基于政府職能角度的中藥材干燥過程質(zhì)量控制措施

楊浩雄　魏彬　崔麗

摘要：中藥材在生產(chǎn)流通過程中具有商品屬性和準公共物品屬性的二重性。根據(jù)中藥材二重性，充分發(fā)揮政府職能是保障和促進中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制的關(guān)鍵。政府職能主要集中在提高生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)量安全控制能力與激發(fā)生產(chǎn)者質(zhì)量安全控制動力兩方面。本文從中藥材二重性角度出發(fā)，從宏觀和微觀層面闡述了政府在中藥材干燥過程質(zhì)量控制中的職能，并提出了基于政府職能改善干燥過程的措施。

關(guān)鍵詞：中藥材；干燥；質(zhì)量；政府職能

DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2016.03.003

中圖分類號：R2-05 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5304（2016）03-0008-04

Abstract： Traditional Chinese medicine owns the duality of commodity property and quasi-public goods in the process of production and circulation. According to the duality of traditional Chinese medicine， giving full play to government function is the key to guaranteeing and promoting the quality and security control in the dryness process of traditional Chinese medicine. Government functions mainly focus on improving the quality and security control ability of production operators and stimulating quality and security control motive of producers. This article began with the duality of traditional Chinese medicine， expounded the government functions in the dryness process and quality control of traditional Chinese medicine from macroscopic and micro levels， and proposed the measures of improving dryness process based on government functions.

Key words： traditional Chinese medicine； dryness； quality； government function

中藥材在生產(chǎn)流通過程中具有二重性。首先，中藥材具有商品屬性，作為中藥飲片和中成藥的原料，中藥材在養(yǎng)生保健和醫(yī)療方面都有突出貢獻，因此具有使用價值。通過使用價值的讓渡，可以實現(xiàn)中藥材的商品價值，其商品價值量的大小與該商品的質(zhì)量安全水平有直接關(guān)系；同時，中藥材又是一種特殊的商品，其特殊性體現(xiàn)在它承擔(dān)了許多非經(jīng)濟的職能，如滿足民眾生理健康需要等。在已有的中藥材質(zhì)量安全研究中，許多學(xué)者從中藥產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)，認為中產(chǎn)業(yè)鏈中存在基本環(huán)節(jié)不完善、各環(huán)節(jié)發(fā)展失衡、信息傳遞不暢等問題，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈增值效益無法體現(xiàn)[1-7]。其次，中藥材具有準公共物品屬性。近年來，國內(nèi)常出現(xiàn)中藥材質(zhì)量安全問題[8]，這不僅反映了涉及面積廣的中藥材質(zhì)量安全問題，也反映了中藥材質(zhì)量安全應(yīng)具有的公共衛(wèi)生和社會學(xué)意義。中藥材作為中藥飲片及中成藥的主要原料，其內(nèi)在的質(zhì)量安全性具有一定的公共衛(wèi)生性質(zhì)，改善和提高中藥材質(zhì)量安全水平將產(chǎn)生巨大的社會效益。已有一些學(xué)者研究了中藥材質(zhì)量安全控制中為種植、加工、炮制、制劑、流通等環(huán)節(jié)以及質(zhì)量標準體系構(gòu)建存在的問題，并進一步分析了存在問題對公共衛(wèi)生安全所產(chǎn)生的影響[9-14]。為此，筆者認為，有必要從中藥材二重性角度深入思考我國中藥材產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

中藥材的質(zhì)量安全涉及一系列環(huán)節(jié)（土壤、種質(zhì)、炮制、儲存、制劑過程等），且各環(huán)節(jié)都不可能孤立存在，尤其干燥與中藥材的生產(chǎn)關(guān)系密切，是中藥材初加工過程不可或缺的環(huán)節(jié)[15]。茲從中藥材二重性角度出發(fā)，分析中藥材干燥過程存在的問題及產(chǎn)生的原因，探討政府職能與中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制的關(guān)系，并從政府職能角度提出改善中藥材干燥過程的措施，以期為今后中藥材干燥過程的發(fā)展提供借鑒。

