中美國家地質(zhì)公園的規(guī)劃建設(shè)比較研究

黃鄭濤，姜濤，黃艷，范露元，陳其兵*，李西

中美國家地質(zhì)公園的規(guī)劃建設(shè)比較研究

黃鄭濤，姜濤，黃艷，范露元，陳其兵*，李西

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院，成都611130）

通過對中國地質(zhì)公園和美國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的調(diào)查研究，分析兩者的管理體制、規(guī)劃機(jī)構(gòu)、規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容等，指出我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)方面的不足，在對比中國和美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)差異性的同時(shí)，指出我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的努力方向。

中國；美國；地質(zhì)公園；國家地質(zhì)公園；規(guī)劃建設(shè)；比較研究

國家公園（National Park）的概念來源于美國，從1872年美國建立第一座黃石國家公園（Yellowstone National Park）開始，加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭等世界多個(gè)國家和地區(qū)先后建立了自己的國家公園與保護(hù)地體系。作為世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）保護(hù)區(qū)的一種類型，國家公園是大面積的自然或接近自然的區(qū)域，其建立目的是為了保護(hù)大規(guī)模(大尺度)的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性；它們提供了環(huán)境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀機(jī)會的基礎(chǔ)[1]。經(jīng)過100多年的發(fā)展，截止2014年初，根據(jù)IUCN的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，已經(jīng)有超過150個(gè)國家和地區(qū)建立了5 000多處符合IUCN標(biāo)準(zhǔn)的國家公園。國家公園的保護(hù)內(nèi)容豐富，其中就包括以地質(zhì)遺跡為主要保護(hù)內(nèi)容的國家地質(zhì)公園，為便于中國地質(zhì)公園與美國國家公園的比較，下文中均以美國國家地質(zhì)公園作為該類型的美國國家公園的簡稱。

關(guān)于地質(zhì)公園（National Geopark）的概念，目前還沒有統(tǒng)一的定義，但其內(nèi)涵是比較清楚的，即以地質(zhì)遺跡景觀為主體，兼具保護(hù)和旅游開發(fā)的目的，融合自然景觀和文化景觀的可以進(jìn)行教育、科學(xué)、文化等活動的獨(dú)特自然區(qū)域。我國是最早推動地質(zhì)公園建設(shè)的國家之一，1999年聯(lián)合國教科文組織通過了“世界地質(zhì)公園計(jì)劃”（UNESCO Geopark Program）的議程，2000年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于申報(bào)地質(zhì)公園的通知》，2001年首批11處國家地質(zhì)公園名單公布[2]。截止2014年初，國土資源部共批準(zhǔn)了7批240處國家地質(zhì)公園。到2013年底，共有29處世界地質(zhì)公園，占聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)的世界地質(zhì)公園數(shù)量的四分之一左右[3]。

從管理目標(biāo)來看，地質(zhì)公園的建立主要是為了保護(hù)地質(zhì)遺跡、開展地學(xué)旅游與科普教育等，這與美國國家地質(zhì)公園的自然保護(hù)和公眾娛樂的兩大目標(biāo)基本保持一致[4]。從保護(hù)內(nèi)容看，美國國家公園涵蓋了自然遺跡和人類文化遺跡，當(dāng)然包括地質(zhì)遺跡在內(nèi)，如黃石國家公園就是以地質(zhì)遺跡（地?zé)帷⒒鹕骄坝^等）為特色的國家地質(zhì)公園，地質(zhì)公園則是專門保護(hù)地質(zhì)遺跡的國家地質(zhì)公園，因此，地質(zhì)公園可以看成是一種特殊的國家公園類型。由于發(fā)展歷史，保護(hù)對象、文化背景、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r等差異，我國地質(zhì)公園和美國國家地質(zhì)公園在規(guī)劃建設(shè)方面存在著一些差異，在對比探究這種差異的同時(shí)，提出我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)方面的問題和發(fā)展建議，對于我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展具有重要的啟示意義。

1 美國的國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)

