教育宏觀政策的制訂與實施：實踐反思與建議
——以廣東省為例

湯貞敏

·專家視點·

教育宏觀政策的制訂與實施：實踐反思與建議
——以廣東省為例

湯貞敏

近 10多年來，廣東教育宏觀政策制訂與實施堅持立足全局、問題導(dǎo)向、系統(tǒng)設(shè)計、上下聯(lián)動，產(chǎn)生顯著成效。面向 2020年，教育宏觀政策制訂與實施，要應(yīng)對提高教育公平底線和推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、教育規(guī)模龐大和質(zhì)量水平提高、高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和區(qū)域融合發(fā)展等問題，應(yīng)始終堅持促進(jìn)全體學(xué)生健康成長成才的初心，實現(xiàn)科學(xué)理念引領(lǐng)；把握教育的規(guī)律和特點，堅持定量與定性相結(jié)合；更加體現(xiàn)科學(xué)和民主，切實加強風(fēng)險評估和績效考核。

廣東??；教育宏觀政策；制訂；實施

對于一個幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展差異明顯的大國而言，教育政策特別是宏觀政策的制訂與實施極其重要，因為它是教育改革發(fā)展及人才培養(yǎng)方向、目標(biāo)、任務(wù)、舉措、路徑、方法的設(shè)計與轉(zhuǎn)化，在某種意義上決定了全國及各區(qū)域能否從實際出發(fā)，遵循教育規(guī)律，培養(yǎng)輸送合格人才，辦好人民滿意的教育。鑒此，僅結(jié)合廣東多年來教育宏觀政策制訂實施情況，思考和探討有關(guān)問題，以期更好提高教育宏觀政策制訂實施的科學(xué)化水平。

一、廣東教育宏觀政策制訂實施的總體考量

廣東是全國第一人口大省、經(jīng)濟(jì)大省和教育大省，省內(nèi)珠江三角洲地區(qū)和粵東、西、北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會及教育發(fā)展很不均衡，教育現(xiàn)代化面臨規(guī)模既要適度擴(kuò)張而質(zhì)量又要持續(xù)提升的雙重壓力。省委、省政府及教育行政部門在制訂實施教育宏觀政策時始終堅持立足全局、問題導(dǎo)向、系統(tǒng)設(shè)計、上下聯(lián)動，使教育政策有效推動教育事業(yè)改革和發(fā)展。

（一）立足全局是教育宏觀政策制訂實施的根本遵循

不謀全局者，不足以謀一域。教育作為經(jīng)濟(jì)社會的重要子系統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性戰(zhàn)略地位。因此，教育宏觀政策制訂實施必須具有大局意識、全局眼光，從而更好地整體布局、綜合施策，順利實現(xiàn)教育改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。

上個世紀(jì)90年代中期以來，廣東省委、省政府始終把教育發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體戰(zhàn)略，根據(jù)不同歷史時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中心工作，先后提出一系列推進(jìn)教育改革發(fā)展的新思路、新部署、新舉措。1994年11月，省委、省政府召開全省教育工作會議，提出把建設(shè)教育強省作為基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。1998年5月，廣東省第八次黨代會提出實施“科教興粵”戰(zhàn)略。2004年 7月，省委、省政府召開全省科技教育人才大會，明確提出率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的前提條件是率先基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。2008年6月，省委十屆三次全會提出堅持優(yōu)先發(fā)展教育，打造人力資源強省，增強軟實力，必須以深化教育改革和提高人的教育水平為重點。2010年9月，省委、省政府召開全省教育工作會議，制定中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要，提出“打造南方教育高地”戰(zhàn)略目標(biāo)。2012年5月，省第十一次黨代會作出“創(chuàng)建教育強省，爭當(dāng)教育現(xiàn)代化先進(jìn)區(qū)，打造南方教育高地”(簡稱:教育“創(chuàng)強爭先建高地”)總體部署。這一系列重大決策充分彰顯了省委、省政府從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)，努力辦人民滿意教育的決心。這樣的實踐也表明，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必須充分重視教育的戰(zhàn)略地位并充分發(fā)揮教育的功能作用，而不同時期的教育宏觀政策必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略需求，遵循規(guī)律，確保有效解決不同時期的教育重大問題。