1 中藥材干燥過程存在的問題

1.1 傳統(tǒng)硫熏干燥法普遍使用

硫熏是中藥材傳統(tǒng)的防霉、防蟲、殺蟲方法，長期以來被廣泛用于中藥材和食品加工貯藏。硫磺燃燒產(chǎn)生的二氧化硫（SO2）是一種很強的還原劑，不僅能使中藥材色澤明艷，抑制多數(shù)細菌生長，還能使細胞膜透水性增加，水的蒸發(fā)時間縮短，易于干燥。但硫熏對中藥材有效成分的影響，也可能導(dǎo)致中藥材藥理作用發(fā)生一定變化，甚至使其產(chǎn)生毒性。如熏硫?qū)Υò总频幕瘜W(xué)成分和鎮(zhèn)痛作用均有很大影響[16]，長期吸入SO2的大鼠肺表達有差異的基因涉及到脂肪酸代謝、免疫、炎癥、氧化應(yīng)激、原癌基因、腫瘤抑制基因和細胞外基質(zhì)等[17]。雖然《中華人民共和國藥典》（以下簡稱《中國藥典》）禁止所有中藥材的硫熏，但因該方法操作簡單、成本低廉，再加上某些含有大量水分和黏液質(zhì)的中藥材暫無更好的加工炮制方法，故目前硫熏仍是基層干燥中藥材的首選方法。

1.2 干燥過程自動化程度低下

目前我國大部分中藥材干燥仍采用烘房、晾曬方式，不僅勞動強度大、工藝流程繁雜、生產(chǎn)效率低，而且干燥后中藥材有效成分損失大，質(zhì)量也存在較大差異。我國中藥材干燥過程主要由個體農(nóng)戶完成，點多且規(guī)模小，而大型自動化干燥設(shè)備價格高昂，使用成本高，難以被廣大農(nóng)戶接受。因此，我國干燥過程相應(yīng)的控制技術(shù)還停留在單機自動化和人工操作相結(jié)合的階段，缺乏先進的質(zhì)量實時檢測手段和自動化干燥設(shè)備，干燥過程自動化程度低下。

2 原因分析

2.1 中藥材種類繁多

我國有豐富的天然藥物資源。據(jù)第三次全國中藥資源普查結(jié)果顯示，我國有中草藥12807種，其中植物藥11146種，動物藥1581種，礦物藥80種[18]。種類豐富的中藥材雖然為養(yǎng)生保健和醫(yī)療用藥提供了資源保障，但因不同種類的中藥材需采用不盡相同的干燥方式保持內(nèi)在品質(zhì)和外在性狀，這為干燥過程保證中藥材質(zhì)量帶來一定困難。

2.2 中藥材分布具有地域性

中藥材的質(zhì)量主要依據(jù)內(nèi)在品質(zhì)和外在性狀兩部分評價，內(nèi)在品質(zhì)主要指中藥材藥效成分含量的高低、污染物種類及數(shù)量的多少等，外在性狀是指中藥材的色澤、質(zhì)地、大小和形態(tài)等。但我國幅員遼闊，自然環(huán)境復(fù)雜，中藥材的分布呈現(xiàn)區(qū)域特性，因不同區(qū)域傳統(tǒng)中藥文化、用藥習(xí)慣及對中藥材內(nèi)在品質(zhì)和外在性狀的評判指標各異，不同地域逐漸形成了有各自特色的干燥方法和判斷標準。長期以來，由于地域條件所限，中藥材干燥過程缺乏工藝參數(shù)穩(wěn)定性和中藥材質(zhì)量參數(shù)嚴格一致性的質(zhì)量控制手段，使同品種不同批次或同品種不同地域之間的中藥材質(zhì)量參數(shù)差異較大，直接導(dǎo)致各產(chǎn)地中藥材質(zhì)量良莠不齊，很難達到國際上對中藥材內(nèi)在質(zhì)量均一穩(wěn)定的要求[19]。同時，由于中藥材品種、產(chǎn)地、藥物保存過程的吸濕性等要求不同，大多數(shù)個體農(nóng)戶干燥過程仍遵循當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)加工方法，科學(xué)性和規(guī)范性差，隨意性也比較大。究其原因，主要由于千百年的中藥文化傳承，導(dǎo)致某些農(nóng)戶尤其資深藥農(nóng)不愿變革已有的成熟技術(shù)手段，導(dǎo)致農(nóng)戶對中藥材相關(guān)法律法規(guī)的精神及實施中藥材質(zhì)量管理的意義認識不夠充分，不能很好履行應(yīng)承擔(dān)的中藥材質(zhì)量管理義務(wù)。

