金融消費者語境下微型金融機構的發(fā)展思辨※

鄭　鈜　劉乃梁

金融消費者語境下微型金融機構的發(fā)展思辨※

鄭鈜劉乃梁

內容提要：金融消費者權益保護既是微型金融機構發(fā)展的邏輯起點，又是微型金融機構可持續(xù)發(fā)展的必要倚靠。微型金融機構的數(shù)量增長增強了小微金融領域的物理覆蓋，但是對金融消費者的權利保護仍顯不足，并且自身遭遇了可持續(xù)發(fā)展的困境。金融消費者保護的政策導向缺失、市場的高交易成本以及監(jiān)管中的金融抑制不利于小微金融消費者的權利實現(xiàn)。微型金融機構的發(fā)展應當依托金融市場化和法治化進程，從小微群體的金融消費者定位出發(fā)，通過法律責任的強化和市場交易環(huán)境的改善，以期實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)與金融消費者權利保護的雙贏。

金融消費者微型金融機構金融民主金融監(jiān)管金融創(chuàng)新

微型金融機構作為小微群體融資難題的系統(tǒng)性解決方案業(yè)已在全球范圍內取得了矚目的成效。然而，在可能預估的諸多改良路徑中，從小微群體出發(fā)的金融消費者路徑一直未能充分得到政府的重視。作為發(fā)展微型金融機構的邏輯起點，金融消費者或許可以為微型金融機構的可持續(xù)發(fā)展提供有益的改良向度。

一、理論鏈接：微型金融機構發(fā)展的消費者邏輯

金融市場的發(fā)展始終是機遇與風險并存，金融經(jīng)營者在促成金融市場增量攀升的同時亦會對市場產(chǎn)生風險傳導，而在法人有限責任時代下，作為交易相對方的金融消費者主體地位得到了政府與社會的強烈關切。從輿論造勢到權利落地，金融消費者保護已成顯象之勢。微型金融機構的發(fā)展內嵌對于特定金融消費者群體的保護，這種保護邏輯與主流趨勢不盡相同，卻都承載著金融民主與金融普惠的發(fā)展理念。

1.金融消費者的主體發(fā)現(xiàn)

消費者概念本身源于商品市場的發(fā)展，作為商品交易中與經(jīng)營者相對的一方，消費者主體地位無須多言。然而消費者保護理念的形成更多立足于對于商品交易的深化理解以及消費者弱勢地位的理論挖掘。與此同理，金融消費者的主體發(fā)現(xiàn)同樣伴隨著金融市場交易理解的深化，“金融產(chǎn)品的日益抽象化、復雜化和金融交易模式的日益綜合化、專業(yè)化，導致金融市場投資者的身份轉化與角色嬗變”（陳潔，2011）。從 “投資者”到“消費者”，主體角色之轉變引發(fā)權利義務杠桿之傾斜。2008年全球性金融危機發(fā)生之后，金融投資者保護不力成為社會輿論對于既有金融市場的普遍詬病。在金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的循環(huán)命題中，金融消費者成為金融市場可持續(xù)發(fā)展亟需正視的關鍵一環(huán)。2010年，美國“多德-弗蘭克法案”（又稱“華爾街改革與消費者保護法案”，Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）通過設立消費者金融保護局將金融消費者保護作為金融監(jiān)管政策變革的核心，并由此拉開了金融消費者保護的世界浪潮。

總攬而言，金融消費者的要旨在于對正在處于金融交易中，與金融機構經(jīng)營者相對的消費者進行針對性地保護，以預防和緩釋金融交易雙方信息不對稱引發(fā)的權益損害。但是，除去正在交易中的金融消費者群體，在尚未進行金融交易或者意圖開展金融交易的消費者群體中同樣存在著個性鮮明的消費者群體，亦即小微金融消費者群體。小微金融消費者群體因其地理位置和自身條件的局限性，一方面獲取金融服務的成本遠遠高于其他消費者群體；另一方面現(xiàn)有金融機構出于交易效率與安全考量對其普遍采取合理性“排斥”。因此，小微金融消費者亟待主體權益的普遍滿足與有效保護。

