民辦學(xué)校法律糾紛折射出的治理問題及其改革①

方芳

（天津市教育科學(xué)研究院，天津300191）

民辦學(xué)校法律糾紛折射出的治理問題及其改革①

方芳

（天津市教育科學(xué)研究院，天津300191）

民辦學(xué)校2014年所涉及的68個(gè)法律糾紛案例反映了目前民辦學(xué)校的治理存在一定問題。民辦學(xué)校主體性質(zhì)的法律定位不清，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與出資人的合理回報(bào)制度在實(shí)施中存有障礙。民辦學(xué)校內(nèi)部決策機(jī)制失衡，師生管理存有瑕疵，資產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度缺乏監(jiān)管。在我國提出民辦學(xué)校分類管理改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)步細(xì)化民辦學(xué)校內(nèi)外部治理的具體措施。

民辦學(xué)校；法律糾紛；外部治理；內(nèi)部治理

一、民辦學(xué)校法律糾紛的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

為深入了解目前我國民辦學(xué)校的法律糾紛現(xiàn)狀，筆者以“中國裁判文書網(wǎng)”為檢索依據(jù)，針對(duì)民辦教育糾紛案例進(jìn)行了實(shí)證調(diào)研。采用輸入全文檢索關(guān)鍵詞為“民辦教育促進(jìn)法”，檢索時(shí)間為2014年1月1日至2014年12月31日的檢索方法，進(jìn)行初次檢索。針對(duì)檢索記錄，再次篩選，剔除由于網(wǎng)站上傳技術(shù)原因含有的2013年的案例判決。同時(shí)，對(duì)于基于同一事實(shí)和理由，針對(duì)同一民辦學(xué)校，有多個(gè)原告當(dāng)事人起訴成案的，計(jì)算為一例案件，最終篩選了68例主體涉及民辦學(xué)校的真實(shí)案例作為分析樣本。通過逐一閱讀、統(tǒng)計(jì)和分析，歸納和總結(jié)了民辦學(xué)校法律糾紛的現(xiàn)狀與特點(diǎn)。

（一）民事糾紛中的合同糾紛是民辦學(xué)校糾紛的主要類型

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2014年全國民辦學(xué)校法律糾紛的68個(gè)司法案例中主要案件類型為民事糾紛和行政糾紛，其中民事糾紛共46例，占糾紛總數(shù)的67.6%，行政糾紛共21例，占糾紛總數(shù)的30.9%，此外，還有1例刑事糾紛。

在46例民事糾紛案件中，合同糾紛案件36例，占民事糾紛案件總數(shù)的79%，占全部糾紛案件總數(shù)的53%，可見，合同糾紛成為民辦學(xué)校涉訴糾紛的主要類型。除此之外，還有勞動(dòng)爭(zhēng)議、確認(rèn)糾紛、繼承糾紛、侵權(quán)糾紛和執(zhí)行糾紛。筆者認(rèn)為，合同糾紛之所以成為民辦學(xué)校涉訴糾紛的主要類型，與民辦學(xué)校的主體性質(zhì)有關(guān)。民辦學(xué)校在實(shí)踐中根據(jù)其登記情況定性為“民辦非企業(yè)單位”，與公辦學(xué)校的事業(yè)單位法人性質(zhì)不同，其在辦學(xué)過程中的市場(chǎng)化特征較為明顯，更多地是以民事主體的身份與其他社會(huì)主體發(fā)生法律關(guān)系，所以其引發(fā)的多是平等主體之間的合同糾紛。

基于合同糾紛是民辦學(xué)校糾紛的主要類型，我們進(jìn)一步分析合同糾紛案件的具體類型，可以發(fā)現(xiàn)，在36個(gè)合同糾紛案件中，排在前四位的是：合作辦學(xué)協(xié)議糾紛、借款合同糾紛、教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓合同糾紛和教育培訓(xùn)合同糾紛，糾紛案件的數(shù)量幾乎占到合同糾紛案件總類型的80%。