1.1 管理體制

美國國家地質(zhì)公園采用的是中央集權(quán)的管理模式，實(shí)行自上而下的垂直管理并輔以其他部門的合作和民間機(jī)構(gòu)的參與。其國家地質(zhì)公園體系經(jīng)歷了1916年的國家地質(zhì)公園管理局的建立（NPS）、1970年的通用權(quán)威法案、1978年的紅木修正法案和1995年的克林頓總統(tǒng)改革等，目前已形成全面而系統(tǒng)的國家地質(zhì)公園管理體系。國家地質(zhì)公園管理局總部設(shè)在華盛頓，負(fù)責(zé)全美國家地質(zhì)公園的管理、監(jiān)督和政策制定等，設(shè)立局長1名，副局長1名，局長助理5名，其中專業(yè)服務(wù)部門的助理負(fù)責(zé)戰(zhàn)略規(guī)劃、土地、遠(yuǎn)景規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)等方面的事務(wù)?？偩窒略O(shè)7個(gè)分局，分別為阿拉斯加分局、中部山區(qū)分局、中西部分局、國家首都分局、東北分局、太平洋及西部分局和東南部分局，每座國家地質(zhì)公園實(shí)行園長負(fù)責(zé)制，并由其具體負(fù)責(zé)公園的綜合管理事務(wù)[5]。三級垂直管理，分工明確，工作范圍清楚，強(qiáng)化了對國家地質(zhì)公園的規(guī)劃建設(shè)與管理。

1.2 規(guī)劃機(jī)構(gòu)

1971年，國家地質(zhì)公園管理局下屬的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心成立，標(biāo)準(zhǔn)著美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃體系初步形成。美國的國家地質(zhì)公園規(guī)劃設(shè)計(jì)一般由該中心全權(quán)負(fù)責(zé)，具有相當(dāng)?shù)膲艛嘈?。丹佛?guī)劃設(shè)計(jì)中心目前有600多名職員，其中涵蓋了風(fēng)景園林、生態(tài)學(xué)、生物學(xué)、地質(zhì)學(xué)、水文學(xué)、氣象學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)等與國家地質(zhì)公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)的各類專家學(xué)者。其規(guī)劃和監(jiān)督均由丹佛中心全權(quán)負(fù)責(zé)，由于美國國家地質(zhì)公園的規(guī)劃體制具有廣泛的公眾參與機(jī)制，其規(guī)劃成果會向公園所在的地區(qū)公眾廣泛征求意見和建議，規(guī)劃設(shè)計(jì)到達(dá)了科學(xué)性和公開性的結(jié)合，一方面保證了規(guī)劃的質(zhì)量，另一方面避免了違規(guī)和破壞環(huán)境的事情發(fā)生[6]。

1.3 規(guī)劃建設(shè)的主要內(nèi)容

美國國家地質(zhì)公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)開始于20世紀(jì)初對黃石國家地質(zhì)公園的規(guī)劃，當(dāng)時(shí)公園管理部門系統(tǒng)地對公園里的一些基礎(chǔ)服務(wù)和游憩設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，隨后其他一些公園也開始進(jìn)行規(guī)劃，但直到20世紀(jì)30年代國家地質(zhì)公園的系統(tǒng)規(guī)劃才得以全面實(shí)施[7]?？傮w來說，美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)經(jīng)過了物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃（Master Plan）、綜合行動階段（Comprehensive Action Plan）和決策體系階段（Framework of Decision Making）三個(gè)階段，目前美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃的決策體系包括總體管理規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和年度執(zhí)行計(jì)劃四個(gè)部分，這四個(gè)部分層次清晰，分工明確，可操作性強(qiáng)，不同層次的部分解決不同的問題，總體管理計(jì)劃主要解決目標(biāo)確定的問題，戰(zhàn)略規(guī)劃主要解決項(xiàng)目的優(yōu)先順序問題，實(shí)施計(jì)劃解決資金落實(shí)情況下項(xiàng)目實(shí)施問題，年度完成計(jì)劃在具體操作層次提供一種邏輯性強(qiáng)的、有據(jù)可循的和理性的決策模式[8]。

2 我國的地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)