2.金融消費者的權利訴求

消費者權利是從消費者弱勢地位出發(fā)的傾斜式保護，其內容隨著商品交易和市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸豐富。1962年美國總統(tǒng)肯尼迪率先明確了安全、知情、選擇和建議四大消費者的根本權利。1993年頒布的 《中國人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）規(guī)定了知悉、選擇、安全、公平交易、依法求償、受教育、建立消費者組織、監(jiān)督批評和受尊重等九大法定權利，就權利數(shù)量而言居于世界前列。在2013年《消費者權益保護法》修訂過程中，消費者權利的細化以及消費者角色的多元化得到了立法的重視與回應，部分新型消費者權利得到了認可。但是，對于金融消費者而言，法律屬性與權利內容仍然是亟待明確的問題。

金融消費者的權利訴求源于金融市場的專業(yè)性和消費者的弱勢性以及普惠金融和金融民主理念的普遍的認同。金融市場的專業(yè)性意味著金融市場交易雙方存在著極大程度的信息偏差，正是這種信息偏差造就了金融消費者的弱勢地位。金融危機的發(fā)生在放大金融市場風險性的同時，也展現(xiàn)了既有監(jiān)管體制對于消費者利益的保護不足。單純的投資者視野的交易安全防范難以招架復雜金融風險的強烈沖擊以及金融機構自身的道德風險。金融普惠與金融民主理念的形成則在更大程度上為金融消費者的權益保護疾呼。作為金融弱勢領域與金融弱勢群體，小微金融消費者的權利訴求較之普遍投資者彰顯出更多對于金融排斥與金融抑制的無奈。作為金融普惠和金融民主的關鍵內涵，“金融參與權、公平交易權和受教育權等金融消費者的權利與普惠金融的發(fā)展緊密相關”。（胡文濤，2015）

3.金融消費者的機構救濟

金融危機發(fā)生以來，金融消費者保護已經(jīng)在世界范圍內達成共識，各國政府堅信“即使只是加強金融消費者保護的某一方面，也能顯著降低金融危機的發(fā)生概率”（戴國強、陳晨，2015）。通過金融機構自身的運行機制的健全以及責任意識的提升，維護金融消費者權益是最為有效和最為直接的救濟路徑?！爸钡轿C爆發(fā)，金融服務機構也不認為有必要向消費者證明自己是值得信任的?！保ǚ赌峥怂?、佩弗雷里，2014）筆者認為，金融消費者保護經(jīng)歷了從金融機構社會責任向金融機構法律責任的理路轉變。在金融機構社會責任背景下，金融消費者保護得到了重視，但是金融消費者具體享有哪些權利，程序上存在著何種救濟機制都取決于金融機構的自知自覺。金融機構自身的“經(jīng)濟人理性”決定了其交易選擇中的逐利傾向，因此金融交易中的道德風險與排斥現(xiàn)象，沒有得到根本解決。而在金融機構法律責任的語境下，金融消費者的某些方面的權益得到了法律的認可，國家和政府依靠政策與法律驅動，通過針對性金融機構的發(fā)展，逐步、系統(tǒng)地實現(xiàn)對于金融消費者特殊權益的救濟，微型金融機構發(fā)展的消費者邏輯即是如此。

二、現(xiàn)實邏輯：微型金融機構與金融消費者保護

放眼世界，“各國政府對于微型金融機構規(guī)制探索的熱情高漲締造了微型金融機構規(guī)制與監(jiān)管國際模式的發(fā)展”。（Mwenda，2002）我國微型金融機構的發(fā)展在綜合國際經(jīng)驗的基礎上也形成了一些獨具特色的運行方式。通過金融消費者保護的視角審視我國現(xiàn)有微型金融機構的發(fā)展現(xiàn)狀，可以更為準確、客觀地把握微型金融機構的發(fā)展脈搏。

1.消費者權利救濟的政策推進

我國微型金融機構的發(fā)展邏輯在于通過成立具有“支農(nóng)支小”特征、集政策性與商業(yè)性目標于一體的金融機構，以小額信貸的服務模式為主，增加對于小微金融消費者的金融供給，提高金融市場服務的普遍化。微型金融機構是對于金融消費者保護的一種特殊的機構救濟路徑，以微型金融機構破解小微金融難題，更大程度上促進弱勢領域金融消費者獲取金融服務、公平交易、受尊重和受教育等相關權利的實現(xiàn)。我國具有世界普遍意義的微型金融機構肇始于2006年銀監(jiān)會主導下的以村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社為代表的新型農(nóng)村金融機構建設。2013年，國務院發(fā)布 《關于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》明確了小微金融對于小微企業(yè)融資難題破解的支撐作用。目前我國微型金融機構以新型農(nóng)村金融機構為主，形成了村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社三分天下的局面。具體而言，微型金融機構的政策推進暗含兩層邏輯：其一，我國微型金融機構是自上而下的金融消費者保護路徑；其二，我國微型金融機構的根本特征在于以金融給消費者權利救濟換取政策傾斜。

