平衡計分卡在高校財政專項資金績效指標(biāo)體系中的應(yīng)用研究

孫百原（高級會計師）劉澤群肖穎（教授）

（1、2東北林業(yè)大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150040 3黑龍江司法警官職業(yè)學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150060）

1992年，哈佛大學(xué)的羅伯特·卡普蘭教授和諾頓研究所所長戴維·諾頓在《平衡計分卡：以測評推動績效》一文中首次提出平衡計分卡（Balanced Score Card）概念。平衡計分卡最早被應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部控制與效益管理，通過全面分析企業(yè)內(nèi)部各項指標(biāo)將績效管理延伸到企業(yè)內(nèi)部各個層面。近年來，將平衡計分卡應(yīng)用在高?？冃Ч芾碇械奶接懭找嬖龆唷τ诟咝Ｄ壳岸?，盡管專項資金的績效評價體系在財政部門推動下已經(jīng)形成初步的統(tǒng)一和規(guī)范，但個性化要素仍需不斷完善，對資源配置、項目運(yùn)作等方面考核還要加強(qiáng)。同時，各種工具方法在考核評價中的適應(yīng)性有效性還有待強(qiáng)化。本文將以D大學(xué)為例，將績效評價貫穿到財政專項運(yùn)行的各個階段，從計劃、執(zhí)行、控制到效果四個方面進(jìn)行系統(tǒng)管理和控制，進(jìn)一步探討平衡計分卡在高?？冃гu價中的實際應(yīng)用模式及評價效果。

一、D大學(xué)財政資金績效管理現(xiàn)狀

（一）D大學(xué)概況及財政專項資金類型。D大學(xué)是教育部直屬國家首批“世界一流”學(xué)科建設(shè)高校。其辦學(xué)資金來源主要是財政撥款，從中央財政獲得的資金投入占其總收入的70%以上，對財政資金的高度依賴也促使學(xué)校對財政資金包括專項資金的配置、使用和效果提出更高的管理要求，如何提高資金使用績效也成為學(xué)校高度關(guān)注的問題。D大學(xué)的財政專項資金類型，除基本建設(shè)資金和哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃等專項外，主要包括中央高校改善基本辦學(xué)條件專項資金、中央高校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項資金、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費、中央高校教育教學(xué)改革專項資金、中央高校管理改革等績效撥款、中央高校捐贈配比專項資金。這些專項由主管部門根據(jù)因素、標(biāo)準(zhǔn)、政策等確定投入額度，由學(xué)校按預(yù)算要求安排使用，財政專項資金的穩(wěn)定支持為學(xué)校辦學(xué)條件有效改善和學(xué)科專業(yè)建設(shè)等重點事業(yè)開展提供了有力保障。

（二）D大學(xué)財政專項資金績效指標(biāo)體系存在的問題分析。

1.指標(biāo)選取運(yùn)用不夠合理。目前D大學(xué)財政專項資金績效考核指標(biāo)體系不夠完善，指標(biāo)設(shè)計是從預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)層面進(jìn)行考量。指標(biāo)的設(shè)計偏于零散，沒有依照項目管理流程（計劃、執(zhí)行、控制和評價）進(jìn)行結(jié)構(gòu)規(guī)劃，主要體現(xiàn)在以下方面：一是績效指標(biāo)選取缺乏完整性和結(jié)構(gòu)性。在項目管理方面如預(yù)算控制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)評價、項目團(tuán)隊機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)程制度等過程控制指標(biāo)仍需完善，結(jié)構(gòu)上缺乏否定性指標(biāo)設(shè)計。二是項目績效管理脫離決策過程，沒有設(shè)計出體現(xiàn)決策過程的指標(biāo)?？冃гu價缺乏對項目的管理目標(biāo)、立項的決策依據(jù)和決策程序方面的考核指標(biāo)。三是指標(biāo)體系更注重財務(wù)指標(biāo)與定量指標(biāo)，欠缺彰顯度指標(biāo)和定性指標(biāo)的選取。在項目產(chǎn)出評價中，重視量化考核，缺少質(zhì)量考核。對于項目的效益指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等方面的指標(biāo)設(shè)計過于寬泛。四是考評的方法比較單一?，F(xiàn)行績效評價方法包括成本效益分析法、因素分析法、比較法、公眾評判法等，但是在實踐中，專家打分法因其簡便快捷而被廣泛應(yīng)用，然而這種方法既不夠細(xì)致，又在很大程度上受到專家的主觀喜好和知識體系影響，導(dǎo)致績效評價結(jié)果失真。

