從貪腐案看國家所有權(quán)制度

郝靚　柳楊

[摘 要]近年來我國大力倡導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加大貪腐打擊力度，一大批貪官紛紛落馬，這一方面令百姓欣喜，另一方面也促使學(xué)者反思貪腐問題頻發(fā)的原因。本文旨在以貪腐問題為切入點(diǎn)，對國家所有權(quán)制度進(jìn)行探討。筆者將主要從主體和監(jiān)督兩方面制度完善上入手，以期能對這一問題的解決有所裨益。

[關(guān)鍵詞]國家所有權(quán)； 權(quán)利主體； 權(quán)力監(jiān)督

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）2 — 0062 — 02

一、問題引出

自十八大以來，中央反腐力度進(jìn)一步提升，包括徐才厚在內(nèi)的多名省部級高官紛紛落馬。部分媒體在報道的過程中將矛頭指向了國有資產(chǎn)所有權(quán)的控制秩序，認(rèn)為問題的根源在于政府官員利用手中行政權(quán)力，鉆法律的漏洞或者無視法律的規(guī)定進(jìn)行錢權(quán)交易、權(quán)色交易。

貪腐問題的大量存在與我國國家所有權(quán)制度的設(shè)立模式存在不可分割的聯(lián)系。國家所有權(quán)是我國所有權(quán)體系中的一環(huán)，在諸如財(cái)產(chǎn)的取得方式；行使方式；保護(hù)機(jī)制以及監(jiān)督模式等方面都與集體所有權(quán)或者個人所有權(quán)有著顯著的區(qū)別，理應(yīng)適用特別規(guī)定。但我國對國家所有權(quán)的規(guī)定并不完善，原則性、總括性的規(guī)定既不能從實(shí)務(wù)層面規(guī)范所有權(quán)的運(yùn)行模式，也經(jīng)不起學(xué)者們理論上的推敲。正是這種立法上的“空白”狀態(tài)，給了部分政治立場不堅(jiān)定的官員以可乘之機(jī)，最終導(dǎo)致貪腐問題屢禁不止。為此，我們一方面要加大貪腐打擊力度，另一方面要從立法出發(fā)，逐步完善相關(guān)法律法規(guī)。在這里，本文僅僅從國家所有權(quán)的主體和監(jiān)督兩個角度進(jìn)行探討。

二、國家所有權(quán)

（一）國家所有權(quán)的主體

《物權(quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有，國家財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依據(jù)其規(guī)定?！备鶕?jù)這一法條，我們可以分解出如下三層含義：（1）國有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人是國家。全民可以作為一個整體概念擁有國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；（2）但無論國家亦或是全民都是抽象性的概念，其本身不能直接行使，故而，所有權(quán)常常交由國務(wù)院代為行使；（3）《物權(quán)法》在明確國務(wù)院對國有財(cái)產(chǎn)實(shí)際享有處分權(quán)的同時，也認(rèn)識到這一范圍過于狹窄，不能完全發(fā)揮國有財(cái)產(chǎn)的效能。故而在條文的最后，事實(shí)上承認(rèn)了國有財(cái)產(chǎn)實(shí)際支配人的范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府這一范圍，也為地方政府支配國有財(cái)產(chǎn)提供了法律依據(jù)。

這一條文是目前我國法律法規(guī)在國家所有權(quán)主體方面最為權(quán)威、最為全面的規(guī)定。但是，這一規(guī)定并沒有解決以下兩個問題，也正是由于這兩個問題沒有得到合理的解釋，導(dǎo)致政府官員在履行其行政職權(quán)時，常常會出現(xiàn)以權(quán)謀私的行為，給我國的國民經(jīng)濟(jì)造成巨大損失。

1.國有財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)和收益權(quán)是分離的。

全民所有不僅意味著人民是國有財(cái)產(chǎn)的最終受益者，同時也表明任何一個公民對任何一項(xiàng)國有財(cái)產(chǎn)都不享有完整的所有權(quán)。原捷克民法學(xué)家凱普納就認(rèn)為：“全民所有是直接的社會所有，所有者雖為全體人民，但在法律上并不是一個所有者?！雹俚@一權(quán)利也并非是一句空話，以公共設(shè)施為例，人民可以在不違背其設(shè)立目的的基礎(chǔ)上，享受其所帶來的便利，如在公園鍛煉等。

國有財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)掌握在以國務(wù)院為代表的政府手中，就某一部分國有財(cái)產(chǎn)而言，這種處分權(quán)又可以具體到某個人或者某幾個人手上。正是這種收益權(quán)和處分權(quán)的分離，導(dǎo)致國家工作人員在行使權(quán)力的過程中，不僅享有其作為人民中一員所享有的便利，更是通過“權(quán)錢交易”為自己謀取額外的不正當(dāng)利益。