2.1 管理體制

我國的地質(zhì)公園管理主要采用政府主導(dǎo)的管理體制。按照級別我國的地質(zhì)公園分為國家地質(zhì)公園、省級地質(zhì)公園和市級地質(zhì)公園三類。全國范圍內(nèi)，國土資源部負(fù)責(zé)對地質(zhì)公園進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作監(jiān)督，地質(zhì)公園所在地的政府或政府主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對地質(zhì)公園的日常管理工作。另外，我國國家地質(zhì)公園的申報(bào)和審批工作也一直是由國土資源部地質(zhì)環(huán)境司負(fù)責(zé)的，2015年5月改革后地質(zhì)公園的規(guī)劃審批權(quán)下放到省級國土資源部門。

2.2 規(guī)劃機(jī)構(gòu)

我國的地質(zhì)公園規(guī)劃目前沒有統(tǒng)一的編制機(jī)構(gòu)，根據(jù)國土資源部2010年發(fā)布的《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》附件的規(guī)定，我國地質(zhì)公園的規(guī)劃工作由地質(zhì)公園屬地地方政府和省級國土資源管理部門聯(lián)合主持，以委托或招標(biāo)方式進(jìn)行。附件同時(shí)規(guī)定地質(zhì)公園的編制人員必須是多學(xué)科的技術(shù)人員組成，包括地質(zhì)、城市規(guī)劃、風(fēng)景區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)學(xué)等專業(yè)，并對規(guī)劃單位的工作經(jīng)驗(yàn)與成果、人員組成和管理體系等報(bào)送省級國土資源管理部門審定。

2.3 規(guī)劃建設(shè)的主要內(nèi)容

我國地質(zhì)公園的規(guī)劃建設(shè)是伴隨著地質(zhì)公園日益增加的申報(bào)與審批需求而發(fā)展的。2000年，國土資源部發(fā)布了《國家地質(zhì)公園總體規(guī)劃工作指南（試行）》。2002年，國土資源部主持編制了《中國國家地質(zhì)公園建設(shè)技術(shù)要求和工作指南（試行）》，這是一部綜合性的指導(dǎo)地質(zhì)公園規(guī)劃、建設(shè)、管理等的指南。2003年，國土資源部在申報(bào)地質(zhì)公園提交的材料中增加了地質(zhì)公園建設(shè)實(shí)施方案和地質(zhì)博物館建設(shè)的方案[2]。2010年國土資源部發(fā)布了《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》，這些指南和技術(shù)要求對地質(zhì)公園的規(guī)劃建設(shè)起到了一定的指導(dǎo)和推動作用。2015年，國土資源部發(fā)文要求將按照《國家地質(zhì)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和《國家地質(zhì)公園資格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》等開展地質(zhì)公園的遺跡保護(hù)和公園規(guī)劃建設(shè)。

目前我國的地質(zhì)公園規(guī)劃主要分為前期調(diào)研基礎(chǔ)上的綜合考察報(bào)告、地質(zhì)公園總體規(guī)劃、地質(zhì)公園建設(shè)規(guī)劃和地質(zhì)公園各類設(shè)施的工程設(shè)計(jì)等內(nèi)容。以地質(zhì)公園總體規(guī)劃為例，其規(guī)劃內(nèi)容包括規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃范圍、社會經(jīng)濟(jì)條件分析、旅游開發(fā)條件分析、旅游可行性分析、旅游資源評價(jià)、地質(zhì)遺跡和景觀保護(hù)、科普解說規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境容量控制、旅游市場分析、道路和服務(wù)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、效益分析、社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控等。

2.4 我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的主要問題

2.4.1 規(guī)劃建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，不能滿足規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際需求

成熟的管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)地質(zhì)公園事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志。目前我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是國土資源部發(fā)布的《國家地質(zhì)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《國家地質(zhì)公園資格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)》、《國家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》等，不論從法律地位來看，還是從內(nèi)容和操作性等方面看都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)中遇到的各種實(shí)際問題和要求。如在地質(zhì)公園的基本術(shù)語、地質(zhì)公園的命名方法、地質(zhì)公園博物館設(shè)計(jì)、地質(zhì)公園規(guī)劃和管理等方面仍然缺乏具有法律效力的規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.4.2 規(guī)劃建設(shè)和管理單位繁多，不利于對地質(zhì)公園的統(tǒng)一保護(hù)與管理