由上述四類合同糾紛的內(nèi)容和產(chǎn)生原因，可以發(fā)現(xiàn)：首先，合作辦學(xué)協(xié)議糾紛，由于民辦學(xué)校出資人不同于公辦學(xué)校的政府單一投入主體，投資主體的多元性和復(fù)雜性容易導(dǎo)致出資人之間產(chǎn)生糾紛。其次，教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓合同糾紛，由于民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的主體性質(zhì)不同，民辦學(xué)校的非國有化性質(zhì)使其具市場(chǎng)流轉(zhuǎn)性，因轉(zhuǎn)讓過程中的程序問題容易產(chǎn)生糾紛。第三，借貸合同糾紛，民辦學(xué)校舉辦者為了設(shè)立學(xué)校，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，或是增加辦學(xué)設(shè)備等都會(huì)涉及到資金投入，但由于民辦學(xué)校需要自籌辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，所以很多投資人通過民間借貸途徑融資來解決實(shí)際資金需要，由此容易引發(fā)借貸糾紛。第四，教育培訓(xùn)合同糾紛，該類糾紛主要是由于購買教育服務(wù)的學(xué)生或家長認(rèn)為實(shí)際提供的教育服務(wù)與合同內(nèi)容不符從而引發(fā)糾紛，如民辦學(xué)校提供的教師不具有教師資質(zhì)，民辦學(xué)校承諾的教育服務(wù)未達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，以及民辦學(xué)校本身不具有辦學(xué)資質(zhì)等。

（二）財(cái)產(chǎn)屬性是民辦學(xué)校糾紛的突出屬性

基于民辦學(xué)校投資主體的非國有化及財(cái)產(chǎn)來源的多樣化和復(fù)雜化，使得民辦學(xué)校涉及的財(cái)產(chǎn)性糾紛較多。民辦學(xué)校作為非國有化投資產(chǎn)物，更多地享有財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的自由，同時(shí)也可能遇到更多的財(cái)產(chǎn)性糾紛。一是出資人之間的財(cái)產(chǎn)糾紛。民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)來源于投資人的出資，在實(shí)踐中，因出資人之間出資不足、出資不實(shí)、中途退資、抽逃出資等情況發(fā)生的糾紛較多；其次，教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓涉及的價(jià)款支付糾紛。在2014年的多起民辦學(xué)校轉(zhuǎn)讓合同糾紛中，大多案件是因轉(zhuǎn)讓標(biāo)的出現(xiàn)問題，即轉(zhuǎn)讓的學(xué)校主體沒有取得辦學(xué)許可證，沒有辦學(xué)資質(zhì)引起要求退還價(jià)款的糾紛。二是資金借貸中的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)糾紛。我國法律規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，民辦學(xué)校是不能對(duì)外擔(dān)保的。在筆者分析的案例樣本中，該類糾紛大多是民辦學(xué)校或出資人在與他人簽訂的借貸合同中，以學(xué)校財(cái)產(chǎn)作為抵押擔(dān)保而導(dǎo)致?lián)o效糾紛。最后，在教育培訓(xùn)合同中也多涉及關(guān)于退還學(xué)費(fèi)的財(cái)產(chǎn)性糾紛，當(dāng)事人因退還的具體金額、退還方式等容易引起爭(zhēng)議。

（三）民辦學(xué)校涉訴的行政糾紛多于公辦學(xué)校

在實(shí)踐中，公辦學(xué)校作為行政相對(duì)人與行政主體之間發(fā)生的行政糾紛并不多見。筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象與公辦學(xué)校和行政主體之間具有較強(qiáng)的依附關(guān)系有關(guān)。政府是公辦學(xué)校的單一投資主體，學(xué)校多服從和聽命于政府的命令，很少或不敢與政府形成對(duì)抗關(guān)系。民辦學(xué)校則不同，由于民辦學(xué)校的投資主體是獨(dú)立于政府的，其對(duì)政府的依附關(guān)系相對(duì)較弱，相對(duì)于公辦學(xué)校而言顧慮較少。所以在實(shí)踐中，民辦學(xué)校作為行政相對(duì)人，對(duì)政府的行政行為不滿會(huì)選擇通過訴訟來尋求救濟(jì)。