2.微型金融機構的改善效果

從形式上看，以村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司為主的微型金融機構短期內的數(shù)量攀升化解了小微金融領域的金融供給不足，某種程度上促進了金融消費者金融參與權的實現(xiàn)。根據(jù)銀監(jiān)會的發(fā)展規(guī)劃，“計劃到2011年末設立1294家新型農(nóng)村金融機構，其中村鎮(zhèn)銀行1027家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家”①銀監(jiān)會：《關于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構有關事宜的通知》和《新型農(nóng)村金融機構2009年-2011年總體工作安排》。。根據(jù)中國人民銀行《2014年小額貸款公司統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告》顯示，“截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，貸款余額9420億元，2014年新增人民幣貸款1228億元”，此外，村鎮(zhèn)銀行數(shù)量業(yè)已突破1100家。微型金融機構數(shù)量的橫向鋪開為金融消費者參與權的實現(xiàn)提供了更多的可能性，在一定程度上緩解了小微金融領域的融資難題。

從實質上看，金融消費者的受教育權和公平交易權仍然存在不同程度的忽視，并且金融參與權在某種程度上因微型金融機構的“理性”而出現(xiàn)偏農(nóng)偏小的現(xiàn)象。由于金融產(chǎn)品與服務缺乏足夠的創(chuàng)新，微型金融機構雖然縮短了與小微金融消費者之間的實際距離，但是對金融消費者享有服務產(chǎn)生抑制的交易成本與信息不對稱仍是金融消費者的金融需求未能得到深入挖掘的重要原因。缺乏必要的金融消費者引導，使得部分小微金融消費者停留于“金融無用論”，依舊偏高的信貸標準與嚴苛的信貸額度也使得部分小微金融消費者望而卻步。由此看來，小微金融消費者仍然沒有能夠在對金融產(chǎn)品有較好理解的前提下，與其他金融消費者一樣，平等地接受金融服務。除此之外，原本是權利救濟換政策傾斜的微型金融機構也出現(xiàn)了商業(yè)性目標高于政策性目標、經(jīng)營效率高于政策義務的趨勢，出現(xiàn)了大量機構地理位置上浮、資金流向偏向地產(chǎn)行業(yè)等偏農(nóng)偏小的現(xiàn)象。

三、困境反思：小微金融消費者保護的既有場域

“‘金融消費者’概念的提出以及相關傾斜性保護制度的構建，是基于其與金融經(jīng)營者之間‘實力不對等，信息不對稱’的理論預設?！保ㄐ蠒姡?014）實踐發(fā)展證明，微型金融機構不僅對于金融消費者保護不力，而且自身也面臨著可持續(xù)發(fā)展的困境。如前所述，雖然微型金融機構自身的理性行為引發(fā)了對于金融消費者的集體非理性，但是造成金融消費者保護不力的根本原因仍然要全面審視小微金融發(fā)展的政策環(huán)境、市場環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境。

1.從政策導向看，缺乏金融消費者保護的必要認知

從發(fā)展微型金融機構的諸多政策性文件中不難看出，政府與監(jiān)管部門認識到了既有對于小微金融領域的供給不足，但是并沒有將對小微群體的融資難題破解，上升到金融消費者保護的高度。換言之，小微群體的金融消費者的地位仍然沒有得到認可，而對于金融消費者的權益保護是金融普惠和金融民主的應有之義。對于金融普惠和金融民主，其要點在于平等地接受金融服務，而著力點在于作為金融消費者的金融參與、受尊重和受教育等權利的維護。只有在確保個體權利的基礎上，才能希冀群體利益的保證和群體性難題的破解。政府缺乏金融消費者保護意識的直接影響在于政策重心與市場發(fā)展目標的偏移，這也就不難理解政府與微型金融機構在盈利性目標和政策性目標之間的角力。微型金融機構極易變成突破現(xiàn)有監(jiān)管體制、獲取金融牌照的合法途徑，而支農(nóng)支小也會從主導目標變?yōu)榇我獥l件。除此之外，金融消費者保護意識的缺乏也會造成微型金融機構相關風險防控與服務體系的不完善，對金融消費者的整體權益暗含潛在的威脅。而通過金融消費者權益保護構建微型金融機構的整體發(fā)展路線，或許可以成為我國金融市場化和法治化進程中對于金融消費者權益保護的一個示范領域。