2.績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)計失衡?？冃е笜?biāo)權(quán)重設(shè)計決定著績效評價得分的準(zhǔn)確性。財政專項的績效管理應(yīng)該在覆蓋項目整個生命周期的前提下，將原則性與靈活性充分結(jié)合，既要堅持原則，保證項目執(zhí)行的效率和效果，又要結(jié)合實際，充分尊重不同地域高校的具體情況。目前D大學(xué)的績效評價體系缺乏對項目計劃階段的指標(biāo)設(shè)計。績效指標(biāo)選取有直接指標(biāo)和間接指標(biāo)，有實物指標(biāo)和非實物指標(biāo)，如果考評結(jié)果過分依賴于實物指標(biāo)、直接指標(biāo)，使得這些指標(biāo)的權(quán)重過高，則易導(dǎo)致評價結(jié)果片面。指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計如果不是細(xì)化到每一個末級指標(biāo)，并且與項目本身密切結(jié)合，就會大大影響該項目績效評價的分值和結(jié)果。同時，指標(biāo)權(quán)重設(shè)計平均化，沒有動態(tài)性，而同一類項目因研究目標(biāo)和事業(yè)目標(biāo)不同，權(quán)重應(yīng)該動態(tài)調(diào)整，以使評價更科學(xué)。

二、基于平衡計分卡的D大學(xué)績效評價體系設(shè)計

（一）D大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略對績效指標(biāo)的導(dǎo)向和影響。經(jīng)過了規(guī)模化發(fā)展歷程，D大學(xué)已邁入以“雙一流”建設(shè)為主的內(nèi)涵式發(fā)展階段，學(xué)校確立了新時期“質(zhì)量、綠色、創(chuàng)新、合作”的發(fā)展理念，追求“高質(zhì)量”成為辦學(xué)工作的首要目標(biāo)。因此，單純以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)立績效指標(biāo)，已不能滿足學(xué)校戰(zhàn)略需求，還應(yīng)在過程管理環(huán)節(jié)上設(shè)立績效指標(biāo)，通過結(jié)果性指標(biāo)與行為性指標(biāo)的結(jié)合，體現(xiàn)出從戰(zhàn)略到行動再到績效的全過程管理，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)質(zhì)高效。

（二）基于平衡計分卡的績效指標(biāo)設(shè)計優(yōu)化?；谄胶庥嫹挚ㄔO(shè)計原理，圍繞管理目標(biāo)的實現(xiàn)過程分別從“財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)成長”四個方面進(jìn)行績效評價。在對D大學(xué)進(jìn)行維度設(shè)計時，應(yīng)該充分考慮到高校作為公益性組織的特殊性，采用目標(biāo)管理的SMART原則，即Special（具體）、Measurable（可衡量）、Attainable（可達(dá)到）、Rrelevant（相關(guān)性）和Time-based（時限性）對其進(jìn)行維度設(shè)計。在D大學(xué)的財政專項管理中，平衡計分卡根據(jù)項目管理的整個過程，按預(yù)算、執(zhí)行、決算和評價四個方面，設(shè)計四個維度的評價指標(biāo)，分別為：預(yù)算目標(biāo)、執(zhí)行任務(wù)、決算檢查和反饋調(diào)整。具體如表1所示。

表1 平衡計分卡維度設(shè)計表

（三）財政部門對績效指標(biāo)選取的影響。根據(jù)目前財政專項的評價指標(biāo)，對項目的完成情況進(jìn)行評估，主要分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三個一級指標(biāo)。三個一級指標(biāo)下又按照評價標(biāo)準(zhǔn)分為若干個二級指標(biāo)：產(chǎn)出指標(biāo)根據(jù)投入產(chǎn)出關(guān)系主要分為成本、質(zhì)量、數(shù)量和時效四個二級指標(biāo)；效益指標(biāo)根據(jù)項目的后續(xù)效益分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益和持續(xù)影響四個二級指標(biāo)；滿意度指標(biāo)根據(jù)服務(wù)對象滿意程度分為學(xué)生滿意度和教工滿意度兩個二級指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同項目的具體評價內(nèi)容，劃分為若干個三級指標(biāo)。具體如表2所示。