在民辦學(xué)校涉訴的21例行政糾紛案件中，通過分析被訴的行政行為類型，可以發(fā)現(xiàn)，涉及行政許可的糾紛案件共8例，占行政糾紛案件總數(shù)的38%；行政處罰糾紛案件共3例，占行政糾紛案件總數(shù)的14%；行政檢查糾紛案件共3例，占行政糾紛案件總數(shù)的14%。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，由行政許可行為產(chǎn)生的糾紛居于首位，這是因?yàn)椋鶕?jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民辦教育促進(jìn)法》）第11條的規(guī)定，舉辦各級(jí)各類民辦學(xué)校需要由教育行政主管部門根據(jù)權(quán)限進(jìn)行審批，也就是說，行政機(jī)關(guān)的許可是民辦學(xué)校設(shè)立的前提條件，直接影響著民辦學(xué)校的具體辦學(xué)行為。該法第40條還規(guī)定了教育行政部門及有關(guān)部門依法具有對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量等職責(zé)。實(shí)踐中，民辦學(xué)校也會(huì)因?qū)π姓C(jī)關(guān)作出的行政處罰、行政檢查等行為不滿而提起訴訟。

（四）民辦學(xué)校與教師之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議與公辦學(xué)校有所差別

教師與學(xué)校之間形成的勞動(dòng)爭(zhēng)議不僅是民辦學(xué)校糾紛的一大類型，同時(shí)也是公辦學(xué)校所涉糾紛的一個(gè)主要類型。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，勞動(dòng)爭(zhēng)議在民辦學(xué)校涉訴民事糾紛類型中占11%，成為民辦學(xué)校涉訴糾紛僅次于合同糾紛的第二大類型。在實(shí)踐中，由于民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的性質(zhì)存在差別，導(dǎo)致民辦學(xué)校與教師之間的關(guān)系和公辦學(xué)校與教師之間的關(guān)系也存在一定差別。由于民辦教育不利用財(cái)政性資金辦學(xué)，按中國目前的財(cái)政體制、人事制度和編制管理制度，民辦學(xué)校沒有事業(yè)編制，民辦學(xué)校教師自然也就不屬于事業(yè)編制。雖然《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定了民辦學(xué)校的教師具有與公辦學(xué)校教師同等的法律地位，但在實(shí)踐中，民辦學(xué)校教師并沒有享受到平等待遇。實(shí)踐中，民辦學(xué)校與教師之間的關(guān)系屬于純粹的勞動(dòng)合同法律關(guān)系，發(fā)生的糾紛也多是由于辭職、辭退、工資支付等合同履行和解除引起的，公辦學(xué)校與教師之間，雖然現(xiàn)在大多學(xué)校也實(shí)行勞動(dòng)合同聘任制，但公辦學(xué)校教師具有事業(yè)單位編制，其與學(xué)校產(chǎn)生的糾紛除了勞動(dòng)合同糾紛，還涉及到職稱評(píng)聘、考核、獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)部人事爭(zhēng)議，在法律適用上還有專門針對(duì)事業(yè)單位人員人事爭(zhēng)議處理的相關(guān)規(guī)定。

二、民辦學(xué)校法律糾紛涉及的焦點(diǎn)問題

（一）民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與出資人的合理回報(bào)問題

《民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！钡?6條規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占?！鄙鲜鰞蓷l明確了民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)具有所有權(quán)及對(duì)學(xué)校資產(chǎn)具有管理權(quán)和使用權(quán)。同時(shí)，為了鼓勵(lì)投資者舉辦學(xué)校，《民辦教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定了合理回報(bào)制度，即“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。”在實(shí)踐中，如何認(rèn)定民辦學(xué)校出資人的合理回報(bào)，以及能否繼承和贈(zèng)與出資人在學(xué)校中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益成為焦點(diǎn)問題。在楊兆香訴博泰專修學(xué)院一案中，法院即認(rèn)定了涉訴學(xué)校出資人的合理回報(bào)權(quán)益和投資權(quán)益的可繼承性。法院認(rèn)為，“涉訴學(xué)校出資人劉貴義用夫妻共同財(cái)產(chǎn)創(chuàng)辦了涉案學(xué)校，并對(duì)涉案學(xué)校進(jìn)行了投資、管理，為此，被繼承人劉貴義作為學(xué)校的出資人，享有從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)的權(quán)益。本案楊兆香母女訴求繼承的并不是分割涉案學(xué)校的實(shí)物，其只是請(qǐng)求繼承被繼承人劉貴義生前投資博泰學(xué)院所形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，所以，原告作為出資人的繼承人有權(quán)繼承其生前投資學(xué)校所形成的財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！?/p>