我國的地質(zhì)公園有很多也是自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)甚至世界遺產(chǎn)，對于每一種類型，他們都有著自己的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求和建設(shè)規(guī)范，這些不同類型的保護(hù)區(qū)在空間上多有重疊，對于地質(zhì)公園規(guī)劃的目標(biāo)和建設(shè)內(nèi)容往往存在矛盾和利益沖突之處，也會降低規(guī)劃成果的執(zhí)行力。同時(shí)，我國的地質(zhì)公園產(chǎn)權(quán)管理的界限模糊，地質(zhì)公園除了受到國土資源部門管理外，還受到其他林業(yè)、水利、建設(shè)等部門的行業(yè)管理，這就造成了多頭管理和條塊分割的嚴(yán)重問題，對于地質(zhì)公園進(jìn)行合理的規(guī)劃建設(shè)造成隱患。

2.4.3 規(guī)劃編制的單位和組成人員多樣化，規(guī)劃成果的質(zhì)量參差不齊

我國目前的地質(zhì)公園規(guī)劃編制單位往往由地質(zhì)公園管理單位委派或公開招投標(biāo)確定，由于缺乏統(tǒng)一的對地質(zhì)公園規(guī)劃編制單位的遴選標(biāo)準(zhǔn)，這就容易造成規(guī)劃編制單位和其組成人員的多樣性。地質(zhì)公園規(guī)劃作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、園林學(xué)、旅游學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科背景人員的參與，并確定合理的分工和合作機(jī)制，但從實(shí)踐來看，雖然有的地質(zhì)公園規(guī)劃具有多學(xué)科背景，但并沒有有效發(fā)揮多學(xué)科的背景優(yōu)勢，使地質(zhì)公園規(guī)劃等同于一般的主題公園和旅游景區(qū)規(guī)劃，或者規(guī)劃的內(nèi)容過于偏重于資源評價(jià)、旅游開發(fā)等單個(gè)方面，造成了規(guī)劃成果的參差不齊和缺乏可操作性等。

2.4.4 規(guī)劃建設(shè)的理論和方法不完善，規(guī)劃成果缺少公眾參與

地質(zhì)公園規(guī)劃作為新興事物，其目前尚缺乏完整的理論和方法體系，但十幾年的地質(zhì)公園規(guī)劃編制實(shí)踐給該領(lǐng)域提供了豐富的理論經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，地質(zhì)公園作為一類以地質(zhì)遺跡為主的自然保護(hù)區(qū)和國家地質(zhì)公園類型，可以借用相關(guān)領(lǐng)域成熟的理論和方法體系，并與自身的特點(diǎn)相結(jié)合來豐富和完善地質(zhì)公園的規(guī)劃理論體系。如旅游地學(xué)學(xué)科的發(fā)展就是融合旅游學(xué)和地質(zhì)學(xué)等學(xué)科的理論和地質(zhì)遺跡保護(hù)的實(shí)踐而發(fā)展起來的。又如地質(zhì)公園規(guī)劃可以借鑒自然保護(hù)區(qū)、森林公園、世界自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)中的規(guī)劃建設(shè)理念和措施來保護(hù)地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡。另外，我國地質(zhì)公園規(guī)劃成果的公眾參與程度低，這在一定程度上造成了周邊具有成熟社區(qū)聚落的地質(zhì)公園社區(qū)利益的被忽視。