表2 D大學(xué)財政專項自評表（節(jié)選）

財政部門作為績效管理的設(shè)計者和推動者，應(yīng)當(dāng)分行業(yè)分項目設(shè)定共性指標(biāo)，同時不斷充實完善個性指標(biāo)，進(jìn)而建立標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的績效評價指標(biāo)體系。財政部門建立規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)點是適合開展分類評價，缺點是容易忽視個性特點。對于高校出于自身管理需要而開展的績效考核，指標(biāo)體系中也應(yīng)當(dāng)不斷充實個性化指標(biāo)供其選擇。本文以D大學(xué)使用的財政指標(biāo)為依據(jù)，基于平衡計分卡對項目評價的指標(biāo)體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和設(shè)計優(yōu)化。一級指標(biāo)和二級指標(biāo)均遵循財政部門設(shè)定的績效指標(biāo)，在三級指標(biāo)選取上，以符合自身特點和需求的考核評價為導(dǎo)向，同時進(jìn)行分解和細(xì)化。

（四）指標(biāo)選取的基本原則。在進(jìn)行績效評價指標(biāo)設(shè)計時，依照計劃（預(yù)算）、控制（執(zhí)行）、檢查（決算）和反饋（評價）四個步驟，全方位地對項目績效進(jìn)行評價?？梢宰龅綇念A(yù)算編制、項目執(zhí)行、決算和評價結(jié)果應(yīng)用四個維度的綜合評價。以D大學(xué)改善基本辦學(xué)條件專項R1為例，結(jié)合財政部門績效自評表一、二級指標(biāo)的設(shè)置邏輯，將其按照平衡計分卡分為四個維度。在項目計劃階段，在原財政自評表的基礎(chǔ)上增加預(yù)算編制和管理兩個指標(biāo)，變?yōu)轭A(yù)算編制、預(yù)算管理（調(diào)整）和預(yù)算執(zhí)行三個指標(biāo)；在項目執(zhí)行階段，保留原有的時效性、成本、質(zhì)量、數(shù)量四個指標(biāo)；在項目控制階段，將社會影響、環(huán)境影響和持續(xù)影響作為控制依據(jù)，便于及時根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境對項目進(jìn)行控制調(diào)整；在評價反饋階段，在服務(wù)對象滿意度的基礎(chǔ)上增加績效獎勵和績效處罰兩個額外性指標(biāo)，作為總體評價體系的補(bǔ)充應(yīng)用。在之后的計算環(huán)節(jié)，如項目執(zhí)行效果好，績效獎勵作為額外加分項，反之則作為額外減分項。具體設(shè)計結(jié)果如下頁圖1所示。

圖1 D大學(xué)財政專項R1平衡計分卡

（五）指標(biāo)權(quán)重設(shè)計及依據(jù)。對于指標(biāo)權(quán)重，本文采用層次分析法進(jìn)行因素比較，并按照項目管理中影響因素的重要程度進(jìn)行加權(quán)平均計算。比如：在四個維度的基礎(chǔ)上，整理出各個因素之間的邏輯關(guān)系。通常認(rèn)為，一個因素的層次越高，其重要性越顯著；一個因素能夠影響的其他因素越多，其重要性越顯著；一個因素若被其他多個因素影響，則其重要性越低。但指標(biāo)的維度并不能作為機(jī)械的判斷條件，在項目立項時應(yīng)該充分參考專家、執(zhí)行部門和使用對象的評價，比較各個因素的重要程度，使指標(biāo)權(quán)重的計算更符合實際需求。在此基礎(chǔ)上，將N個因素按照上述邏輯進(jìn)行兩兩比較，分別標(biāo)記重要的因素，若重要性相同則標(biāo)記*。

依此類推，按照公式計算出每個因素的權(quán)重：權(quán)重總量A=a1+a2+……+an，因素權(quán)重N%=a1/A。

本文以層次分析法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重比較，結(jié)合判斷得出權(quán)重對比結(jié)果見表3。

