行政主體任意行為的保護(hù)傘。另一方面，基于保護(hù)公民信賴?yán)娴男刨嚴(yán)姹Ｗo(hù)原則始終沒有確立為我國行政法的基本原則，其基本精神僅僅體現(xiàn)在《行政許可法》和《中華人民共和國行政訴訟法的若干解釋》中，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國行政法中還存在的很多的問題，比如法律環(huán)境的缺失②。

從行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的威嚴(yán)和可信度的角度來說，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對法治政府的建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用，既提高了自身的執(zhí)政水平，又激發(fā)了行政相對人的參政熱情，而且還促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的實(shí)施。這對于緩和當(dāng)前社會(huì)緊張的官民關(guān)系具有重大的調(diào)節(jié)作用，使得行政機(jī)關(guān)更加良好的貫徹十八屆四中全會(huì)的精神，加快進(jìn)入法治政府的步伐。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的涵義

（一）信賴保護(hù)原則的基本含義

“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是在第二次世界大戰(zhàn)后由聯(lián)邦德國發(fā)展成功的一項(xiàng)行政法的原則。德國行政法院根據(jù)法律安定性原則和民法的誠實(shí)信用原則逐步確立，其目的是為了維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員的正當(dāng)權(quán)益。③”自從德國發(fā)展了這一原則以后，英國、法國、美國等歐美國家，日本和我國臺(tái)灣地區(qū)相應(yīng)地繼承和移植了這一原則，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在20世紀(jì)七八十年代得到了長足的發(fā)展。

“行政法治的發(fā)展緊緊依托于每一個(gè)歷史階段的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，④”信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則之所以發(fā)展的這么迅猛，就是因?yàn)樾姓裰骰某绷饔绊懙摹罢瘛标P(guān)系結(jié)構(gòu)。受這一潮流影響，我國在新世紀(jì)之初也引進(jìn)了這一原則，只不過我國法律并沒有把它確立為行政法的基本原則，而是作為基本精神體現(xiàn)在行政法中。

（二）信賴保護(hù)原則的適用條件

對于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則需要滿足一下條件：①

1.信賴基礎(chǔ)。此為該原則的基本構(gòu)成要件，即行政相對人究竟信賴什么？信賴基礎(chǔ)就是行政主體的行政行為。行政相對人正是因?yàn)樾刨囆姓袨槟転樽约簬硪欢ǖ睦婊驌p害，才作為或不作為。因此，行政主體制定行政法規(guī)、規(guī)章和政策，進(jìn)行行政指導(dǎo)、實(shí)施行政處罰、行政征收、行政征用和行政確認(rèn)等行政行為，均應(yīng)是行政相對人信賴的客體。

2.信賴表現(xiàn)。信賴行為的穩(wěn)定性是維持行政相對人對行政主體信任的根本。而信賴表現(xiàn)則是指行政相對人基于法的安定性原則信賴行政行為不會(huì)輕易變動(dòng)，并據(jù)此作為或不作為。當(dāng)然，信賴基礎(chǔ)與信賴表現(xiàn)之間必須存在因果關(guān)系，信賴基礎(chǔ)是信賴表現(xiàn)存在的前提條件，

3.信賴值得保護(hù)。這是指行政相對人因行政行為的變動(dòng)遭受損害時(shí)，必須在本身無重大過錯(cuò)時(shí)，才能依據(jù)該原則主張賠償或補(bǔ)償。如因行政相對人自己的過錯(cuò)，造成違法行政行為的做出，或者明知或因重大過失而不知行政行為違法，則不能適用該原則。