（二）問題導(dǎo)向是教育宏觀政策制訂實施的邏輯起點

出臺教育政策，目的是解決教育改革發(fā)展面臨的困難問題，保障教育改革發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)順利實現(xiàn)。從這個意義上說，任何教育政策都是特定條件下教育問題的產(chǎn)物，它必然具有針對性和時效性。反過來說，正因為要解決不斷出現(xiàn)的教育問題，才需要制訂實施相對應(yīng)的教育政策。因此，制訂實施教育政策必須以問題為導(dǎo)向，這樣出臺的教育政策才有實質(zhì)意義。

回顧廣東教育改革發(fā)展歷程不難看出，教育宏觀政策的制訂實施始終以解決問題為導(dǎo)向。為創(chuàng)建教育強省，從1994年起，廣東采取從局部到整體逐個突破的策略，著力改善義務(wù)教育辦學(xué)條件，1996年在全國率先實現(xiàn)“兩基”目標(biāo)。隨后積極鞏固提升“普九”成果，謀劃推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。2004年8月，省委、省政府出臺《廣東省教育現(xiàn)代化建設(shè)綱要（2004—2020）》，首次提出促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)。按照輕重緩急、由點到面的原則，先后實施教師住房建設(shè)、中小學(xué)危房改造、老區(qū)山區(qū)薄弱學(xué)校改造、中小學(xué)布局調(diào)整等一系列工程，分階段破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展難題。在義務(wù)教育普及水平得到鞏固提高的基礎(chǔ)上，2007年5月，省第十次黨代會作出“加快普及高中階段教育”重大決策，于2011年提前實現(xiàn)基本普及高中階段教育的目標(biāo)。2008年6月，省委十屆三次全會提出資源配置向農(nóng)村地區(qū)傾斜、向薄弱學(xué)校傾斜等支持政策，大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平。為推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展，2006年8月，省委、省政府召開全省職業(yè)技術(shù)教育工作會議，作出大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定；2015年1月再次召開全省職業(yè)教育工作會議，出臺《廣東省人民政府關(guān)于創(chuàng)建現(xiàn)代職業(yè)教育綜合改革試點省的意見》，全面部署現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)。經(jīng)過多年努力，廣東高等教育發(fā)展經(jīng)歷了從規(guī)模擴(kuò)張為主到整體提升質(zhì)量水平的階段。省委、省政府于2003年1月決定全面啟動廣州大學(xué)城建設(shè)，到2004年9月，中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等10所高校進(jìn)駐廣州大學(xué)城。同時，鼓勵推進(jìn)深圳、珠海、佛山、東莞等市大學(xué)園區(qū)建設(shè)，為高等教育大眾化水平提升提供了強有力的支撐。2014年以來，著力推動高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)及一流學(xué)科、一流高等職業(yè)學(xué)院建設(shè)，為打造南方教育高地、適應(yīng)全面實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略奠定堅實基礎(chǔ)。

（三）系統(tǒng)設(shè)計是教育宏觀政策制訂實施的重要原則

推進(jìn)教育改革發(fā)展，既要綜觀整個中國特色社會主義現(xiàn)代教育體系各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)，又要把握教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系和教育內(nèi)部各主體的關(guān)系，是個龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，制訂實施教育宏觀政策，必須堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

近幾年，廣東旗幟鮮明且堅強有力地推進(jìn)教育“創(chuàng)強爭先建高地”，這是統(tǒng)籌基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、終身教育改革發(fā)展的總體戰(zhàn)略，也是統(tǒng)籌珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)教育因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)戰(zhàn)略。而教育“創(chuàng)強爭先建高地”得以順利推進(jìn)，也正是得益于將以往多頭的碎片化的工作方式調(diào)整為系統(tǒng)設(shè)計、統(tǒng)籌推進(jìn)的工作思路，僅舉 1例：將教育“創(chuàng)強”的重頭戲——義務(wù)教育均衡發(fā)展工作全面納入統(tǒng)籌規(guī)劃和部署，明確推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、路徑、方法、時間表和線路圖，形成了規(guī)范、科學(xué)的政策措施與行動體系。在總體思路上，將義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)和推進(jìn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展納入教育“創(chuàng)強爭先”工作體系，明確義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)是教育“創(chuàng)強爭先”的基礎(chǔ)；縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育“創(chuàng)強爭先”的前提；提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平是教育“創(chuàng)強爭先”的目的和關(guān)鍵。在路徑設(shè)計上，明確提出義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、義務(wù)教育均衡發(fā)展、教育“創(chuàng)強”“爭先”這樣依次遞進(jìn)、前后相繼的工作邏輯。在工作重點上，強調(diào)落實政府責(zé)任，加大教育投入；著力優(yōu)化學(xué)校布局，推進(jìn)義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)；均衡配置教育資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化；堅持兜底原則，補齊短板，加強薄弱環(huán)節(jié)。在考評方式上，制定《廣東省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實施辦法和評估方案》，并將義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）督導(dǎo)評估有關(guān)指標(biāo)納入教育“創(chuàng)強爭先”督導(dǎo)評估指標(biāo)之中，具體規(guī)定通過義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）省級督導(dǎo)評估是教育強縣（市、區(qū)）、強市的申報條件和必達(dá)指標(biāo)，同時也規(guī)定義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）和教育強縣（市、區(qū)）可以實行“兩評合一”。

