貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)金融扶貧有效治理的路徑探析

張莎

[摘 要]隨著國(guó)家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，中央扶貧資金更多以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配，在項(xiàng)目制推動(dòng)下，金融扶貧在促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)反貧困治理中的作用愈加明顯。政府尋求與金融機(jī)構(gòu)合作，金融機(jī)構(gòu)為獲取政策紅利，也參與到政府扶貧項(xiàng)目中來，金融逐漸被政府所重視，并在扶貧開發(fā)中占據(jù)重要地位，這是當(dāng)前反貧困治理結(jié)構(gòu)的主要變化。但是，政府在與金融機(jī)構(gòu)合作過程中，存在與金融機(jī)構(gòu)利益上的博弈問題，加之扶貧項(xiàng)目缺乏必要的激勵(lì)約束機(jī)制，金融扶貧參與主體單一，多種因素共同削弱了扶貧效果。因此，政府必須要明確自身職能定位，遵循金融市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，健全金融機(jī)構(gòu)扶貧激勵(lì)機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧，最終實(shí)現(xiàn)地方反貧困治理。

[關(guān)鍵詞]地方政府；金融扶貧；反貧困治理

[中圖分類號(hào)]F124.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0038 — 03

一、問題的提出

改革開放以來，我國(guó)一直將欠發(fā)達(dá)地區(qū)反貧困置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，先后實(shí)施了救濟(jì)式扶貧與開發(fā)式扶貧，扶貧模式也由政府主導(dǎo)型逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧?、非政府組織、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等所構(gòu)成的多元主體復(fù)合型扶貧模式?！?〕進(jìn)入新世紀(jì)，中央擬定農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要，積極推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，努力滿足扶貧對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求，金融在扶貧開發(fā)中的作用逐步凸顯。黨的十八屆五中全會(huì)以后，中央工作會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)要加大金融扶貧力度，政府運(yùn)用多種政策工具，通過稅收、貼息、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)，越來越多金融手段被政府運(yùn)用到扶貧開發(fā)過程之中。實(shí)際上，在開發(fā)式扶貧模式中，無論是政府運(yùn)行項(xiàng)目，還是貧困主體為擺脫貧困自主創(chuàng)業(yè)，都離不開發(fā)展資金。在新時(shí)期，一方面，由于金融機(jī)構(gòu)能夠?yàn)檎鲐氻?xiàng)目提供大量資金，彌補(bǔ)政府財(cái)政扶貧資金不足的缺陷，政府需要與金融機(jī)構(gòu)尋求合作；另一方面，與財(cái)政資金不同，金融機(jī)構(gòu)扶貧資金能夠循環(huán)使用，信貸機(jī)制驅(qū)使貧困主體努力實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，到期向金融機(jī)構(gòu)償還本利，資金使用效率較高。因此，金融扶貧所具有的多種優(yōu)勢(shì)已為地方政府所重視，金融反貧理念隨之在地方治理中得以發(fā)展，金融支持發(fā)展多次被地方政府提上政策議程，金融機(jī)構(gòu)日益成為地方反貧領(lǐng)域的重要力量。特別在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府部門與金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧，已逐步發(fā)展為地方當(dāng)前主要的扶貧治理模式。

從“普惠金融”到“特惠金融”的概念延伸，政府不斷通過政策引導(dǎo)促使金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村貧困地區(qū)投入信貸資金，貧困群體因此獲得項(xiàng)目資金，得到脫貧機(jī)會(huì)，如果這一過程順利的話，政府、金融機(jī)構(gòu)、貧困群體等參與者在金融扶貧過程中必定能受益，從而推動(dòng)地方現(xiàn)代治理能力的提升，最終實(shí)現(xiàn)地方良性發(fā)展，減貧摘帽。在扶貧治理模式中，政府主導(dǎo)地位雖然有所減弱，但卻依然處于強(qiáng)勢(shì)地位，其他諸如金融機(jī)構(gòu)等參與主體較之往往被動(dòng)，加之扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程存在利益博弈問題，使得政府與金融機(jī)構(gòu)在扶貧過程中面臨合作困境，達(dá)不到預(yù)期扶貧效果。因此，探討政府與金融機(jī)構(gòu)在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程中之間的治理機(jī)制顯得尤為必要。