三、信賴保護(hù)原則對建設(shè)法治政府的影響

（一）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則確立了平等的“官——民”關(guān)系

從法律地位上來劃分，法律關(guān)系分為平等法律關(guān)系和隸屬型法律關(guān)系。傳統(tǒng)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政相對人是典型的隸屬型法律關(guān)系，在這種觀念的主導(dǎo)下，行政機(jī)關(guān)和行政相對人會(huì)被分為對立的關(guān)系。而大法學(xué)家盧梭則將行政主體視為“比例中項(xiàng)”，盧梭認(rèn)為主權(quán)者和臣民是通過行政體連接在一起的，即主權(quán)者，行政體，臣民。行政機(jī)關(guān)只是在國家機(jī)關(guān)中起到上傳下達(dá)的作用，盡管行政機(jī)關(guān)是代表了國家統(tǒng)治階級的意志，但是其職能是對憲法規(guī)定的各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行管理，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分?！岸刨?yán)姹Ｗo(hù)原則將地位的天平偏向行政相對人一邊，其主旨就是要保護(hù)公民對政府的信賴?yán)?，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則觸發(fā)了行政相對人的利益主張權(quán)”②，行政相對人基于信賴而產(chǎn)生的利益當(dāng)然是利益的一種，當(dāng)這種利益受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)就可以據(jù)此主張利益的權(quán)力，另外信賴保護(hù)原則約束了行政機(jī)關(guān)恣意更改的行為，從而限制了行政機(jī)關(guān)龐大的權(quán)力。

（二）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則有利于政府的科學(xué)決策

信賴保護(hù)觀念無論是在公法還是私法上都及其重要，是維護(hù)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展和分工，人們?yōu)榱擞行У剡M(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易、安排生活，就必須對政府部分有起碼的信任，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該給行政相對人基本的信賴感。而公民信賴感的獲得來自于政府部門合理且說一不二的政策、規(guī)則和慣例等，行政機(jī)關(guān)要想被信任起碼不能夠朝令夕改。因此，這就形成了一種倒逼機(jī)制——行政機(jī)關(guān)為了贏得公民的信任度就要制定出沒有瑕疵，不會(huì)出現(xiàn)違反原則問題的方針和政策，降低撤銷和更改政策所引發(fā)的公民信賴?yán)娴念l度，使得公民的信賴?yán)鏈p少被侵犯的可能。行政機(jī)關(guān)為了保護(hù)公民的信賴?yán)?，在做出決定時(shí)就會(huì)三思而后行，認(rèn)真、仔細(xì)的出臺(tái)相關(guān)的決策，從而有助于法治政府的建設(shè)。

（三）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則有利于激發(fā)民眾參政議政的熱情

如前所述，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的目的就是維護(hù)社會(huì)法律秩序的穩(wěn)定性和保護(hù)公民的信賴?yán)?。如韋伯指出的，“法律的穩(wěn)定性是資本主義經(jīng)濟(jì)理性交易的前提，人們的政治行為就如同經(jīng)濟(jì)行為只有在行為人可以依賴什么東西的時(shí)候才能夠得以實(shí)施。③”信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對公民地位和行政主體威信的提高，大大激發(fā)了公民參與行政的熱情。首先，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則保障了公民的基本權(quán)力，這使得公民的基本權(quán)利有了行政法的保護(hù)，公民在參與行政的過程中沒有后顧之憂；其次，公民可以行政機(jī)關(guān)是否違反信賴保護(hù)原則來檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為，行政機(jī)關(guān)在制定政策的時(shí)候難免會(huì)有瑕疵，如果這一瑕疵不能被及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾正就會(huì)觸犯一些人的利益，而發(fā)現(xiàn)后的撤銷和更改又會(huì)觸犯另一些人的利益，所以，公民為了自身利益的考慮，在相關(guān)政策出臺(tái)前會(huì)積極地參政議政以保護(hù)自己的合法權(quán)益；最后，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則順應(yīng)了新時(shí)期的民主化的思潮，符合十八屆四中全會(huì)提倡的依法執(zhí)政、依法行政的精神，提高了公民參政議政的法律意識(shí)。

（四）信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則有利于司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

依憲治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的核心就是限制權(quán)力，在我國的政治體制中，行政權(quán)是最容易和最直接與公民、法人發(fā)生矛盾的權(quán)力。而行政法的核心就是行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)迅速有效的實(shí)施行政行為就是依靠強(qiáng)大的行政權(quán)。按照法律羈束的程度，行政權(quán)可以分為羈束型行政權(quán)和自由裁量型行政權(quán)，前者規(guī)定了行政權(quán)的范圍、條件和程序，后者賦予了行政主體按照自己意愿行使行政行為的自由權(quán)利?！皩π姓◤?qiáng)大權(quán)力的規(guī)制是依法治國的本質(zhì)要求，而行政法信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不僅規(guī)制羈束性行政權(quán)，更規(guī)制了自由裁量性行政權(quán)④”。