（二）合作辦學(xué)協(xié)議涉及的出資人糾紛問題

合作辦學(xué)協(xié)議在履行過程中，經(jīng)常發(fā)生的糾紛類型有出資人出資不實(shí)、出資不足及未出資情形的認(rèn)定；協(xié)議一方當(dāng)事人中途退出，投資款的退還問題；協(xié)議一方主體資格的特殊性涉及的程序瑕疵問題等。例如，在劉玉棟與皇甫義愷排除妨害糾紛案中，就涉及到關(guān)于公辦學(xué)校參與民辦學(xué)校的特殊規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第6條的規(guī)定，公辦學(xué)校雖然可以參與舉辦民辦學(xué)校，但是有幾個(gè)限制條件：一是不得利用國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，不得影響公辦學(xué)校的正常教育教學(xué)活動(dòng)；二是必須經(jīng)過教育行政主管部門的正式審批；三是如果以國有資產(chǎn)參與舉辦民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行評(píng)估來確定出資額。所以在該案中，法院認(rèn)為，“第三人贛馬中心小學(xué)與歐加春簽訂贛馬鎮(zhèn)陳高幼兒園的合作辦學(xué)協(xié)議，后又分別將各自享有的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給原告劉玉棟，第三人贛馬中心小學(xué)作為公辦學(xué)校利用學(xué)校閑置資產(chǎn)舉辦民辦學(xué)校及轉(zhuǎn)讓時(shí)均未經(jīng)過相關(guān)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)并對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，故以上行為違反了相關(guān)法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)為無效行為，其三方之間簽訂的合同亦為無效合同”。

（三）民辦學(xué)校轉(zhuǎn)讓過程中涉及的糾紛問題

由于民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的主體性質(zhì)不同，民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)讓在市場(chǎng)化的運(yùn)營過程中并不鮮見。然而民辦學(xué)校畢竟不同于完全營利性的企業(yè)，其設(shè)立、變更都需要相關(guān)行政部門的審批，由于忽視這一特定程序而導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的情況比較多見。例如，在王素霞與王保芳的幼兒園轉(zhuǎn)讓協(xié)議糾紛案中，原告所轉(zhuǎn)讓的幼兒園沒有取得辦學(xué)許可，屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，從而導(dǎo)致雙方簽訂的幼兒園轉(zhuǎn)讓協(xié)議為無效合同。在康金蘭與周麗萍等合同糾紛案中，轉(zhuǎn)讓人由于沒有履行相關(guān)審批手續(xù)而承擔(dān)了合同無效的過錯(cuò)責(zé)任。法院認(rèn)為，“被上訴人周麗萍作為小博士幼兒園的創(chuàng)辦者應(yīng)該清楚轉(zhuǎn)讓幼兒園應(yīng)辦理的相關(guān)手續(xù)，小博士幼兒園的新《辦學(xué)許可證》已經(jīng)在臨桂縣教育局辦理中，其卻隱瞞正在辦理新《辦學(xué)許可證》的事實(shí)，用舊的《辦學(xué)許可證》與康金蘭、褚代娣簽訂《幼兒園轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，協(xié)議簽訂后又未按照協(xié)議的約定積極去臨桂縣教育局辦理更名手續(xù)。被上訴人周麗萍的行為對(duì)《幼兒園轉(zhuǎn)讓協(xié)議》的履行負(fù)有一定過錯(cuò)責(zé)任?！?/p>

（四）教育培訓(xùn)合同履行中所涉及的糾紛問題

教育培訓(xùn)合同糾紛多是由于合同履行不當(dāng)或合同無效導(dǎo)致糾紛。例如，在張艾薇與金起點(diǎn)教育咨詢有限公司教育培訓(xùn)合同糾紛案中，由于金起點(diǎn)咨詢公司并未獲得當(dāng)?shù)匦姓块T的許可，故不具有對(duì)外提供早教服務(wù)的資質(zhì)，屬于違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，因此張艾微與金起點(diǎn)咨詢公司簽訂的合同被法院認(rèn)定無效。由于合同無效引發(fā)了責(zé)任承擔(dān)的認(rèn)定，在該案中，法院認(rèn)為，“由于張艾薇在簽訂合同時(shí)，未盡審查義務(wù)，故對(duì)造成《會(huì)員合同》無效，雙方均負(fù)有過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；且張艾微已自愿接受金起點(diǎn)咨詢公司提供的部分服務(wù)，因此張艾微應(yīng)按約定支付其自愿接受金起點(diǎn)咨詢公司服務(wù)期間的勞務(wù)費(fèi)。