2.3 政府監(jiān)管不完善

目前，在中藥材干燥過程中，政府監(jiān)管主體不明確，存在多頭管理現(xiàn)象，不同監(jiān)管部門往往缺乏橫向聯(lián)系，易出現(xiàn)不同指令和重復(fù)管理，使從事中藥材干燥的企業(yè)和個人無所適從。在生產(chǎn)經(jīng)營和管理上表現(xiàn)為中藥材質(zhì)量風(fēng)險和成本增加。中藥材質(zhì)量管理通常是在重大質(zhì)量安全事件發(fā)生后，才自上而下進行突擊檢查和處理，形式上是“齊抓共管”，實際上是“齊抓疏管”，最終導(dǎo)致“齊抓不管”的怪現(xiàn)象。

3 對策

根據(jù)中藥材二重性，充分發(fā)揮政府職能是保障和促進中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制的關(guān)鍵。在現(xiàn)階段，由于質(zhì)量安全控制整體缺乏準確定位和系統(tǒng)清晰的思路、未進行積極廣泛宣傳，未向中藥材干燥過程生產(chǎn)經(jīng)營者傳遞更深層次的質(zhì)量安全目標信息等原因，影響了政府在中藥材干燥過程質(zhì)量安全管理目標和管理思想的落實。

從宏觀層面上講，政府在中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制中的職能包括：①根據(jù)國民的健康水平和中藥材質(zhì)量控制現(xiàn)狀確定今后一定時期國家的中藥材質(zhì)量安全控制目標；②發(fā)揮激勵機制激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)量安全控制的動力；③通過政策傾斜及資金支持來引導(dǎo)中藥產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展；④通過法律法規(guī)行業(yè)規(guī)范等來規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，提供中藥材生產(chǎn)經(jīng)營準入門檻，構(gòu)建公平有序的經(jīng)營環(huán)境；⑤創(chuàng)造適合的外部環(huán)境來減少生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)負擔(dān)，提高企業(yè)質(zhì)量安全控制的能力等。從微觀層面上講，政府在中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制中的職能包括：①協(xié)調(diào)各部門在中藥材質(zhì)量安全控制中的工作；②宣傳和推廣質(zhì)量安全控制目標；③切實幫助生產(chǎn)經(jīng)營者解決質(zhì)量控制過程中遇到的各種難題，提高經(jīng)營能力、降低經(jīng)營成本；④協(xié)調(diào)處理維護生產(chǎn)經(jīng)營者利益與加強監(jiān)管中存在的各種矛盾；⑤推動質(zhì)量安全控制過程中的現(xiàn)代化技術(shù)與管理手段等?？傊?，目前政府在中藥材干燥過程質(zhì)量安全控制中的職能應(yīng)集中在提高生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)量安全控制能力與激發(fā)生產(chǎn)者質(zhì)量安全控制動力兩方面。為此，筆者建議政府應(yīng)加強在中藥材干燥過程中的監(jiān)管引導(dǎo)作用。

3.1 依托國家政策優(yōu)化中藥產(chǎn)業(yè)鏈

目前，我國中藥農(nóng)業(yè)、中藥工業(yè)、中藥商業(yè)和中藥知識經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了一個中藥產(chǎn)業(yè)鏈。產(chǎn)業(yè)鏈中各種要素環(huán)環(huán)相扣形成一個“鏈”，各企業(yè)通過信息流、物質(zhì)流、資金流和知識流相互聯(lián)系、相互依存、相互制約。因此，政府應(yīng)立足于促進中藥產(chǎn)業(yè)鏈有效分工和價值增值的角度，科學(xué)制定中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標、整體布局、發(fā)展重點、產(chǎn)業(yè)選擇、規(guī)模范圍、環(huán)境標準等，使縣域中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標接軌；通過政策扶植帶動、項目推動、補貼促動、訂單牽動、中介協(xié)動、金融支持等政策，建立健全中藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障體系；依托大專院校、中藥材科研單位、農(nóng)技推廣部門、行業(yè)龍頭企業(yè)的科技力量，根據(jù)社會資源和市場需求的發(fā)展變化，合理配置產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)主體間生產(chǎn)要素，提高其聯(lián)動性，促進產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)之間發(fā)生聚合效應(yīng)。