信賴保護(hù)原則是從立法層面限定了行政權(quán)的權(quán)力，對這精神的實(shí)現(xiàn)則還需法院的司法審查。當(dāng)前法院制約行政自由裁量權(quán)，將個(gè)別行政自由裁量權(quán)推入法制軌道的唯一方式就是依據(jù)和運(yùn)用信賴保護(hù)原則審理和執(zhí)行涉及信賴?yán)姹Ｗo(hù)的行政案件。信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則雖然是行政法中的一項(xiàng)基本原則，它制約了政府的龐大的行政權(quán)力，但是另一方面，行政機(jī)關(guān)又必須按照自己認(rèn)為最好的方式行使行政權(quán)力，此就出現(xiàn)了行政裁量權(quán)和信賴保護(hù)原則之間的沖突。一旦有需要更改和撤銷的行政行為，行政機(jī)關(guān)可以借助行政裁量權(quán)的力量進(jìn)行干涉。另外，行政機(jī)關(guān)也不會(huì)主動(dòng)給自己按一個(gè)“緊箍咒”來制約自己的權(quán)力。因此，對信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)必須借助司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，相反，司法機(jī)關(guān)的關(guān)注又會(huì)增強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

1.程序性保護(hù)為司法機(jī)關(guān)的介入提供具體的操作標(biāo)準(zhǔn)

對信賴?yán)娴某绦蛐员Ｗo(hù)，就是司法機(jī)關(guān)要求行政主體在改變先前的承諾或政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)給已經(jīng)產(chǎn)生合法預(yù)期的相對人提供最基本的程序保障。美國學(xué)者弗里德曼說：“感到程序上的合法性最終導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上贊同規(guī)則或我們所謂的信任。①”也就是說，只有按照法定程序所做的行政行為，行政相對人才能對該行為所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)表示信服。行政程序是行政主體在相對人的合作下作成、變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由相互銜接的先后階段所組成的法律程序。行政程序?qū)π湃斡兄苯拥谋Ｗo(hù)作用，行政程序有利于培植行政主體的信任意識(shí)。完備的行政程序要求健全各種行政程序制度，如告知制度、期間制度和回避制度以及聽證制度。行政主體履行程序上的誠實(shí)義務(wù)，主要目的就是使自己的實(shí)體意思表示得到對方的信任。比如，行政主體只有遵守回避、順序、聽證等程序規(guī)則，才能表明自己所作出的實(shí)體意思表達(dá)的誠意。而一旦這樣的程序沒有被啟動(dòng)或者對方的意思表示不具有誠實(shí)性那就破壞信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，就意味著對信任關(guān)系的破壞，相應(yīng)地，司法機(jī)關(guān)就可以據(jù)此對行政機(jī)關(guān)開展司法審查。

2.實(shí)體保護(hù)是司法機(jī)關(guān)直接保護(hù)信賴?yán)娴木葷?jì)方式

在行政法上，信任的實(shí)體保護(hù)則是通過行政行為的確定力原理來實(shí)現(xiàn)的。②行政行為是一種意思表示，一種承諾。信守承諾是社會(huì)生活的必然要求，任意的改變承諾將會(huì)破壞利益的恒定性，導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的不穩(wěn)定狀態(tài)。所以行政機(jī)關(guān)的承諾一經(jīng)做出就必須遵守自己的承諾而不得隨意變更。在特定條件下，即使行政行為違法，但該行政行為使得行政相對人產(chǎn)生了信賴?yán)?，也不能任意的撤銷和更改。行政主體任意改變自己的諾言，是對自己誠實(shí)義務(wù)的違反，是對信賴關(guān)系的破壞，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而這里承諾是指行政主體的最終承諾，是基于相應(yīng)的法律根據(jù)和事實(shí)根據(jù)所設(shè)定的實(shí)質(zhì)性的權(quán)利義務(wù)，否則就不具有確定力。