（五）民辦學(xué)校在借貸合同中涉及的擔(dān)保問題

在筆者分析的案例樣本中，借貸糾紛多是發(fā)生了擔(dān)保無效的問題。根據(jù)我國《中華人民共和國擔(dān)保法》及《中華人民共和國物權(quán)法》的規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押，根據(jù)我國《民辦教育促進(jìn)法》第3條規(guī)定，民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，所以民辦學(xué)校的擔(dān)保也要適用這一擔(dān)保限制。在薛鳳英與二連浩特農(nóng)業(yè)合作銀行等金融借款合同糾紛案中，法院認(rèn)為，“設(shè)立抵押的二連浩特市北疆街北五街坊房產(chǎn)，因?qū)儆谟糜诮逃墓嬖O(shè)施而不得抵押。故該個(gè)人借款抵押合同因違反了國家法律禁止性規(guī)定，孟憲英、包玉山、薛鳳英、段富共有的位于二連浩特市北疆街北五街坊房產(chǎn)的抵押無效?！?/p>

三、法律糾紛折射出的民辦學(xué)校外部治理問題及改革

（一）民辦學(xué)校主體性質(zhì)的法律定位

民辦學(xué)校法律性質(zhì)定位不清，不僅導(dǎo)致其長期以來在實(shí)踐中很難具有和公辦學(xué)校同等的法律地位，同時(shí)也為民辦學(xué)校作為獨(dú)立主體從事的一系列辦學(xué)行為帶來不穩(wěn)定因素和風(fēng)險(xiǎn)。從我國《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定來看，立法肯定了民辦教育屬于公益性事業(yè)，民辦學(xué)校具有與公辦學(xué)校同等的法律地位，但是，立法卻并沒有明確規(guī)定民辦學(xué)校的主體性質(zhì)與公辦學(xué)校一樣屬于事業(yè)單位法人。在實(shí)踐中，民辦學(xué)校在取得審批機(jī)關(guān)發(fā)放的辦學(xué)許可證之后，還要按照《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》進(jìn)行登記，這就將民辦學(xué)校定性為“民辦非企業(yè)”。

“民辦非企業(yè)”在法律上是一種性質(zhì)模糊的法人。根據(jù)《中華人民共和國民辦通則》的規(guī)定，法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四個(gè)類別，不同性質(zhì)的法人具有相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)制。例如，公辦學(xué)校的性質(zhì)為事業(yè)單位法人，那么其將享受事業(yè)單位法人相對(duì)應(yīng)的一系列法律法規(guī)及政策文件。而民辦學(xué)校的民辦非企業(yè)法人身份由于其性質(zhì)模糊，不屬于法定的分類范疇，從而導(dǎo)致其在實(shí)踐中處于一種尷尬的地位，民辦學(xué)校無法找到與之性質(zhì)相對(duì)應(yīng)的政策文件。在實(shí)踐中，民辦學(xué)校在稅收優(yōu)惠、貸款融資、政府扶持政策方面很難享受到與公辦學(xué)校同等的待遇，民辦學(xué)校的教師、學(xué)生在實(shí)踐中也很難享有與公辦學(xué)校教師、學(xué)生平等的法律地位。