2.從市場環(huán)境看，高交易成本制約金融消費者保護

小微金融難題的破解雖然依靠的是政府自上而下的干預，但是這種干預的前提是尊重市場自身運行規(guī)律。“交易成本的存在不僅會影響交易量和資源使用的邊際效率，更會影響合約的安排選擇”（張五常，2000）。在可選擇的交易對象中，金融機構基于“理性”會選擇符合自身效率最大化和交易成本合理化的交易對象。對于小微金融消費者而言，高昂的交易成本主要體現(xiàn)在兩方面的信息不對稱：一是金融認知意義上的信息匱乏，即對于金融產(chǎn)品和服務的了解程度以及對于金融本身對于自身發(fā)展的相關理解；二是信貸過程中的高昂的信息搜尋成本，即因小微個體地域和自身信貸能力的限制，造成的信貸準入不達標以及單個信貸調查成本高昂?，F(xiàn)有政策降低準入，通過特殊金融服務機構數(shù)量的增加，一定程度上縮減了提供服務的交易成本，然而從本質上而言，并未對信貸交易合約達成具有關鍵性影響的交易成本降低產(chǎn)生直接影響，例如小微金融消費者的信用信息、擔保途徑以及可以增加服務便利性和可能性的金融機構支付結算體系?，F(xiàn)有的監(jiān)管政策較為重視監(jiān)管部門和金融機構之間的監(jiān)管成本，忽視了金融機構與金融消費者之間的交易成本。金融基礎設施的缺乏導致金融消費者和金融機構之間仍然存在著巨大的交易成本。

3.從監(jiān)管體制看，金融抑制不利于金融消費者保護

在“低準入，嚴監(jiān)管”的發(fā)展原則下，數(shù)量的攀升一定程度上說明了小微金融消費者中蘊藏著巨大的金融發(fā)展?jié)摿?，但是并不能說明微型金融機構的建設對于金融消費者的金融供給產(chǎn)生了實質性的影響。一定區(qū)域內微型金融機構的非理性攀升使得政策性目標虛化，金融機構更加重視商業(yè)可持續(xù)難題地破解，因此資金流向偏離小微金融群體亦就可以理解。在既有的政策發(fā)展趨勢中，微型金融機構的發(fā)展秉承了我國金融市場發(fā)展一貫的穩(wěn)定至上與秩序至上，而有關產(chǎn)品和服務、經(jīng)營模式的創(chuàng)新受到了不同程度的抑制。金融市場化進程的推進緩慢使得與金融產(chǎn)品和服務競爭相關的關鍵要素——利率，在微型金融機構的運作中并沒有使其得到充分的比較優(yōu)勢。小微金融消費者的權益保護既不同于傳統(tǒng)消費者保護，又不同于普遍的金融投資者的保護。對于金融普惠和民主這一歷史性責任的承擔，使得微型金融機構的發(fā)展應當獲得監(jiān)管部門足夠的支持，這一支持不僅僅體現(xiàn)于準入，應當是允許微型金融機構通過產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新，為更廣泛的金融消費者提供服務。激勵機制和比較優(yōu)勢的缺乏使得微型金融機構面臨了商業(yè)可持續(xù)的困境。對于微型金融機構而言，自身發(fā)展亦不可持續(xù)，政策性的扶持目標何以能實現(xiàn)。

四、破解路徑：微型金融機構發(fā)展的消費者路徑

微型金融機構所面臨的現(xiàn)實困境為其可持續(xù)發(fā)展畫上了問號，對于如何實現(xiàn)微型金融機構的可持續(xù)發(fā)展，學者們普遍從金融監(jiān)管和微型金融機構內部治理完善兩個方面著手探討。從學界的普遍研究看來，金融消費者保護是微型金融機構在進行發(fā)展完善過程中的間接目標和間接效果。實際上，從加強金融消費者權益保護出發(fā)，完善微型金融機構的治理具有根本性和針對性，同樣也是對于微型金融機構邏輯起點的正視與回歸。

