貴州省旅游行政管理存在的問題及對策研究

黃 軍

（興義民族師范學院， 貴州 興義 562400）

貴州省旅游行政管理存在的問題及對策研究

黃 軍

（興義民族師范學院， 貴州 興義 562400）

近年來，貴州省委、省政府高度重視旅游發(fā)展，旅游業(yè)已成為貴州國民經濟發(fā)展重要產業(yè)，在發(fā)展方面面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)。為促進新形勢下旅游產業(yè)健康發(fā)展，貴州各級地方政府應加大旅游行政管理內在規(guī)律研究，轉變職能、優(yōu)化職能，充分發(fā)揮行政管理職能在旅游業(yè)發(fā)展中的助推作用，切實推動旅游產業(yè)又好又快發(fā)展。

貴州旅游；行政管理體制；行政職能

一、貴州旅游業(yè)發(fā)展總體概況

“十二五”以來，全省5A級景區(qū)從2家增至4家，4A級以上景區(qū)從18家增至61家，成功創(chuàng)建國家生態(tài)旅游示范區(qū)3家。旅行社從260家增至356家，星級酒店增至349家，旅游客運車輛增至1500余輛，持證導游突破1.2萬人。[1]國家級、省級景區(qū)，生態(tài)示范園、旅行社、星級酒店、旅游交通工具等旅游產業(yè)基礎的不斷改善和增強，使旅游產業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷壯大，大產業(yè)、大市場的產業(yè)格局已基本形成,在助推貴州經濟社會發(fā)展作用日益凸顯。

2015年貴州全年接待游客約3.6億人次，旅游總收入約3500億元，分別比2014年度增長17%和20%以上。其中接待入黔旅游者1.66億人次，是2014年的0.6倍，實現(xiàn)了旅游大省的階段性發(fā)展目標。2015年1月至11月，全省接待入境游客86.8萬人次，同比增長10.07%，實現(xiàn)外匯收入1.83億美元，同比增長6.6%。

二、貴州省旅游發(fā)展中行政管理的主要經驗

1.改革旅游行政管理體制

旅游由產業(yè)和經濟向事業(yè)和社會層面的轉變，不僅僅是我們的認識在深化，也要求旅游管理職能發(fā)生重大轉變[2]。為規(guī)范我省旅游行政管理，促進旅游產業(yè)健康發(fā)展，在頂層設計方面，省政府根據(jù)國發(fā)2號文件賦予貴州文化旅游發(fā)展創(chuàng)新區(qū)的戰(zhàn)略定位，制定了《貴州生態(tài)文化旅游創(chuàng)新區(qū)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對全省旅游發(fā)展戰(zhàn)略作了宏觀要求；制定了《關于深化改革開放加快旅游業(yè)轉型發(fā)展的若干意見》，把旅游發(fā)展指標納入各級政府目標績效考核體系，加大旅游發(fā)展在考核體系中的權重。在旅游行政管理體制改革方面，理順行政管理體制，增添了強勁驅動力，做好“撤局改委”工作，如貴陽、遵義、銅仁、黔西南、黔東南5個市州已設立旅發(fā)委，其余市（州）均啟動“局改委”工作。同時全省各地也積極抓好旅游行政管理體制改革，著力推動政企分開、事企剝離，不斷完善法人治理結構，構建混合所有制主體，旅游行政管理體制正在規(guī)范化形成。

2.加強旅游公共服務體系建設

一般而言，旅游公共服務體系包括旅游信息咨詢服務、旅游安全保障服務、旅游交通便捷服務、旅游便民惠民服務、旅游行政服務等五大方面。旅游公共服務體系建設具有公益性，與旅游經營服務有本質的不同，很少有企業(yè)愿意投資旅游公共服務體系建設，也就很難按市場機制進行操作。因此，政府必須在旅游公共服務體系建設中占據(jù)主導地位，由政府主導建設規(guī)劃、投入和提供旅游公共服務體系建設產品。近年來，貴州加大游公共服務體系建設投入，在全省布局了一批功能較為完善的旅游咨詢服務中心、房車露營地、游客購物中心、自駕游服務平臺。目前，全省88個縣市區(qū)全部貫通高速公路，旅游公共服務體系得到了切實改善。

3.加強旅游營銷和招商引資

在當代西方發(fā)達國家市場經濟發(fā)展過程中，政府所扮演“守夜人”的角色站得比較靠后，對市場經濟的干預是間接的。但各國對旅游業(yè)發(fā)展的直接監(jiān)管比較重視。為努力把貴州建成旅游大省、強省，把旅游業(yè)培育成國民經濟的戰(zhàn)略性支柱產業(yè)，省政府高度重視旅游營銷宣傳，以“走出去，請進來”方式，把旅游業(yè)作為擴大對外開放的有效載體，在境外數(shù)十個國家和地區(qū)、國內上百個大中城市開展營銷推介，在央視推出“走遍大地神州·最美多彩貴州”整體品牌形象，選聘知名人士擔任貴州旅游文化大使、貴州旅游發(fā)展顧問，依托新媒體、新技術創(chuàng)新旅游營銷和服務，使貴州旅游美譽度和客源市場占有率不斷提升。全力以赴抓好旅游招商引資，2013年以來，省政府把“100個旅游景區(qū)”建設納入“5個100工程”作為推動全省旅游投資融資、招商引資平臺，旅游項目開工率、資金到位率不斷提高。一些500強企業(yè)，如中信集團、中鐵集團、貴航集團等國內優(yōu)強企業(yè)先后落戶貴州，參與貴州旅游開發(fā)，加速帶動了旅游產業(yè)的健康發(fā)展。