（二）民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

《民辦教育促進(jìn)法》第35條、36條規(guī)定了民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)具有所有權(quán)，投資人作為出資者在法人設(shè)立之后即不對(duì)自己的出資享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是按出資份額對(duì)法人享有權(quán)益，如對(duì)財(cái)產(chǎn)使用的監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)重大問題的決策權(quán)等。對(duì)于民辦學(xué)校終止后的資產(chǎn)歸屬問題，“全國人大法工委主編的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法釋義》對(duì)上述條文作了如下解釋：對(duì)非營利性的民辦學(xué)校按《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》有關(guān)規(guī)定，學(xué)校終止后的剩余財(cái)產(chǎn)由教育行政機(jī)關(guān)予以安排，用于民辦教育事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于營利性的民辦學(xué)校，按照民法的有關(guān)規(guī)定，投資人之間按照出資比例分配剩余財(cái)產(chǎn)”［1］。也就是說，對(duì)于非營利的民辦學(xué)校終止后剩余財(cái)產(chǎn)不歸出資人所有，營利性民辦學(xué)校的剩余財(cái)產(chǎn)按出資比例歸出資人。實(shí)踐中，民辦學(xué)校的類型都是按照民辦非企業(yè)身份登記，而根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指“從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”。但事實(shí)上很多民辦學(xué)校的創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)由個(gè)人和社會(huì)資本出資，出資性質(zhì)主要屬于投資而不屬于捐贈(zèng)，投資方的目的是要收回資本并達(dá)到營利目的的。這就在實(shí)踐中造成了民辦教育的強(qiáng)迫“非營利性”與大多數(shù)民辦學(xué)校都是“投資辦學(xué)”的準(zhǔn)營利性之間的矛盾。由此容易導(dǎo)致出資人對(duì)于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和出資人獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益之間的認(rèn)定產(chǎn)生糾紛。

（三）出資人的合理回報(bào)制度

《民辦教育促進(jìn)法》第51條規(guī)定了合理回報(bào)制度。從立法目的看，合理回報(bào)制度的規(guī)定主要是為了調(diào)動(dòng)民辦教育舉辦者或社會(huì)閑散資金擁有者投資民辦教育的積極性。但從立法體例來看，合理回報(bào)的規(guī)定位于“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”一章，而不是“資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理”一章，似乎是在回避合理回報(bào)的營利性特征。然而從該條規(guī)定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容來看，允許投資者分配辦學(xué)結(jié)余，即是允許投資者從自己的投資中取得收益權(quán)，這在某種程度上已經(jīng)消解了我國民辦學(xué)校非營利法律定位的基礎(chǔ)。從合理回報(bào)制度的實(shí)踐執(zhí)行來看，要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校普遍認(rèn)為，法律對(duì)民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”的條件規(guī)定過于嚴(yán)厲，導(dǎo)致“合理回報(bào)”的空間變得非常狹小。目前，我國民辦學(xué)校主要是投資辦學(xué)，而不是捐資辦學(xué)，捐贈(zèng)事業(yè)還沒有達(dá)到國外那樣的規(guī)模，所以多數(shù)投資辦學(xué)的出資人希望擁有所投入部分的產(chǎn)權(quán)，并得到相應(yīng)的回報(bào)。但是，立法對(duì)合理回報(bào)所作出的嚴(yán)格限制給合理回報(bào)制度的實(shí)施帶來嚴(yán)重阻礙。由此導(dǎo)致實(shí)踐中一些投資者不惜鋌而走險(xiǎn)通過其他方法來實(shí)現(xiàn)自己的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。“其中最重要的就是對(duì)學(xué)校的控制權(quán)，通過這種控制權(quán)，以經(jīng)濟(jì)利益為目的的投資者可以獲得經(jīng)濟(jì)的回報(bào)，以教育事業(yè)為目的的辦學(xué)者可以實(shí)現(xiàn)自己的教育理想?！保?］

（四）分類管理制度改革的展望

民辦學(xué)校的分類管理一直是民辦教育發(fā)展中的熱點(diǎn)問題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理?！?015年12月，《民辦教育促進(jìn)法》作為教育法律一攬子修正案中的重要法律在準(zhǔn)備提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議時(shí)意外出局，其緣由依然在于對(duì)民辦教育分類管理的過渡辦法和具體后續(xù)措施存在爭(zhēng)議。2016年1月7日，《民辦教育促進(jìn)法》修正案草案二次審議稿在中國人大網(wǎng)公開征求意見。該二次審議稿明確了民辦教育分類后兩類學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)、各自享受的優(yōu)惠政策、學(xué)校終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的處理，以及為保證民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)進(jìn)行，對(duì)目前已經(jīng)設(shè)立的民辦學(xué)校作出的相應(yīng)過渡安排。這可以說是對(duì)民辦教育的突破性體制改革。