（四）上下聯(lián)動是教育宏觀政策順利制訂實施的重要保證

國家教育宏觀政策制訂實施，必須充分把握國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略需求和全國及各區(qū)域教育改革發(fā)展實情；區(qū)域教育宏觀政策制訂實施，必須與國家教育宏觀政策銜接并充分符合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策部署和教育改革發(fā)展需要。這是教育政策制訂實施的一條寶貴經(jīng)驗。在省內(nèi)，教育宏觀政策能夠有效落實，各級黨委、政府高度重視是關(guān)鍵。首先是省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視教育工作，落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃優(yōu)先安排教育發(fā)展，財政資金優(yōu)先保障教育投入，公共資源優(yōu)先滿足教育和人力資源開發(fā)需要。其次是各地級以上市和縣（市、區(qū)）黨委、政府及其相關(guān)職能部門充分發(fā)揮積極性、主動性和創(chuàng)造性，凝聚社會各界特別是教育系統(tǒng)的力量。如此，才能不斷突破教育改革發(fā)展一道又一道難關(guān)。

2003年，廣東在全國率先實施縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部基礎(chǔ)教育工作實績考核制度。2007年，又將考核對象由縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到地級以上市和所有縣級行政區(qū)劃單位黨政正職和分管教育工作的副職領(lǐng)導(dǎo)，建立起公告和獎懲制度。這一制度在落實黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和政府主體責(zé)任，促進(jìn)各級黨政領(lǐng)導(dǎo)重視教育改革發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。2011年開始，廣東探索建立以“三個統(tǒng)籌”為核心的基礎(chǔ)教育省級政府統(tǒng)籌落實機制。一是實行工作統(tǒng)籌。通過建立省-地級以上市-縣（市、區(qū)）政府一級抓一級、層層抓落實的“縱向統(tǒng)籌”機制和省-地級以上市-縣（市、區(qū)）各級建立有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的“橫向統(tǒng)籌”機制，從分散多頭布置工作轉(zhuǎn)為整體系統(tǒng)推進(jìn)工作，更好形成工作合力。二是實行資金統(tǒng)籌。通過“全面規(guī)劃、整體推進(jìn)，總體考評、綜合獎補”的辦法，把各級財政教育投入、各項教育專項資金和社會各界支持教育的資金統(tǒng)籌起來，從“碎片化”分散投入轉(zhuǎn)為“整體化”集中投入，確保提高資金使用效益。三是實行考核統(tǒng)籌。省委、省政府清理合并考核檢查評比項目，把教育“創(chuàng)強爭先”督導(dǎo)驗收列為對地級以上市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）政府考核檢查評比項目之一，統(tǒng)一建立獎懲考核辦法，統(tǒng)一制定考核指標(biāo)體系，統(tǒng)一組織督導(dǎo)評估，從分散多頭考核轉(zhuǎn)為集中統(tǒng)一評估，推動各項目標(biāo)任務(wù)最大程度地按要求實現(xiàn)。

二、廣東教育宏觀政策制訂實施面臨的主要問題和改進(jìn)的基本思路

（一）面臨的主要問題

目前，教育領(lǐng)域綜合改革已步入深水區(qū)，面臨的形勢和困難問題比改革初期更為復(fù)雜。與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求相比，與國際國內(nèi)教育發(fā)展先進(jìn)水平相比，廣東教育宏觀政策制訂實施需要著力解決若干深層次結(jié)構(gòu)性矛盾和問題。