二、金融扶貧項(xiàng)目治理機(jī)制

金融扶貧治理過程中，政府部門與金融機(jī)構(gòu)開展合作，政府主要發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，借助金融資源來運(yùn)作扶貧項(xiàng)目；金融機(jī)構(gòu)在政府政策引導(dǎo)下，成為貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目的資金提供方。依據(jù)西部地區(qū)金融扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行情況，可以將貧困地區(qū)的金融扶貧治理機(jī)制歸納為以下幾種：

（一）定向合作機(jī)制

所謂定向合作機(jī)制，即是政府部門特定的金融扶貧項(xiàng)目在當(dāng)?shù)刂荒苡商囟ǖ慕鹑跈C(jī)構(gòu)來實(shí)施，中央為政策制定者，地方部門為政策落實(shí)者，金融機(jī)構(gòu)則為地方政府部門落實(shí)扶貧項(xiàng)目的具體實(shí)施主體。例如央行支農(nóng)再貸款，每年通過中央銀行下達(dá)限額至地方分支機(jī)構(gòu)，地方分支機(jī)構(gòu)獲得限額后，以央行再貸款基準(zhǔn)利率向地方法人金融機(jī)構(gòu)放款，在貴州，主要是向農(nóng)村信用社放款，信用社從央行分支機(jī)構(gòu)獲得貸款后，再投放到三農(nóng)領(lǐng)域。人民銀行對(duì)信用社資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，促進(jìn)支農(nóng)再貸款最終實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。

（二）抵押擔(dān)保機(jī)制

這種方式主要是利用政府信用搭建金融機(jī)構(gòu)向貧困群體提供發(fā)展資金的橋梁。政府以項(xiàng)目打包的形式，委托金融機(jī)構(gòu)向貧困群體提供項(xiàng)目發(fā)展資金，貧困群體因獲得貸款所產(chǎn)生的利息，由政府進(jìn)行貼息。例如貴州省2011年以來實(shí)施的促就業(yè)小額擔(dān)保貸款項(xiàng)目就屬于這種定向合作的方式。政府部門以專項(xiàng)財(cái)政資金為擔(dān)保，與承辦銀行簽署合作協(xié)議，承辦銀行按照政府擔(dān)?；鸬?倍數(shù)額向貧困群體發(fā)放貸款，獲得貸款的貧困群體在貸款期內(nèi)所產(chǎn)生的利息，由財(cái)政全額或按比例進(jìn)行貼息，期間，若是發(fā)生貧困群體無法歸還貸款的情況，由承辦銀行從政府擔(dān)保基金中扣除。

（三）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

這種治理模式中，政府主要充當(dāng)了制度保障和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)慕巧?。通過財(cái)政資金成立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，撬動(dòng)金融資源，引導(dǎo)銀行向貧困地區(qū)投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展資金。例如貴州省普定縣土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，該項(xiàng)業(yè)務(wù)由政府相關(guān)部門通過對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行頒證確權(quán)，為經(jīng)營(yíng)主體抵押貸款創(chuàng)造先決條件后，利用財(cái)政設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，最初由當(dāng)?shù)匦庞蒙绯修k，試點(diǎn)成功后，郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行先后加入，后在貴州其他縣市得以推廣。

（四）信用創(chuàng)建機(jī)制

在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民苦于缺少抵押物，銀行不愿放貸，“貸款難”的問題長(zhǎng)期得不到改善。新形勢(shì)下，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)加劇，金融機(jī)構(gòu)不得不轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，搶占農(nóng)村市場(chǎng)，不少金融機(jī)構(gòu)開辦信用貸款業(yè)務(wù)，“講信用”成為農(nóng)民最好的抵押物。本著“政府主導(dǎo)，農(nóng)村信用社實(shí)施，農(nóng)村群眾參與”的原則，政府主導(dǎo)信用工程創(chuàng)建過程始終，通過對(duì)下級(jí)政府目標(biāo)考核、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方式推動(dòng)貧困地區(qū)信用農(nóng)戶、信用村、信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、信用縣的創(chuàng)建，為金融機(jī)構(gòu)辦理小額信用貸款創(chuàng)造條件，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以前的信用記錄和家庭收入情況為確定信用等級(jí)和授信級(jí)別，對(duì)農(nóng)民信用狀況建檔立案，實(shí)時(shí)更新，根據(jù)信用情況向農(nóng)民發(fā)放小額貸款，從而實(shí)現(xiàn)了與政府的合作。