如果行政機(jī)關(guān)不愿遵守承諾，那么法院就可以直接支持原告獲得其信賴?yán)?，要求行政機(jī)關(guān)不得改變，必須繼續(xù)執(zhí)行原先的承諾或政策。“之所以考慮實(shí)體性保護(hù)，一方面是由于程序性保護(hù)有時(shí)會(huì)因?yàn)槌杀具^高和耗時(shí)而變得不可行，另一方面，單單從程序上保護(hù)行政相對人的信賴?yán)嫠坪踹€不夠充分。③”

四、對信賴保護(hù)原則的思考

上文考察了信賴保護(hù)原則對建設(shè)法治政府的作用，著重從行政機(jī)關(guān)和行政相對人的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的自身原因、行政相對人的方面和司法機(jī)關(guān)方面分析了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對法治政府的影響?？偟膩碚f，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則維護(hù)了社會(huì)生活中的法律秩序，它從多個(gè)方面將行政機(jī)關(guān)納入到大家的監(jiān)督之中，使得行政機(jī)關(guān)不能以大欺小、謹(jǐn)慎制定政策、不得隨意變更和撤銷其承諾，這大大提高了政府的信譽(yù)度。

但是在我國的政治體制下對引進(jìn)和運(yùn)用信賴保護(hù)原則還有不少的問題：

1.信賴保護(hù)原則要求增加司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的干預(yù)會(huì)不會(huì)違反我國的政治體制？

西方國家實(shí)行的是三權(quán)分立的政治體制，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)三者之間互相牽制、互相監(jiān)督。在這樣的體制下，司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的干預(yù)是理所應(yīng)當(dāng)和常有的事。但是，我國實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度，其他國家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)。更為奇怪的是我國的司法機(jī)關(guān)還依附在行政機(jī)關(guān)中，最重要的表現(xiàn)就是司法機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來自行政機(jī)關(guān)的撥付。這就造成了司法機(jī)關(guān)在形式上對行政機(jī)關(guān)沒有明顯的干預(yù)權(quán)，在事實(shí)上也不敢對行政機(jī)關(guān)干涉。而信賴保護(hù)原則要求增加司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的干涉會(huì)不會(huì)造成對司法機(jī)關(guān)的“趕鴨子上架”呢？十八屆四中全會(huì)以來，我國政府立志要建設(shè)成法治政府、服務(wù)政府，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開公民對政府的信任，從法律上來說，政府的行政行為就是一種承諾，政府想要立信就必須嚴(yán)格遵守承諾。但是這始終是一種“自律”，所以信賴保護(hù)原則要求司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的干涉，對于行政機(jī)關(guān)的不誠信行為要判決作出更改。這也是符合我國憲法要求的，更不會(huì)偏離我國的政治體制。

2.比例原則是否可以覆蓋信賴保護(hù)原則

行政法中有幾大原則，其中比例原則就是指“行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)，必須基于該行政行為的必要性，權(quán)衡行政目的和行政相對人的利益，且應(yīng)當(dāng)對相對人的利益損害降到最低。④”這一原則也是保護(hù)行政相對人的利益，有些學(xué)者認(rèn)為這跟信賴保護(hù)原則很相似，為了避免累贅和重復(fù)，應(yīng)該把信賴保護(hù)原則歸入比例原則中。筆者認(rèn)為這樣的看法不妥：首先，比例原則是保護(hù)行政相對人的合法利益，這一利益的范圍很廣，而信賴保護(hù)原則的利益主要是信賴?yán)妫@是一種合法預(yù)期；其次，比例原則是對行政目的和行政相對人利益的權(quán)衡，然后做出的最合理的決定，而信賴保護(hù)原則是主要考慮行政決定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改；最后，比例原則主要是側(cè)重保護(hù)行政機(jī)關(guān)或者公共利益，而信賴保護(hù)原則主要側(cè)重保護(hù)個(gè)人的利益，除非有重大的公共利益。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