表3 平衡計分卡權(quán)重對比表

在計算出每個因素的權(quán)重后，重新生成項目績效平衡計分卡（正影響標(biāo)記+，負(fù)影響標(biāo)記-）。在平衡計分卡模型下，項目績效評價的每個分值將按照其所在因素的權(quán)重進(jìn)行平均分配，不再是籠統(tǒng)的“散漫式”計分標(biāo)準(zhǔn)。以上頁表2中D大學(xué)財政專項R1為例，根據(jù)平衡計分卡四維度重新計算的各項指標(biāo)權(quán)重如表4所示。

表4 績效指標(biāo)權(quán)重表

（六）基于平衡計分卡的財政專項績效評價應(yīng)用。在對平衡計分卡設(shè)計下的績效評價體系進(jìn)行應(yīng)用時，本文選取D大學(xué)修繕項目R1（改善基本辦學(xué)條件專項）的評價結(jié)果作為平衡計分卡的對比參考。為了更直觀地進(jìn)行指標(biāo)對比，不考慮平衡計分卡模式下績效獎勵和績效處罰的額外計分項，僅保留R1項目原有的一、二、三級指標(biāo)，對R1項目進(jìn)行重新評價，計分結(jié)果如表5所示。

表5 R1項目績效評價表計分對比

對項目支出績效自評表進(jìn)行調(diào)整后，D大學(xué)改善基本辦學(xué)條件專項R1的最終得分為82.95分。即使不考慮績效評價結(jié)果應(yīng)用中的績效獎勵和績效處罰加減項，平衡計分卡的評價結(jié)果和D大學(xué)項目自評表評價結(jié)果已經(jīng)存在較大差異。在原自評表的體系下，由于過度重視量化指標(biāo)和執(zhí)行率指標(biāo)，導(dǎo)致大部分項目只要按年完成進(jìn)度就可以獲得滿分或90分以上的評價，這樣的評價體系不能很好地體現(xiàn)各財政專項實際執(zhí)行過程中的差異性。在平衡計分卡模型下，各項二級指標(biāo)采用固定分值，避免某一指標(biāo)過度影響結(jié)果。同時以項目管理的總流程進(jìn)行指標(biāo)選取，對財政專項的整個執(zhí)行過程進(jìn)行控制，能更好地反映出財政專項的實際實行效果和項目間的差異性。

上頁表5的對比結(jié)果是在目前使用的評價體系下生成的簡單平衡計分卡，如果完全依照平衡計分卡模型對項目支出績效進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計和重新評價，其計算結(jié)果會呈現(xiàn)更明顯差異。存在差異的主要原因有以下幾方面：首先，指標(biāo)選取缺乏系統(tǒng)性。在原自評表中，指標(biāo)的設(shè)計環(huán)節(jié)缺少部分項目管理的關(guān)鍵要素，例如，在計劃階段缺少對預(yù)算編制過程的必要控制。同時，部分指標(biāo)評分出現(xiàn)重合，如二級指標(biāo)預(yù)算執(zhí)行率和二級指標(biāo)時效性下的三級指標(biāo)項目支出預(yù)算年末執(zhí)行率為兩個重復(fù)性指標(biāo)，其目的都是對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行評價。其次，定量性指標(biāo)過多。原自評表中，二級指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)下設(shè)9個三級指標(biāo)，每個三級指標(biāo)分值為3分，導(dǎo)致一項二級指標(biāo)所占分值達(dá)到27分，占總分值比例近30%。而同為二級指標(biāo)的時效性指標(biāo)只設(shè)置了完成時間和預(yù)算執(zhí)行率兩項，對項目的執(zhí)行效率缺乏分季度控制、惡劣天氣搶建（環(huán)境因素）、工程進(jìn)度預(yù)估等因素。其他非定量指標(biāo)的三級指標(biāo)選取也存在設(shè)置模糊、考核事項模糊等問題。最后，分值分布呈現(xiàn)平面化形態(tài)。原自評表對分值的設(shè)置是以三級指標(biāo)為小項，每個三級指標(biāo)采用相同的分值分布。這就導(dǎo)致了同為二級指標(biāo)，定量二級指標(biāo)數(shù)量指標(biāo)所占分值過大，導(dǎo)致以量定質(zhì)的考核結(jié)果。平衡計分卡模式下，以二級指標(biāo)的權(quán)重作為計分標(biāo)準(zhǔn)，無論一個二級指標(biāo)下設(shè)多少個三級指標(biāo)，都不會影響到總體分值的分布，其評價結(jié)果更加科學(xué)。