三、金融扶貧治理困境

（一）政府與金融機(jī)構(gòu)之間的利益博弈

實(shí)施金融扶貧項(xiàng)目，政府是希望借助金融機(jī)構(gòu)的手來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的有效治理；金融機(jī)構(gòu)目的則是在于通過參與扶貧來尋求政策紅利，拓展自身業(yè)務(wù)，搶占農(nóng)村市場(chǎng)，提高其金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。出于不同的目的，政府和金融機(jī)構(gòu)在合作過程中則會(huì)出現(xiàn)利益博弈，政府作為扶貧項(xiàng)目的主導(dǎo)者，對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)號(hào)施令，違背市場(chǎng)原則配置金融資源。政府具有行政統(tǒng)合權(quán)，采用科層制的事本主義或曰技術(shù)治理的路線，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃、規(guī)則和程序等的重要性。在項(xiàng)目平臺(tái)上，行政機(jī)制通過制定城市化規(guī)劃來征用土地和安排項(xiàng)目，制定重大項(xiàng)目審批的合法程序，建立“金融辦”一類的綜合性機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)財(cái)政、融資機(jī)構(gòu)、銀行之間的關(guān)系，并依靠財(cái)政和土地儲(chǔ)備擔(dān)保還貸款等?！?〕政府的扶貧項(xiàng)目資金也是通過上級(jí)轉(zhuǎn)移支付而來，扶貧資金被要求做到?？顚Ｓ?，并且具有年度性，對(duì)于政府來說，除了扶貧開發(fā)外，還要進(jìn)行招商引資，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，實(shí)現(xiàn)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展等。所以，除了引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧項(xiàng)目外，政府也希望金融機(jī)構(gòu)能向其他領(lǐng)域投入金融資源，所以也會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)下達(dá)貸款任務(wù)。金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，在參與扶貧過程中也不得不考慮經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目慎而又慎，由此，政府與金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中產(chǎn)生矛盾，往往達(dá)不到合作預(yù)期。

（二）政府權(quán)威運(yùn)行機(jī)制阻礙雙方有效合作

現(xiàn)行體制下，政府始終是項(xiàng)目運(yùn)行的主導(dǎo)者，開展金融扶貧過程中，出于自身利益考慮，政府部門會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行過多干預(yù)，違背市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，擾亂金融市場(chǎng)的健康發(fā)展。例如，近幾年，地方政府財(cái)政困難，為了應(yīng)付這種局面，政府普遍的做法是“拆東墻補(bǔ)西墻”，成立政府平臺(tái)公司，把政府的土地等資產(chǎn)抵押給銀行，讓銀行貸款給政府部門，作為周轉(zhuǎn)使用的資金。政府成立的融資平臺(tái)多為空殼公司，并無生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，銀行迫于政府壓力，不得不將金融資源投入到政府項(xiàng)目，造成許多不良貸款，從而擠占貧困地區(qū)的信貸資源，對(duì)金融扶貧效果帶來負(fù)面影響。因?yàn)榈胤秸呀?jīng)和銀行一定程度上形成了一種難解難分的關(guān)系，銀行作為一個(gè)營(yíng)利性的企業(yè)，把政府部門作為逐利的對(duì)象，而政府自認(rèn)為手中有各種資源，認(rèn)為受過其“恩惠”的銀行就應(yīng)該是他們的“錢袋子”，關(guān)鍵時(shí)刻就應(yīng)該“為政府分憂”。為了各項(xiàng)融資，政府常常利用手中的權(quán)力干涉銀行等金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要求銀行把專用的貸款項(xiàng)目改變用途，例如違規(guī)要求銀行把扶貧使用的支農(nóng)貸款先貸給地方政府融資平臺(tái)，讓政府“統(tǒng)籌使用”。