3 我國地質(zhì)公園和美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的差異

我國地質(zhì)公園和美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的差異性是較為明顯的：（1）是兩者所處的階段不同[9]。美國國家地質(zhì)公園從建立至今已經(jīng)發(fā)展了140多年，具備了健全系統(tǒng)的法律和規(guī)劃建設(shè)體系，其國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)步建設(shè)的成熟階段，而我國的地質(zhì)公園規(guī)劃才走過了15年的歷史，處于快速發(fā)展的起步階段。（2）是規(guī)劃建設(shè)的法律保障不同。美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的重要特點(diǎn)就是其規(guī)劃建設(shè)的程序和內(nèi)容都是以法律為依據(jù)，這既保證了規(guī)劃建設(shè)的合法性，又保證了規(guī)劃建設(shè)的有效實(shí)施。我國地質(zhì)公園目前尚未出臺專門的法律法規(guī)，這很大程度上影響了地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施。（3）是規(guī)劃建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)不同。美國國家地質(zhì)公園強(qiáng)調(diào)在保護(hù)的基礎(chǔ)上對游客游憩體驗(yàn)的規(guī)劃[10]，其規(guī)劃建設(shè)中形成的許多理論如游憩機(jī)會譜理論（ROS）、游人體驗(yàn)與資源保護(hù)方法（VERP）等都是與游客游憩需求有關(guān)的理論。而我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)強(qiáng)調(diào)景區(qū)和景點(diǎn)的規(guī)劃，便于開展地質(zhì)景觀旅游與地學(xué)科普教育。（4）是規(guī)劃建設(shè)的可操作性不同。美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)不僅具有層次性和深度性，而且其規(guī)劃面向管理，規(guī)劃具有明確的目標(biāo)指向，這都對規(guī)劃建設(shè)成果的有效實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)，使得規(guī)劃建設(shè)成果具有較強(qiáng)的可操作性。而我國的地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)往往存在著規(guī)劃滯后于建設(shè)、規(guī)劃不能指導(dǎo)建設(shè)、規(guī)劃深度不夠、定性描述多等問題，造成規(guī)劃建設(shè)的成果難以有效實(shí)施。（5）是公眾與社區(qū)參與度不夠。對于美國國家地質(zhì)公園來說，社區(qū)與公眾參與是美國國家地質(zhì)公園管理局開展工作的基本原則，美國國家地質(zhì)公園的資源保護(hù)和旅游發(fā)展離不開公眾的共同努力，因此，其規(guī)劃建設(shè)成果集中了多個(gè)利益相關(guān)者和公眾的智慧，提高了規(guī)劃建設(shè)成果的透明度，保證了規(guī)劃建設(shè)成果的質(zhì)量，減少了執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的矛盾與阻力。

4 結(jié)語

通過對比我國地質(zhì)公園和美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的差異性，明確了目前我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)中存在的問題和發(fā)展的方向。由于文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域條件等差異，美國國家地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的一些經(jīng)驗(yàn)可能不適用，但這并不代表其在發(fā)展中的失敗教訓(xùn)和其他成功經(jīng)驗(yàn)沒有借鑒價(jià)值。實(shí)際上美國國家地質(zhì)公園在規(guī)劃設(shè)計(jì)方法、規(guī)劃管理機(jī)制、游憩設(shè)施規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)、旅游經(jīng)營管理、規(guī)劃參與機(jī)制等方面都有著十分有益的借鑒價(jià)值。我國的地質(zhì)公園事業(yè)處于起步階段，其規(guī)劃建設(shè)過程中難免遇到各種問題和需求，應(yīng)在明確自身建設(shè)目的和需求的基礎(chǔ)上有針對性地借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，并努力使我國地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)更具科學(xué)性、綜合性、前瞻性和可操作性，實(shí)現(xiàn)地質(zhì)公園規(guī)劃建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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AComparative Study on the Planning and Construction of the National Geological Park in China and the United States ofAmerica

HUANG Zheng-tao,JIANG Tao,HUANG Yan,FAN LU-yuan,CHEN Qi-bing,LI Xi
(College of Landscape Architecture,Sichuan Agricultural University,Chengdu 611130,China)

The paper firstly analyzed the management system，administration organization and planning items through the study on the planning and construction of National Geological Parks in China and the USA and pointed out the inadequacy on the planning and construction of Chinese Geological Parks.Then the paper summarized the differences of the planning and construction between Chinese Geological Parks and American Geological Parks and pointed out the future direction of planning and construction for Chinese Geological Parks.

China;America;Geological Parks;National Parks;planning and construction;comparqfive study

TU986.5+4

A

1673-1891（2016）01-0051-04

10.16104/j.issn.1673-1891.2016.01.015

2015-12-30

黃鄭濤(1990—)，男，四川宜賓人，在讀碩士研究生，研究方向：景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與實(shí)踐。*為通信作者。