3.2 明確中藥材質(zhì)量安全監(jiān)管的責(zé)任主體

各地地方政府要切實履行對中藥材質(zhì)量負總責(zé)要求，加強對不同監(jiān)管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)工作；各地食品藥品監(jiān)督管理局作為中藥材市場的監(jiān)督主體，要嚴格按照《中藥材生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》《中國藥典》《中華人民共和國衛(wèi)生部藥品標準》《國家藥品監(jiān)督管理局藥品標準》等法律法規(guī)的規(guī)定，聯(lián)合其他政府部門，整頓和規(guī)范中藥材生產(chǎn)流通經(jīng)營秩序，每年定期或不定期對各中藥材市場、生產(chǎn)加工企業(yè)及個人進行抽檢或全面檢查，對不符合質(zhì)量標準的中藥材，輕者要經(jīng)過挑選、加工直至合格后才允許在市場交易，重者應(yīng)全部銷毀；工商管理部門作為中藥材銷售等行為的管理主體，要對涉事企業(yè)及個人進行處罰，輕者停業(yè)整頓或罰款，重者吊銷營業(yè)執(zhí)照并交由有關(guān)部門追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任；各級財政、金融部門要加大對中藥材質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍建設(shè)支持力度，將人員工資、監(jiān)管工作經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。

3.3 加大中藥材質(zhì)量檢測技術(shù)的創(chuàng)新力度

隨著《中國藥典》《國家藥品監(jiān)督管理局藥品標準》等關(guān)于中藥材安全衛(wèi)生指標限量值的逐步降低，對中藥材質(zhì)量檢測技術(shù)提出了更高的要求，檢驗檢測技術(shù)應(yīng)向高技術(shù)化、速測化、便攜化及信息共享邁進。因此，政府要加大對中藥材質(zhì)量檢驗檢測研究和應(yīng)用的投入，重點從關(guān)鍵檢測技術(shù)、危險性評估技術(shù)、關(guān)鍵控制技術(shù)和中藥材質(zhì)量安全標準等方面組織科技攻關(guān)研究。

3.4 發(fā)揮中藥材干燥過程中激勵機制作用

激勵機制是激勵主體通過激勵因素與激勵對象之間相互作用方式的總和，包括誘導(dǎo)因素集合、行為導(dǎo)向規(guī)定、行為幅度標準、行為時空范圍和行為結(jié)果監(jiān)督5個方面。為提高我國中藥材質(zhì)量安全水平，激勵機制在市場多方利益協(xié)調(diào)中具有不可替代的“中介作用”，擔(dān)負著把源于合理需要而產(chǎn)生的動力轉(zhuǎn)化傳送到生產(chǎn)流通中去的使命，同時調(diào)節(jié)多方利益，引導(dǎo)、過濾市場所產(chǎn)生的干擾，排除動力信號出現(xiàn)的失真與變形，放大符合需要的動力刺激。目前，在中藥材干燥過程質(zhì)量全管理中，具體措施偏重于通過法律、法規(guī)進行行為結(jié)果監(jiān)督，而在行為誘因分析、行為導(dǎo)向規(guī)定等方面實施的措施還很少。例如，無論是對個體農(nóng)戶執(zhí)行中藥材質(zhì)量標準而給予的補貼，還是對個體農(nóng)戶及企業(yè)生產(chǎn)、銷售硫磷等超標中藥材產(chǎn)品的懲罰，都是以數(shù)量確定補貼或罰款金額，并未深究誘導(dǎo)農(nóng)戶及企業(yè)行為的原因，更未對農(nóng)戶及企業(yè)的行為導(dǎo)向進行正確引導(dǎo)，造成優(yōu)質(zhì)中藥材的供給動力激勵不足。中藥材的質(zhì)量安全關(guān)系著民眾的身體健康甚至生命安全，政府要以保障全體國民健康水平為出發(fā)點，分析誘導(dǎo)農(nóng)戶及企業(yè)不合法行為的原因，對農(nóng)戶及企業(yè)的行為導(dǎo)向進行正確引導(dǎo)。首先要發(fā)揮電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體的宣傳作用，采取多種形式向個體農(nóng)戶、合作社、企業(yè)進行中藥材質(zhì)量安全知識、中藥材質(zhì)量安全法律法規(guī)、科技設(shè)備的重要作用等宣傳培訓(xùn)工作；其次，加快推進中藥材流通追溯體系建設(shè)，設(shè)立中藥材質(zhì)量安全投訴中心和公眾舉報電話，并通過各類媒體向社會及時公告中藥材質(zhì)量管理工作動態(tài)，嚴格做好每月中藥材質(zhì)量檢測并及時公布結(jié)果，對嚴重違規(guī)的生產(chǎn)者和經(jīng)營者予以曝光，借助社會輿論形成廣泛的監(jiān)督效應(yīng)；再者，加大對執(zhí)行中藥材質(zhì)量標準的農(nóng)戶及企業(yè)的政策扶持和資金補貼力度，激勵農(nóng)戶及企業(yè)的正確行為；最后，從中藥材產(chǎn)業(yè)鏈的消費市場入手，通過學(xué)校教育、設(shè)立質(zhì)量安全教育培訓(xùn)中心及質(zhì)量安全咨詢服務(wù)中心、舉辦公益講座、公益活動、借助媒體宣傳教育等各種渠道和形式進行消費者質(zhì)量安全意識教育，既使廣大消費者盡快確立重視中藥材產(chǎn)品質(zhì)量、注重消費效用等現(xiàn)代消費觀念，又使廣大消費者掌握必要的中藥材產(chǎn)品基本知識以及消費服務(wù)知識、消費維權(quán)知識等現(xiàn)代消費知識。通過質(zhì)量安全教育，可以激發(fā)消費者對高質(zhì)量中藥材的需要，由產(chǎn)業(yè)鏈末端發(fā)力，促使產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)產(chǎn)生保證和提高中藥材質(zhì)量的動力，從而形成末端驅(qū)動機制。