近幾年，我國一些地區(qū)也在探索民辦學(xué)校的分類管理，如溫州，已經(jīng)將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位，營利性民辦學(xué)校登記為企業(yè)，在財(cái)政扶持、購買服務(wù)、貸款融資等方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，建立起民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享受同等退休待遇保障等制度。營利性與非營利性的分類明確了民辦學(xué)校的法人性質(zhì)，將民辦學(xué)校區(qū)分不同情況定位于企業(yè)法人或事業(yè)單位法人，將有利于民辦學(xué)校的規(guī)范管理。但營利性學(xué)校是否適用于各級(jí)各類教育？從學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育到高等教育，在我國不同教育階段具有不同的教育特點(diǎn)，特別是義務(wù)教育階段的教育基于其特有的“義務(wù)性”能否完全放開允許營利，這是需要考慮的問題。同時(shí)，分類后的民辦學(xué)校在內(nèi)部管理體制、登記管理程序、稅收優(yōu)惠政策、政府扶持獎(jiǎng)勵(lì)、法律調(diào)整機(jī)制等方面都需要區(qū)別對(duì)待。可以說，分類管理是我國民辦學(xué)校外部治理的改革方向，但改革的具體路徑仍舊需要深入探討。

四、法律糾紛折射出的民辦學(xué)校內(nèi)部治理問題及改革

（一）決策機(jī)構(gòu)的設(shè)立及運(yùn)行

《民辦教育促進(jìn)法》第19條、第20條明確規(guī)定了民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)形式為理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式。學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。同時(shí)還規(guī)定了理事會(huì)或董事會(huì)及校長的具體職權(quán)。實(shí)踐中，雖然大多民辦學(xué)校都依法實(shí)行“董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，但是不少民辦學(xué)校在內(nèi)部各類權(quán)力主體之間，仍不同程度存在“分工不明、關(guān)系不順、程序不清”的現(xiàn)象。［3］例如，決策機(jī)構(gòu)成員多以出資人為主體，缺少教職工和社會(huì)人士代表，管理體制普遍存在著家族化管理現(xiàn)象，在學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力制衡機(jī)制方面普遍確缺失，不僅嚴(yán)重影響了決策的客觀性和公正性，也為民辦學(xué)校內(nèi)部決策者之間帶來一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是容易導(dǎo)致出資人之間的糾紛。民辦學(xué)校欲改變內(nèi)部治理的失范問題，首要改革決策機(jī)制。需要民辦學(xué)校理順校內(nèi)不同主體之間的法律關(guān)系，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部董事會(huì)（理事會(huì)）成員構(gòu)成，明確決策層的職責(zé)范圍。特別是明確舉辦者和董事會(huì)機(jī)構(gòu)的不同，限定學(xué)校舉辦者代表的比例，避免董事會(huì)成為舉辦者的權(quán)力機(jī)構(gòu)。針對(duì)民辦學(xué)校家族管理的弊端，校長及學(xué)校關(guān)鍵管理崗位實(shí)行親屬回避制度。同時(shí)，建立和完善董事會(huì)（理事會(huì)）議事規(guī)則和運(yùn)行程序，保證決策過程的程序正當(dāng)。

（二）教師與學(xué)生的管理機(jī)制

教師作為學(xué)校的重要主體，其對(duì)學(xué)校事務(wù)應(yīng)當(dāng)具有參與管理權(quán)，而一些民辦學(xué)校往往重視投資者的決策意向，忽視教師的民主參與權(quán)，從而導(dǎo)致決策結(jié)果與教師內(nèi)心意向產(chǎn)生矛盾，引發(fā)學(xué)校內(nèi)部的不穩(wěn)定。針對(duì)學(xué)生的內(nèi)部管理，民辦學(xué)校的學(xué)生生源比較多元化，學(xué)習(xí)能力及學(xué)習(xí)習(xí)慣相對(duì)較差，易受社會(huì)外界干擾，管理難度較大。由于缺乏規(guī)范的校內(nèi)管理制度，特別是安全保衛(wèi)制度，使得學(xué)生與學(xué)校之間容易因管理疏漏產(chǎn)生糾紛，如人身傷害事故等。這些學(xué)校內(nèi)部治理的失范行為不僅可能導(dǎo)致法律糾紛的產(chǎn)生，而且嚴(yán)重影響民辦學(xué)校和民辦教育的健康發(fā)展。所以，針對(duì)教師和學(xué)生的內(nèi)部管理，民辦學(xué)校要根據(jù)相關(guān)規(guī)定和實(shí)際工作需要，嚴(yán)控校內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)，保障教師和學(xué)生的合法權(quán)益。在教師管理方面，相對(duì)于公辦學(xué)校而言，民辦學(xué)校與教師的關(guān)系更趨于平等化，民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在勞動(dòng)合同簽訂、履行及救濟(jì)方面嚴(yán)格遵守《中華人民共和國勞動(dòng)法》和《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》的規(guī)定?；诿褶k學(xué)校教師的流動(dòng)性相對(duì)較大，民辦學(xué)校更要注意在學(xué)校治理中對(duì)教師參與權(quán)的尊重與保護(hù)，重視對(duì)教師權(quán)益的維護(hù)。