2.國家作為管理者的行政權(quán)力與作為所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是統(tǒng)一的。

當(dāng)國家機(jī)關(guān)以謀利為目的從事工商業(yè)活動時，其本身相當(dāng)于一個民事主體，從事的活動具有私法屬性。但當(dāng)國家機(jī)關(guān)為了公共利益而對國有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理和處分時，這一權(quán)力具有公權(quán)屬性。也就是說我國現(xiàn)階段依然采取的是行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)混合的財(cái)產(chǎn)管理辦法。如果不采取有效的措施避免國家雙重法律人格之間發(fā)生混同或者置換，貪腐問題將無法得到徹底的解決。

故而，為了更好的發(fā)揮國家所有權(quán)的效能，完善我國國家所有權(quán)主體制度，筆者認(rèn)為可以從如下三個層次進(jìn)行。

1.國家雙重法律人格的區(qū)分。由于在理論上未對國家作為政治權(quán)力主體的公法人格與作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體的私法人格加以厘清，故而在實(shí)踐中常常出現(xiàn)政資不分，政企不分的現(xiàn)象，也為一些人運(yùn)用公權(quán)力侵害國有財(cái)產(chǎn)提供了便利。因此，要對國家所有權(quán)制度進(jìn)行改革與完善，就必須從區(qū)分國家公法人格與私法人格方面入手，避免私法人格與公法人格混同甚至被其吸收。唯有實(shí)現(xiàn)兩者的分離，才能使國有財(cái)產(chǎn)真正投入到市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)各種所有權(quán)類型均等保護(hù)的目標(biāo)。

2.國家所有權(quán)的行使方式上去等級化。我國國有企業(yè)并未實(shí)現(xiàn)完全的獨(dú)立，在經(jīng)營過程中時常會受到政府行政命令的干預(yù)。這與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律不相吻合，也與民法等價有償?shù)囊?guī)律相悖。如果仍允許行政力量肆意干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，也許短期內(nèi)有利于國有財(cái)產(chǎn)的增加，使國有企業(yè)擁有超然的地位，但就長遠(yuǎn)而言，不利于國有企真正的融入市場，運(yùn)用市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，也不利于國有財(cái)產(chǎn)的保值增值。

3.國家所有權(quán)行使的專門化。為了更好的分離國家公法人格與私法人格，國家可以設(shè)立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以參考借鑒意大利早年的國家參與部，現(xiàn)在的國庫部的運(yùn)行辦法，由法律對該機(jī)構(gòu)的名稱、組織形式、職能范圍、義務(wù)以及權(quán)利行使方式等加以明文規(guī)定。由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國家所有權(quán)，能夠有效的避免現(xiàn)行制度中多方行政機(jī)構(gòu)互相哄搶或者推諉現(xiàn)象的發(fā)生，保證國有資產(chǎn)能夠得到統(tǒng)一的調(diào)度，最大限度的發(fā)揮效能。專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立，既可以有效的實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的分離，切斷‘權(quán)-錢之間的自由轉(zhuǎn)換，從源頭上減少貪腐問題發(fā)生的可能性；同時也能集中國家財(cái)力發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，創(chuàng)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，提高國有財(cái)產(chǎn)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）國家所有權(quán)的監(jiān)督

腐敗案件大量發(fā)生，既有所有權(quán)行使方面的問題，更多的還在于監(jiān)督機(jī)制的不健全。以2004年官方公布的數(shù)據(jù)為例，這一年中央共清查出各類資產(chǎn)損失3521.2億元。實(shí)際上，這僅僅只是清產(chǎn)核資過程中已經(jīng)確認(rèn)的損失，專家估計(jì)尚待確認(rèn)的國有資產(chǎn)損失將達(dá)數(shù)萬億元。然而根據(jù)往年的經(jīng)驗(yàn)，專家預(yù)計(jì)這些損失中只有25%左右可以被追回。

包括《憲法》、《物權(quán)法》在內(nèi)的法律法規(guī)并沒有賦予任何一個機(jī)關(guān)或個人以國家所有權(quán)主體的身份提起排除侵犯訴訟的權(quán)力。一些有識之士試圖通過提起公益訴訟的方式來保護(hù)國有資產(chǎn)不被隨意浪費(fèi)。但可惜的是，目前這一嘗試不僅在理論上尚未圓滿，在實(shí)踐中也無一成功的實(shí)例。至此，我們必須承認(rèn)這樣一個事實(shí)，即如果將國有資產(chǎn)等同于一般性財(cái)產(chǎn)，以同樣的方式提起財(cái)產(chǎn)損害訴訟的話，其實(shí)是不可訴的。