3.5 大力推廣中藥材干燥過程自動化設(shè)備

隨著計算機技術(shù)、傳感技術(shù)、智能控制技術(shù)的發(fā)展，研發(fā)新型中藥材干燥過程自動化設(shè)備，提高干燥設(shè)備的干燥精度、干燥效率、干燥自動化程度，實現(xiàn)中藥材干燥過程智能控制是提高中藥材質(zhì)量的重要手段。政府應(yīng)發(fā)揮激勵機制的作用，基于個體農(nóng)戶不愿購置自動化干燥設(shè)備的主因是設(shè)備購置維護成本高，受短期利益驅(qū)動和客觀因素限制，更愿意采用傳統(tǒng)方法干燥中藥材，政府首先要積極依托大專院校、中藥材科研機構(gòu)、農(nóng)技推廣部門、行業(yè)龍頭企業(yè)的科技力量研發(fā)現(xiàn)代化干燥設(shè)備，通過大量研發(fā)和設(shè)備量產(chǎn)降低干燥設(shè)備價格；其次，政府應(yīng)向農(nóng)戶宣傳解釋自動化干燥設(shè)備能為他們節(jié)約成本、使其長遠持久獲利；再者，政府應(yīng)加大對農(nóng)戶購置自動化干燥設(shè)備的財政補貼力度，積極為他們提供免息貸款或購置設(shè)備的價格減免；最后，政府還應(yīng)組織科技人員教導(dǎo)農(nóng)戶學(xué)習(xí)自動化干燥設(shè)備的使用，并幫助農(nóng)戶維護保養(yǎng)干燥設(shè)備。

4 結(jié)語

我國中藥材資源豐富，但包括干燥過程在內(nèi)的中藥材生產(chǎn)流通過程的質(zhì)量管理水平不高，直接影響了中藥材質(zhì)量和中藥產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)的競爭力。因此，政府相關(guān)部門應(yīng)從國家政策入手優(yōu)化中藥產(chǎn)業(yè)鏈，明確中藥材質(zhì)量安全監(jiān)管主體，加快中藥材質(zhì)量檢測技術(shù)創(chuàng)新，同時充分發(fā)揮激勵機制的作用，分析中藥材生產(chǎn)流通過程參與者行為誘因，采取措施引導(dǎo)參與者的行為，促進中藥材質(zhì)量提高與可持續(xù)發(fā)展。

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（收稿日期：2014-12-30）

（修回日期：2015-05-30；編輯：梅智勝）