一是提高教育公平底線和推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展問題。教育公平是社會公平的起點，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷推高教育公平標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國教科文組織等在2015年發(fā)布全球教育《仁川宣言》和《教育 2030行動框架》，特別強調(diào)教育公平要從注重機會公平轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量公平，即有質(zhì)量的教育機會公平和教育成就公平。高質(zhì)量教育公平的實現(xiàn)，有賴于深入推進(jìn)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。當(dāng)前廣東雖然成為全國第 6個整體通過縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認(rèn)定的省份，但從市域?qū)用婵?，粵東、西、北地區(qū)與珠江三角洲地區(qū)教育發(fā)展水平還存在明顯差距，整個基礎(chǔ)教育還需在經(jīng)費投入、師資隊伍專業(yè)化發(fā)展、教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平提升等方面持續(xù)發(fā)力、奮力追趕，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)更高水平、更具內(nèi)涵的公平和均衡。

二是教育規(guī)模龐大和質(zhì)量水平提高問題。廣東是全國人口第一大省，2015年各級各類教育在校生合計達(dá)到2284萬人，居全國前列。僅從廣東小學(xué)一年級學(xué)生從2009年的127萬人增長到2015年的166萬人，年均增長近10萬人，就可見廣東基礎(chǔ)教育規(guī)模仍處于高位區(qū)間。隨著二胎政策深入實施，教育總體規(guī)模還將持續(xù)推高，這對教育布局、教育資源配置、教育質(zhì)量提升、因材施教、給每個孩子適切的教育帶來新的挑戰(zhàn)。高等教育同樣面臨規(guī)模擴(kuò)大與質(zhì)量水平提升的雙重壓力。2015年高等教育毛入學(xué)率、每萬人口（常?。┢胀ǜ咝１緦？圃谛Ｉ鷶?shù)仍低于全國平均水平。在保持規(guī)模增長的同時，著力推進(jìn)高水平大學(xué)、高水平理工科大學(xué)及一流學(xué)科以及一流高等職業(yè)學(xué)院建設(shè)，可謂任重而道遠(yuǎn)。

三是高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化和區(qū)域融合發(fā)展問題。高等教育結(jié)構(gòu)直接影響人才結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。廣東高等教育結(jié)構(gòu)問題主要包括：本科學(xué)校占高校總數(shù)比例偏低、研究型和教學(xué)研究型高校偏少、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺、學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求尚有較大差距、理工科在校生占比長期低于全國平均水平等，需要以更大氣魄、更強投入、更實舉措加以解決。同時，高校自主創(chuàng)新和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能力，以及科技成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化水平都有待著力提高，需更大力、更切實推進(jìn)政、產(chǎn)、學(xué)、研深度融合與協(xié)同發(fā)展。

（二）改進(jìn)的基本思路

面向2020年，廣東將繼續(xù)以深化省級政府教育統(tǒng)籌改革為動力，以教育“創(chuàng)強爭先建高地”為目標(biāo)，以教育規(guī)劃制訂實施為引領(lǐng)，準(zhǔn)確把握改革方向、步驟和節(jié)奏，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，破解制約教育科學(xué)發(fā)展的體制機制障礙，走優(yōu)質(zhì)化、多樣化、國際化、信息化、現(xiàn)代化“五化一體”的廣東特色教育發(fā)展之路。為此，應(yīng)著重、著力從兩方面加強“十三五”教育改革發(fā)展戰(zhàn)略布局研究：一是全省基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化主要目標(biāo)、重點任務(wù)和關(guān)鍵舉措辦法研究；二是提升粵東、西、北地區(qū)以質(zhì)量為核心的教育內(nèi)涵發(fā)展水平研究，切實服務(wù)教育決策、指導(dǎo)教育實踐。

三、提升教育宏觀政策制訂實施科學(xué)化水平的建議

（一）在指導(dǎo)思想上，要始終堅持促進(jìn)全體學(xué)生健康成長成才的初心，以科學(xué)理念引領(lǐng)教育宏觀政策制訂實施

促進(jìn)全體學(xué)生健康成長成才，是教育改革發(fā)展的初心，是制訂實施教育宏觀政策的根本出發(fā)點和落腳點。只有始終秉持這一初心，才能自覺制訂切合時宜、切實可行、切實有效的教育宏觀政策，更好避免或壓制無用、無效的政策出臺。“十三五”期間，要通過少而精、管用而有效的教育宏觀政策及具體政策的制訂實施，進(jìn)一步切實合理配置教育資源，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提升義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，顯著縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際教育發(fā)展差距；切實改善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、留守與殘障兒童、學(xué)習(xí)困難學(xué)生受教育狀況；切實推進(jìn)各級各類教育全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)，保障不同人群公平受教育權(quán)利。