（三）缺少必要的激勵(lì)約束機(jī)制

金融扶貧的動(dòng)力除了來自于具有發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)村金融市場(chǎng)，也與政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制密切相關(guān)。金融機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體，本質(zhì)上帶有盈利性，實(shí)施金融扶貧，向廣大農(nóng)村貧困地區(qū)投入金融資源，可以激發(fā)農(nóng)村金融市場(chǎng)活力，提高自身金融服務(wù)水平，參與扶貧的金融機(jī)構(gòu)，能夠先于其他機(jī)構(gòu)搶占農(nóng)村市場(chǎng)。但是，目前在西部貧困地區(qū)，實(shí)施金融扶貧項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)多以信用社為主，其他商業(yè)性銀行網(wǎng)點(diǎn)延伸至縣城，而不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，郵政儲(chǔ)蓄銀行雖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)只辦理儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，而不能展信貸業(yè)務(wù)。對(duì)于在農(nóng)村沒有信貸網(wǎng)點(diǎn)的商業(yè)銀行，出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)成本的考慮，往往望而卻步。此外，信用社投放大量的三農(nóng)貸款，也是得益于央行支農(nóng)再貸款的支持，由于地方政府缺少必要的激勵(lì)約束機(jī)制，讓其他商業(yè)銀行缺少扶貧項(xiàng)目參與積極性，信用社則會(huì)因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控性較差以及自身在農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷地位而沒有充分發(fā)揮金融扶貧項(xiàng)目實(shí)施方的作用。長(zhǎng)期來看，政府應(yīng)該完善并落實(shí)金融扶貧項(xiàng)目激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄渌鹑跈C(jī)構(gòu)參與扶貧。

（四）金融與扶貧存在相斥性

貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門單一，缺乏工業(yè)化的支持，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門無法吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力人口常常外出就業(yè)，自然流失到相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。人力資源的缺失導(dǎo)致城鎮(zhèn)化很難實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化滯后造成了金融業(yè)的落后，讓逐利的資本遠(yuǎn)離了貧困地區(qū)。同時(shí)，基于金融的特殊性，金融發(fā)展與扶貧目標(biāo)內(nèi)部也存在排斥性，在政府政策引導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)投入信貸資源，為貧困群體提供農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，但是由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、成效慢，受自然因素影響大，銀行面臨巨大信貸風(fēng)險(xiǎn)，因此，金融機(jī)構(gòu)為降低扶貧貸款發(fā)生壞賬損失的概率，往往向農(nóng)民發(fā)放期限較短、金額較小的貸款，而這又與農(nóng)業(yè)發(fā)展特性相違背。在政府引導(dǎo)下，農(nóng)民可能會(huì)獲得短期小額貸款，但最終能否達(dá)到脫貧目的，仍需在實(shí)踐中做進(jìn)一步檢驗(yàn)。如何取得金融發(fā)展與扶貧目標(biāo)之間的平衡，降低二者間的排斥反應(yīng)，是政府今后在金融扶貧治理過程中需要重視的問題。

四、實(shí)現(xiàn)金融扶貧治理的有效路徑探析

政府與金融機(jī)構(gòu)實(shí)施金融扶貧戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)地方反貧困治理，長(zhǎng)期來看，未來的金融扶貧治理主體將會(huì)從目前的政府——銀行發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎y行、保險(xiǎn)公司、農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)等多元主體構(gòu)成的金融扶貧治理結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，政府與金融機(jī)構(gòu)開展合作的過程中牽涉面將更廣，如何突破政府部門與金融機(jī)構(gòu)之間的合作瓶頸，探索政府與金融機(jī)構(gòu)反貧困合作路徑，是開展金融扶貧治理的有效前提。

（一）明確自身角色定位，把握好扶貧項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)律

政府作為公共權(quán)力的擁有者，通過政策動(dòng)員金融機(jī)構(gòu)參與扶貧，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方反貧困治理是其根本目的。而對(duì)于金融扶貧項(xiàng)目的主要實(shí)施者，金融機(jī)構(gòu)的目的在于通過發(fā)放各項(xiàng)扶貧開發(fā)貸款、向農(nóng)村提供其他金融服務(wù)的方式來獲取政策紅利，以提高自身在金融市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在金融扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府是引導(dǎo)者，金融機(jī)構(gòu)是實(shí)施者，政府在項(xiàng)目運(yùn)行過程中不可忽視潛在的金融市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行過度干預(yù)；金融機(jī)構(gòu)既然參與了扶貧項(xiàng)目，就應(yīng)該在政策指導(dǎo)下向貧困群體提供信貸服務(wù)，肩負(fù)起自身扶貧開發(fā)主體的社會(huì)責(zé)任，將扶貧項(xiàng)目業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)相區(qū)別，真切地將扶貧開發(fā)貸款發(fā)放到貧困群體手中。