（三）資產(chǎn)和財(cái)務(wù)監(jiān)管制度

民辦學(xué)校資產(chǎn)來源的多元化及復(fù)雜化，以及民辦學(xué)校出資人的非國有化，導(dǎo)致民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)問題相對(duì)于公辦學(xué)校來說更為敏感和復(fù)雜?！霸S多民辦院校的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理極其混亂，一些學(xué)校中的家族化管理或校董不分的‘一長制’管理更加劇了這種混亂的程度。這種混亂最主要表現(xiàn)在對(duì)財(cái)務(wù)成本的審核、經(jīng)費(fèi)使用及學(xué)費(fèi)收取等方面?！保?］與此同時(shí)，一些學(xué)校出資者往往將舉辦學(xué)?？闯梢环N投資營利方式，在守法和不守法的邊緣打擦邊球。例如，將民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)與其管理的企業(yè)資產(chǎn)發(fā)生混同，沒有劃分明確的界限；出資人濫用學(xué)校的公信力對(duì)外保證和利用民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)對(duì)外抵押的現(xiàn)象多有發(fā)生。所以，健全民辦學(xué)校資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理制度成為民辦學(xué)校治理的重要問題。民辦學(xué)校應(yīng)在資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理的過程中需要做出三點(diǎn)努力：一是需要將民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與舉辦者個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)明確區(qū)分，對(duì)于舉辦者投入到學(xué)校的資產(chǎn)、學(xué)費(fèi)收入、辦學(xué)積累的資產(chǎn)、政府資助的財(cái)產(chǎn)等應(yīng)分別進(jìn)行分類建賬，保持賬目的清晰。二是學(xué)校內(nèi)部要建立完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮舉辦者、董事、監(jiān)事的不同作用，形成學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)行的監(jiān)督制衡機(jī)制，防止舉辦者擅自插手財(cái)務(wù)工作，獨(dú)斷專行。三是教育行政主管部門應(yīng)對(duì)民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行定期檢查與抽查，一旦發(fā)現(xiàn)舉辦者非法干預(yù)學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行，具有抽逃出資、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等違法行為，則應(yīng)立即依法作出處罰，及時(shí)制止違法行為。

［1］沈劍光，鐘海.民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與民辦教育分類管理［J］.教育研究，2011，（12）：37-40.

［2］文東茅.論民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)［J］.清華大學(xué)教育研究，2003，（2）：29-34.

［3］吳霓.我國民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀特點(diǎn)、問題及未來趨勢(shì)——基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和政策文本的比較分析［J］.教育科學(xué)研究，2015，（2）：32-37.

［4］高妍芳.關(guān)于完善民辦學(xué)校內(nèi)部管理體制的思考［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（9）：216-218.

（責(zé)任編輯：于翔；責(zé)任校對(duì)：趙曉梅）

The Governance and Reform of Private Schools through the Legal Disputes

FANG Fang
（Tianjin Academy of Educational Science，Tianjin 300191）

68 cases of private schools in 2014 reflect the current problem of private schools in the external governance and internal governance.The legal position of the main character of private school is not clear，and the legal person property rights and the reasonable return system of the investors have obstacles in the implementation.The internal decision-making mechanism of private schools is unbalanced，and the management of teachers and students is flawed，and there is a lack of supervision on the financial system.We should put forward the specific measures of the internal and external governance of private schools.

private schools；legal disputes；external governance；internal governance

G648.7

A

1674-5485（2016）04-0042-06

天津市教育系統(tǒng)重點(diǎn)調(diào)研課題“關(guān)于完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的研究”（20142804）。

方芳（1980-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特人，天津市教育科學(xué)研究院副研究員，主要從事教育法學(xué)研究。