三、貴州旅游發(fā)展中行政管理存在的問題

從貴州旅游發(fā)展情況來看，貴州旅游發(fā)展正處于大發(fā)展時期，擴量、提質、增效成為當前旅游業(yè)面臨的三重任務，負重前行、統(tǒng)籌兼顧對旅游業(yè)形成新考驗，旅游業(yè)提質增效面臨較大壓力。這需要政府不斷豐富行政管理職能，健全完善旅游管理體制機制，加強監(jiān)管。因此，在全面打造貴州旅游發(fā)展過程中，旅游行政管理方面還存在一些問題，具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.旅游管理行政主體單一，旅游管理部門職權有限

目前，貴州省各地州市成立了旅游局，各級地方旅游局在旅游規(guī)劃、宣傳和營銷、市場推廣、監(jiān)管、招商引資、重點項目推進等方面發(fā)揮了積極作用。但這種主要依靠旅游局為主的管理主體比較單一,缺乏社會團體、公民及社會的參與。這種缺乏廣泛主體參與的旅游管理體制成為制約旅游業(yè)健康發(fā)展的瓶頸。再從全省旅游產業(yè)來看，旅游業(yè)發(fā)展速度較快，面對逐漸形成的大旅游、大產業(yè)、大市場，產業(yè)邊界不清等現(xiàn)狀，各級旅游行政主管部門均面臨著“小馬拉大車”問題，既要結合本地實際，加速推動旅游產業(yè)的發(fā)展，增加國民經濟收入，又要不斷創(chuàng)新旅游行政管理方式、方法，加強對旅游行業(yè)的有效監(jiān)管。而事實上，各級旅游局由于人力、物力、財力的限制，只能對旅行社、星級飯店、A級景區(qū)等少數(shù)行業(yè)進行監(jiān)管，對餐飲、購物、交通、娛樂等傳統(tǒng)的旅游要素都很難發(fā)揮監(jiān)管作用，更難制定新舉措解決不斷涌現(xiàn)的旅游新業(yè)態(tài)。

2.政府旅游行政管理重視結果，而忽視問題產生原因

旅游產業(yè)是綜合性產業(yè)，具有跨行業(yè)的綜合復雜性以及多環(huán)節(jié)配合的服務消費特性，旅游產品之間的相互依賴非常強，需要服務鏈各個環(huán)節(jié)的提升與質量保障,因此旅游行政管理也是一個綜合性很強的、復雜的系統(tǒng)工程。但在實際管理過程，卻缺乏相應政策的配套。如針對導游擅自加購物點問題，就沒有從問題根源解決，雖然《貴州省旅游條例》第五十六條明確規(guī)定：“旅行社聘用導游人員和領隊人員應當依法訂立勞動合同。勞動合同約定的導游和領隊人員勞動報酬不得低于旅行社所在地最低工資標準?！钡聦嵣线@條規(guī)定并沒有起多大作用，因為多數(shù)導游并不是旅行社導游，掛靠在導游服務公司的社會導游依舊沒有固定底薪，導游要生存，會擅自加購物點。因此，在政府旅游管理的過程中,一定程度存在著不分析問題產生的原因,措施治標不治本,就不能從根本上解決旅游業(yè)發(fā)展中的問題。

3.發(fā)展中的認識誤區(qū)，降低了旅游行政管理的實際功效

在增長方式上，一些地方政府片面關注旅游經濟帶來的效益，把它異化為某些形象工程，脫離了現(xiàn)代社會應有的人文關懷。在旅游管理方面，沒有理清產權關系，旅游景區(qū)資源資產產權不清，經營管理粗放等問題仍較突出，有的地方只重視旅游業(yè)開發(fā)，但對引進戰(zhàn)略合作者參與景區(qū)建設、管理的重要性意識不強，只注重眼前利益，局限于算景區(qū)門票收入的“小賬”，沒有從提升景區(qū)品牌形象，提高產業(yè)綜合帶動效益的角度來算“大賬”，“招強引大”工作進展緩慢，缺乏在國際國內市場有號召力、品牌影響力的市場主體，行政管理在旅游業(yè)發(fā)展過程中的實際功效沒有充分發(fā)揮。