（二）理順政府職能，將金融扶貧治理納入法制化軌道

在金融扶貧項(xiàng)目運(yùn)行過程中，政府除了對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)投入信貸發(fā)展資金外，還不得不對(duì)金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督。前已述及，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)開辦金融扶貧業(yè)務(wù)是為了獲得政策紅利，搶占農(nóng)村金融市場(chǎng)。作為金融扶貧項(xiàng)目的實(shí)施者，金融機(jī)構(gòu)有著更大的自主權(quán)，現(xiàn)實(shí)中，存在金融機(jī)構(gòu)將專項(xiàng)扶貧信貸資金投入到非農(nóng)領(lǐng)域并套取財(cái)政貼息的情況，這直接違反了國(guó)家支農(nóng)政策。因此，開展金融扶貧，政府相關(guān)部門必須要加強(qiáng)對(duì)扶貧項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管，逐步健全相關(guān)法律制度，將金融扶貧治理提高到法律的高度，促進(jìn)貧困群體與金融機(jī)構(gòu)也能夠?qū)崿F(xiàn)合作共贏。

（三）健全金融扶貧激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)其他金融主體參與扶貧

金融資源往往是按照市場(chǎng)規(guī)律來配置，金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)上追逐的更多是營(yíng)業(yè)利潤(rùn)而不是社會(huì)責(zé)任，由于政府缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，貧困地區(qū)一般很難吸引到商業(yè)銀行，致使目前農(nóng)村金融扶貧項(xiàng)目實(shí)施主體單一，政府部門與金融機(jī)構(gòu)合作效率達(dá)不到預(yù)期脫貧效果?！?〕所以，政府部門應(yīng)該盡快健全金融扶貧參與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其他金融機(jī)構(gòu)參與扶貧。例如，除對(duì)扶貧貸款進(jìn)行貼息外，政府還應(yīng)設(shè)立項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)發(fā)放扶貧項(xiàng)目貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高金融機(jī)構(gòu)參與扶貧積極性。此外，政府對(duì)開展同一金融扶貧項(xiàng)目的多家金融機(jī)構(gòu)應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。

（四）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，改善金融與扶貧相互排斥局面

金融與扶貧存在相互排斥的現(xiàn)象主要是由于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)營(yíng)理念，作為市場(chǎng)主體，金融機(jī)構(gòu)本身的盈利性也不容忽視。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，政府利用財(cái)政資金設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模較小，在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的庇護(hù)下，金融機(jī)構(gòu)向貧困群體發(fā)放貸款還是會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，貧困農(nóng)戶一旦不能償還本金，銀行將產(chǎn)生不良資產(chǎn)，也無法實(shí)現(xiàn)扶貧資金的循環(huán)使用，與此同時(shí)，貸款農(nóng)戶將會(huì)因?yàn)檫€不起貸款信用受損，并重新陷入貧困境地。因此，為了實(shí)現(xiàn)金融扶貧項(xiàng)目參與主體的互利共贏，政府需要重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在金融扶貧中的作用，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，利用財(cái)政手段與保險(xiǎn)公司合作，向農(nóng)戶推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，讓保險(xiǎn)公司融入到金融反貧困體系，減輕金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶放款的顧慮。同時(shí)，城鎮(zhèn)化過程中離不開發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，貧困地區(qū)可借助中心城市、周邊城市的資本力量，利用它們的輻射效應(yīng)和帶動(dòng)作用，彌補(bǔ)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的不足，甚至可以與東部地區(qū)發(fā)達(dá)城市直接對(duì)接，承接飛地轉(zhuǎn)移項(xiàng)目。〔4〕在這個(gè)過程中，需要扶貧主體以精準(zhǔn)扶貧來實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和群眾不斷脫貧。貧困地區(qū)只有不斷脫貧才能讓金融扶貧，特別是特惠金融的潛力釋放出來，才能充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源來加大扶貧工作，徹底改善金融與扶貧相互排斥的局面。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李飛龍.救濟(jì)、開發(fā)與預(yù)防當(dāng)代民族地區(qū)反貧困治理的發(fā)展演變〔J〕.貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（03）：67-69.

〔2〕折曉葉.縣域政府治理模式的新變化〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（01）.

〔3〕王欒鳳，朱小梅，吳秋實(shí).農(nóng)村金融扶貧的困境與對(duì)策——以湖北省為例”〔J〕.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（06）：99-103.

〔4〕丁守海.中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展中的就業(yè)問題〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（01）：47.

〔5〕周飛舟.財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論“項(xiàng)目治國(guó)”〔J〕.社會(huì)，2012，（01）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