三、結(jié)論

本文以D大學(xué)為例，描述了如何運(yùn)用平衡計分卡對財政專項資金進(jìn)行績效評價。第一，財政專項的績效評價應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)系統(tǒng)性，在平衡計分卡模型下，根據(jù)項目管理流程對項目進(jìn)行績效評價體系設(shè)計，從計劃、執(zhí)行、檢查和反饋四個方面設(shè)計平衡計分卡的維度。第二，在指標(biāo)設(shè)計上體現(xiàn)科學(xué)性，依照SMART原則對二級指標(biāo)進(jìn)行選取和設(shè)計，在財政部門規(guī)范的框架內(nèi)對二、三級指標(biāo)進(jìn)行選取和科學(xué)論證。第三，在分值權(quán)重上體現(xiàn)規(guī)范性，通過層次分析法對各指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計算，保證二級指標(biāo)的總體權(quán)重都在合理范圍內(nèi)，不會過度影響評價結(jié)果。第四，財政專項的管理結(jié)果滾動應(yīng)用至次年，績效評價體現(xiàn)完整性，增加滾動性評價指標(biāo)績效獎勵和績效處罰，將評價結(jié)果應(yīng)用到財政專項的后續(xù)管理，形成較為完善的管理體系。

財政專項資金的績效管理是一項長期工作，只有建立一套科學(xué)穩(wěn)定的績效考核評價機(jī)制，才能確保財政資金的合理分配、高效使用，在未來的績效管理中，可從以下幾個方面進(jìn)行繼續(xù)優(yōu)化。（1）建立合理的長效評價機(jī)制。財政專項的績效評價是一個長期而又細(xì)致的過程，目前的績效評價更多是以年度為單位，這也就導(dǎo)致對財政專項的評價更傾向以量化指標(biāo)作為主要依據(jù)，因為其結(jié)果最顯而易見。對高校而言，其效益的顯現(xiàn)是一個持續(xù)而長久的過程，對財政專項的績效評價應(yīng)該充分考慮到持續(xù)效益和社會影響因素。平衡計分卡下通過滾動性指標(biāo)的設(shè)計，在反饋維度將年度評價結(jié)果合理應(yīng)用到之后的財政專項計劃中，延長財政專項的評價周期。（2）充分考慮地域性差異。財政部門對各高校的同類項目通常采用一套評價標(biāo)準(zhǔn)。但受到氣候、地區(qū)、人文、國際環(huán)境的影響，不同地域的高校在實際執(zhí)行中所面臨的情況不盡相同。沒有充分的針對性，成本、質(zhì)量和時效性指標(biāo)就很難選取一套通用指標(biāo)，只能在設(shè)計上寬泛模糊，使其能適用各種不同需求，這也就導(dǎo)致了其評價效力的減弱。平衡計分卡下，二級指標(biāo)的總權(quán)重確定，在三級指標(biāo)的選取過程中可以適當(dāng)尊重地域差異，在有專家合理論證的前提下對其進(jìn)行差異性設(shè)計，使績效評價形成差異化的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（3）加強(qiáng)對財政專項的過程控制。進(jìn)入新時代，無論國家層面還是基層單位層面，對預(yù)算績效管理都在不斷提出更高要求，過去粗放式、逐量式的績效評價方式已經(jīng)不適應(yīng)新時代發(fā)展，財政專項資金的績效評價體系也在向著系統(tǒng)性、科學(xué)性、規(guī)范性的方向不斷完善。下一階段，對財政專項的績效評價將由結(jié)果控制向過程控制轉(zhuǎn)變，不再以量化指標(biāo)作為偏重考核依據(jù)，而是將對財政專項的管理深化到項目執(zhí)行中的每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動各預(yù)算單位更加高效地利用財政資金，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的最大化。