同時，要突出科學(xué)理念對教育宏觀政策的引領(lǐng)。教育宏觀政策的科學(xué)制訂實施，必須以理念的突破和更新為先導(dǎo)。沒有科學(xué)理念引領(lǐng)，教育的目標(biāo)必定是片面的，教育的行為必然是短期的，教育的發(fā)展必將是被動的?？茖W(xué)理念能夠使教育行為具有一種超越自身、跨越現(xiàn)實的功能，產(chǎn)生持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在動力。好的教育政策總是注重科學(xué)理念對教育改革發(fā)展及人才培養(yǎng)的指導(dǎo)，反映社會、時代以及教育本身改革發(fā)展的需要，體現(xiàn)法治思維和法治方式，尊重科學(xué)、遵循規(guī)律，充分彰顯人文關(guān)懷?！笆濉苯逃暧^政策應(yīng)當(dāng)注重梳理分析和研究吸收近年來形成的新的先進(jìn)理念，著力以黨的十八屆五中全會確定的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念引領(lǐng)教育改革發(fā)展及人才培養(yǎng)政策的制訂與實施。

（二）在基本方法上，要切實把握教育的規(guī)律和特點，注重教育宏觀政策制訂實施的定量與定性相結(jié)合

教育是一門綜合性、復(fù)雜性科學(xué)，受到經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境多種變量影響，因而教育政策尤其是宏觀政策的制訂實施更顯復(fù)雜性，“可測量”“可評價”成為衡量教育政策、教育規(guī)劃科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。美國前總統(tǒng)小布什曾表示，“美利堅合眾國在沒有事實和數(shù)據(jù)的情況下，不能作任何一個決策”。而我國教育宏觀政策還具有傳統(tǒng)性特征，科學(xué)化程度不夠高。這就要求教育宏觀政策在制訂實施過程中要注重定量分析，注重具體量化指標(biāo)及量化要求，以增強其科學(xué)性及可測性。事實上，結(jié)構(gòu)化預(yù)測提供了多種定量模型，如成本收益分析法、社會需求法、人力資源需求法等已廣泛應(yīng)用于教育宏觀政策，多學(xué)科的發(fā)展也讓教育宏觀政策的制訂與實施有了量化的多種可能。對此，我們應(yīng)該增強信心。

當(dāng)然，教育是關(guān)于人的復(fù)雜活動，總是與人的情感、態(tài)度、價值觀相連，也總與外界環(huán)境影響相關(guān)，因而教育問題本質(zhì)是非量化、非技術(shù)的。僅僅強調(diào)技術(shù)、定量分析為基礎(chǔ)的理性主義往往容易陷入數(shù)據(jù)崇拜，同時又往往處于迷茫狀態(tài)。在追求數(shù)量指標(biāo)的同時把握質(zhì)量提升是教育宏觀政策的難點?！笆濉逼陂g，如何在定量分析基礎(chǔ)上科學(xué)規(guī)劃，實現(xiàn)從注重規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以提高質(zhì)量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，是教育宏觀政策需要著力關(guān)注和解決的重要問題。鑒于單一模型或技術(shù)方法不可避免地存在缺陷，教育宏觀政策的制訂實施需更多地采取多元策略，堅持定量與定性相結(jié)合，根據(jù)實際需要綜合運用相關(guān)理論、模型和技術(shù)方法，以期更好體現(xiàn)以人為本、尊重科學(xué)、遵循規(guī)律。