四、優(yōu)化貴州旅游行政管理的對策思考

1.改革旅游管理體制，加快社會化職能的轉移

針對旅游行業(yè)管理體制的不足，貴州省積極探索旅游管理體制改革，但改革措施偏重于發(fā)展層面，制度層面的創(chuàng)新內容較少，一些地方和景區(qū)參與融入改革的動力不足、意識不強，破解旅游業(yè)發(fā)展瓶頸的措施、手段還比較少。從總體上來看，改革仍然停留在傳統(tǒng)的微觀監(jiān)管層面，旅游宏觀調控方面的職能還相對較弱，統(tǒng)籌協(xié)調作用也不顯著。為此，各級地方旅游行政管理部門要按照《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》要求，加快社會職能的轉移，將導游培訓、認證，景區(qū)、星級酒店等級評定，旅游規(guī)劃資質認定等職能轉移給第三方，由旅游行業(yè)協(xié)會或其他有資質的中介組織進行認定，從而充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的作用。各級地方旅游行政主管部門更應把精力放在旅游業(yè)發(fā)展與其他相關行業(yè)和部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調和市場的監(jiān)管等方面。這樣，在旅游行政管理社會化職能轉移后，可以減少管理部門的權力尋租，更能充分發(fā)揮其在市場中的中立作用，騰出更多精力用于旅游宏觀公共政策制定和以游客滿意為導向的微觀管理、服務體系建設。

2.加強旅游行政管理的行政指導

行政指導作為政府行政行為，與其他行政手段是有區(qū)別的，它不要求行政對人履行權利和義務，不具有強制性和法律效力，但它具有重要的引導、協(xié)調作用。隨著全省旅游產業(yè)的快速發(fā)展，景區(qū)規(guī)模和檔次的不斷提升，旅游成為各地州、市經濟發(fā)展中重要的增長點。然而，旅游管理行政主體單一，旅游管理部門職權有限；管理手段存在與工商物價、建設等部門協(xié)調不一致，旅游景區(qū)資源資產產權不清等問題，成為制約旅游經濟持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。這些問題，政府要充分發(fā)揮主導作用，通過積極有效的行政指導來解決，促進旅游行政管理向規(guī)范化方向發(fā)展。

3.加強旅游行政管理、服務智慧化平臺建設

以“云上貴州·智慧旅游云”和國家旅游數(shù)據(jù)（災備）中心落戶貴州省為契機，加強旅游行政管理、服務智慧化平臺建設，把大數(shù)據(jù)技術應用到旅游行政管理、服務的每一個環(huán)節(jié)，可以切實提高各級地方旅游行政管理部門的辦事效率和服務水平。旅游行政管理、服務智慧化平臺涉及層面較廣，如智慧旅游建設規(guī)劃、旅游政務信息的公開發(fā)布、旅游行政管理、公共服務標準等規(guī)范性文件的制定，導游、旅行社、旅游車輛事物的網上辦理，旅游從業(yè)者網絡培訓課程的課設和考核等。在智慧旅游行政管理、服務過程中，旅游者通過移動終端可以便捷地對旅游行政管理、旅游公司、景區(qū)發(fā)布的信息進行共享，對旅游行政管理、服務中存在的問題進行投訴建議，并通過智慧化平臺進行后期跟蹤反饋等。旅游行政管理部門通過智慧化平臺后臺對旅游者反應的信息進行數(shù)據(jù)收集、分析和處理，可以充分了解旅游者服務需求，并以此為依據(jù)，對旅游行政管理、服務規(guī)范標準進行調整，推出針對性服務項目和管理措施，有效提高游客的滿意率。

[1]貴州省人民政府關于全省旅游產業(yè)發(fā)展情況的報告[Z].

[2]張輝.新常態(tài)下旅游業(yè)急需國家頂層設計[Z].鳳凰網.

[3]王麗.淺析政府的旅游行政管理職能[J].宜賓學院學報,2006（2）.

[4]鐘新民,況既明.旅游管理體制改革的探討及其實踐[J].旅游學刊,2000（2）.

[5]葛麗芳.旅游發(fā)展中的政府職能[J].宏觀經濟管理，2003（2）:47-48,

[6]王信章.旅游公共服務體系建設與目的地建設[J].旅游學刊，2012（1）：6-7.

責任編輯：楊昌勇

The Problems and Countermeasures of Tourism Administration in Guizhou Province

HUANG Jun
（xingyi normal universityfor nationalities,Xingyi,guizhou 562400，China）

In recent years,Guizhou provincial Party committee and provincial government attach great importance to tourism development,，Tourism has become an important industry in the development of Guizhou national economy,To promote the healthy development of tourism industry under the new situation,Guizhou local governments at all levels should increase the inherent laws of tourismadministration,Transformation function,Optimizingfunction,Give full playtothe role ofadministrative management functions in the development oftourism,Effectivelypromote the sound and fast development oftourismindustry.

Guizhou Toursm;Administrative Sgstem;Administrative functios

1009—0673（2016）01—0009—04

F592.7

A

2015—12—08

貴州省教育廳2015年度高等學校人文社會科學研究項目，項目編號（2015zc008）研究成果。

黃軍（1982— ），男（土家族），貴州沿河人，興義民族師范學院政治與歷史學院副教授，碩士研究生，主要研究方向：行政管理。