這種監(jiān)督上的空白導(dǎo)致國有資產(chǎn)使用情況，僅能通過檢察院起訴公職人員或者中央政府大力查處貪腐案件時予以順帶監(jiān)督。這種監(jiān)督機(jī)制必然是非常態(tài)的，也是不完善的，僅能在一定程度上起到事后追責(zé)的作用，不能起到預(yù)防的作用。針對這種情況，適宜完善相關(guān)立法，改革我國現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制，增加監(jiān)督渠道。

1.完善各級人民代表大會及其常委會對國家機(jī)關(guān)行使國家所有權(quán)情況的監(jiān)督。就監(jiān)督的性質(zhì)而言，這部分監(jiān)督屬于法律監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容主要在于考察各級人民政府在處分國有財(cái)產(chǎn)時有無違反法律的情況。

筆者認(rèn)為要想使人民代表大會的監(jiān)督真正發(fā)揮作用，應(yīng)從立法入手，以法律法規(guī)的形式對了解權(quán)、處置權(quán)、制裁權(quán)加以解釋，對如何將其落實(shí)到國有資產(chǎn)監(jiān)督上作出進(jìn)一步的規(guī)定，確保這一部分的法規(guī)不再僅僅流于形式。

2.賦予檢察院對政府及其工作人員侵害國家所有權(quán)的行為提起公訴的權(quán)力。其原因在于：

（1）檢察機(jī)關(guān)本就負(fù)有監(jiān)察職能，而往往浪費(fèi)、亂用國有資產(chǎn)的行為都與國家公職人員濫用職權(quán)，收受賄賂相關(guān)。但若僅僅通過對貪腐官員進(jìn)行調(diào)查的方法監(jiān)督國有資產(chǎn)的使用情況，程序繁瑣、時間冗長，而且?guī)в泻艽蟮牟淮_定性，很容易造成國有資產(chǎn)的永久性流失。因而，可以在檢察院內(nèi)部下設(shè)專門的辦公室用于接受群眾的舉報，在對檢舉情況予以核實(shí)之后，進(jìn)行偵查，對于其中查證屬實(shí)，確實(shí)存在國有資產(chǎn)貪腐、浪費(fèi)現(xiàn)象的，及時通過提起公訴追求相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

（2）檢察院具有查證相關(guān)事實(shí)的能力。人民群眾可能會得知政府存在亂用國有財(cái)產(chǎn)的情況，但卻沒有足夠的能力予以舉證。由檢察院統(tǒng)一進(jìn)行偵查，既可以保障案件調(diào)查的質(zhì)量，也能夠保障政府機(jī)關(guān)的工作不會受到民眾隨意調(diào)查的打擾，保證正常的工作秩序。

3.設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對國家所有權(quán)的行使情況進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)勢在于：

（1）專職專人能夠保障監(jiān)督的有效性。無論是人大代表還是檢察院工作人員，都不一定具備專業(yè)的審查知識。在履行監(jiān)督職能過程中，即使態(tài)度認(rèn)真也難免無法準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)問題所在。若是成立專門機(jī)關(guān)專職負(fù)責(zé)監(jiān)察工作，可以保障監(jiān)察的質(zhì)量，使監(jiān)督能夠真正的發(fā)揮效能。

（2）設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督能夠保證監(jiān)督的及時性和持續(xù)性，使監(jiān)察成為常態(tài)，避免在發(fā)生重大問題后再啟動補(bǔ)救式的追查。損失已然造成后，即便國家投入大精力，也有大量國家財(cái)產(chǎn)難以追回，造成不可挽救的損失。

（3）對現(xiàn)有國家機(jī)制變動最小。在完善監(jiān)督機(jī)制的過程中，不可避免的是對我國現(xiàn)有體制的修改和完善，但體制的變動必然會帶來一系列的問題。因此，選擇一種影響最小的改革方案有助于保障改革進(jìn)程能夠順利的得以推進(jìn)。

三、小結(jié)

國家的反腐工作正在如火如荼的加以推進(jìn)，隨著一大批官員的落馬，改革的呼聲也日漸高漲。但與其把希望寄托在官員自律上，把資源保護(hù)放在日后追查上，不如將重點(diǎn)放在體制改革上來。通過完善我國的國家所有權(quán)機(jī)制，減少法律漏洞，加大違法制裁力度，降低國家工作人員將公權(quán)轉(zhuǎn)化為私利的可能性，更有效的約束政府及其工作人員的行政行為。

在國家所有權(quán)問題上現(xiàn)有理論存在的空白，正是學(xué)者們研究的方向，筆者也將在這一方面進(jìn)行繼續(xù)研究，以期有所裨益。

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〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