（三）在制訂實施全過程，要更加體現(xiàn)科學(xué)和民主，切實加強教育宏觀政策制訂實施的風(fēng)險評估和績效考核

許多科學(xué)的理念、規(guī)劃、政策缺乏一以貫之的系統(tǒng)性謀劃、協(xié)調(diào)性推進(jìn)、有效性落實，這是長期存在的問題，需加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，充分體現(xiàn)法治思維和法治方式，充分體現(xiàn)科學(xué)和民主精神，以可操作的法律法規(guī)明確規(guī)定各級黨委、政府及其職能部門和各級各類學(xué)校、各行各業(yè)的職責(zé)邊界，以充分調(diào)動和發(fā)揮地方各級各方面及學(xué)校辦學(xué)育人的積極性、主動性和創(chuàng)造性。要著力深化教育管理體制改革，進(jìn)一步研究落實省級黨委、政府更多教育法規(guī)及宏觀政策的制定權(quán)、實施權(quán)，堅決改變忽視區(qū)域發(fā)展差異性和各級黨委、政府及其職能部門權(quán)責(zé)邊界性的做法，充分尊重各省份教育改革發(fā)展的成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗，充分激發(fā)各省份深化教育領(lǐng)域綜合改革、推進(jìn)教育科學(xué)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力。各省份對所轄地級以上市、縣（市、區(qū)）和高校也應(yīng)如此。為此，要建立健全各級、各方面責(zé)任清單體系。

同時，高度重視教育政策制訂實施的風(fēng)險評估和績效考核。這在過去未受到應(yīng)有的注重，可能導(dǎo)致個別教育政策與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求不適應(yīng)、不匹配，個別教育宏觀政策與具體政策不銜接、不協(xié)調(diào)，教育政策總是變動不居甚至互相“打架”的情況也可能存在。這樣的政策，執(zhí)行效果肯定是要打折扣甚至是有害于科學(xué)育人的。究其原因，在于對政策制訂實施缺乏風(fēng)險評估和合法性審查。教育的對象是人，人的培養(yǎng)質(zhì)量與教育政策的優(yōu)劣息息相關(guān)，是要直接作用于社會和民族的，正如良法是善治的前提，優(yōu)秀人才培養(yǎng)也需要好的教育政策來保障。否則，造成重大失誤，經(jīng)過多少年也不一定糾正得了。為此，教育政策尤其是宏觀政策的制訂實施，要建立健全公開透明的決策機制，讓不同的利益相關(guān)者都能表達(dá)利益訴求，決策前的調(diào)查研究、科學(xué)咨詢和論證必須充分；要建立健全政策制訂風(fēng)險評估機制，著重審視政策是否符合建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家根本要求，是否適應(yīng)人民群眾日益增長的優(yōu)質(zhì)化、多樣化、特色化教育需求，是否有助于促進(jìn)各級各類教育全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是否做到以人為本、尊重科學(xué)、遵循規(guī)律而保證全體學(xué)生健康成長成才；要注重完善政策實施績效考核制度，切實開展政策實施過程的中期評估和終結(jié)性評估，通過中期評估及時發(fā)現(xiàn)存在的問題、調(diào)整目標(biāo)任務(wù)、充實舉措辦法，通過終結(jié)性評估全面權(quán)衡實施效果、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)以為下一階段教育改革發(fā)展政策的制訂實施提供借鑒。

總之，“十三五”時期，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的環(huán)境、條件、目標(biāo)、任務(wù)、要求都將發(fā)生更加深刻的變化，認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，在充分學(xué)習(xí)借鑒國際科學(xué)理論和先進(jìn)經(jīng)驗的同時，準(zhǔn)確把握我國及區(qū)域教育改革發(fā)展的新形勢、新特征、新要求，建立符合國情省情的教育宏觀政策理論體系、技術(shù)方法及實踐模式，是教育宏觀政策研究者、決策者、實踐者共同面臨的挑戰(zhàn)，需要持續(xù)合力應(yīng)對和化解。

The Formulation and Implementation of Education Macro-policy: Reflective Practice and Suggestions——A Case of Guangdong Province

TANG Zhenmin

Over the past 10 years, the formulation and implementation of Guangdong education macro-policy have achieved remarkable success, which are based on the overall situation, the problem-oriented strategy, the systematic design, and the way of advancing on the whole. In terms of such problems as enhancing the bottom line of educational equity and promoting high-quality balanced development of education, the large scale of education and the improvement of education quality, the optimization of higher education structure and the development of regional integration, the formulation and implementation of Guangdong education macro-policy for 2020 should firmly adhere to the original intention of promoting all students’ healthy growth under the guidance of scientific philosophy, to the combination of quantitative and qualitative in light of the rules and characteristics of education, and to the feasible reinforcement of the risk assessment and performance evaluation in a more scientific and democratic way.

Guangdong province; education macro-policy; formulation; implementation

G40-011.8

A

2095-6762(2016)05-0002-06

（責(zé)任編輯 于小艷）

2016-09-27

湯貞敏，廣東省教育研究院院長、黨委書記（廣東廣州，510035）