1.轉變思路，樹立微型金融機構發(fā)展中的金融消費者權利導向

以金融消費者保護重構微型金融機構發(fā)展的首要條件在于以金融法治化為基本準則，通過法律制度的構建，實現(xiàn)微型金融機構可持續(xù)發(fā)展與小微金融消費者保護的雙贏。政府與監(jiān)管部門對于微型金融機構“嚴監(jiān)管”抑或對于金融市場嚴格管制的緣由在于對于金融系統(tǒng)性風險的忌憚。金融風險的復雜性與易變性決定了我們不可能對于金融風險進行百分百地控制，但是也不能因對于風險的忌憚而放緩金融市場的發(fā)展進程。通過有效的法律制度的構建，可以使金融風險在一定范圍內實現(xiàn)可控。具體而言，金融消費者保護的法治化探索至少包含兩個方面：一是明確小微金融消費者的主體地位。“劃清小微金融的邊界是非常困難的，廣義上講小微金融是擴大低收入群體金融支持的活動，但是許多國家將其限定為一定范圍的目標群體”（Macchiavello，2012）。我們與其將小微金融群體視為低收入群體，不如賦予其金融消費者的身份，這也符合現(xiàn)代金融的發(fā)展趨勢。消費者身份的賦予使得對于小微群體的金融供給從支援變?yōu)榘l(fā)展，從扶貧導向變?yōu)闄嗬麑?，通過法律制度的完善實現(xiàn)小微金融群體的可持續(xù)發(fā)展。二是明確小微金融消費者的權利內容。國外金融消費者保護的重點在于對普遍意義上金融市場投資者的權益保護，然而，由于國情不同，“我國當前金融消費者保護工作當著力于相對基礎一些的公平金融服務獲得權”（于春敏，2012）。小微金融消費者的權利可以由三個方面組成：首先是其作為消費者的法定權利，即《消費者權益保護法》規(guī)定的九大基本權利；其次是作為金融消費者應有的關于緩釋金融消費市場信息不對稱的基本權利；最后是作為弱勢金融群體的金融參與、金融平等、受教育等，由小微金融市場特征決定的特有權利。從身份肯定到權利賦予，相比既往微型金融機構的政策催化，權利導向更能明確微型金融機構發(fā)展向度，而且也可以為微型金融機構發(fā)展提供更為客觀的評價體系。除此之外，微型金融機構消費者導向的確立也符合金融機構的盈利與服務模式導向，依照客戶群體的特色重構金融機構的發(fā)展向度。

2.強化微型金融機構的法律責任，促進金融消費者的權利實現(xiàn)

造成微型金融機構發(fā)展困境的重要原因在于金融監(jiān)管對于金融創(chuàng)新的抑制。監(jiān)管主導式發(fā)展固然可以確保既有秩序的穩(wěn)定，但是作為世界各國普遍性難題的小微融資問題的解決需要創(chuàng)新與開放的思維予以應對。應當“將金融消費者保護確立為金融監(jiān)管的基本職責，以《消費者權益保護法》為基本法，但應更倚重通過金融法律法規(guī)加強對金融消費者的保護”（劉迎霜，2011）。政府對于小微金融市場失靈問題的干預同樣存在著不同程度的政府失靈。實際上，小微金融消費者權利的實現(xiàn)與微型金融機構的義務履行相對應，而政府對于市場的發(fā)展顧慮完全可以以微型金融機構法律責任的方式固定下來。以法律責任部分取代政府監(jiān)管，適度放開市場，在合理的責任區(qū)間內促進微型金融機構的自主、創(chuàng)新發(fā)展。法律責任體系的完善是金融法治化的重要組成部分。法律責任既可以對微型金融機構的行為作出事前指引，又可以對微型金融機構的不良運作進行事后規(guī)制。微型金融機構法律責任體系的建構一方面應當重視與金融消費者權利實現(xiàn)的對應性，另一方面，有效的法律責任體系離不開金融市場化制度的支撐，應當重視存款保險制度等與金融消費者權益息息相關的金融市場化，制度對于微型金融機構可持續(xù)發(fā)展的支撐作用。

3.維護小微金融消費者受教育權，促進小微金融交易環(huán)境改善

微型金融機構發(fā)展的宏觀目標在于為小微金融消費者提供金融供給，而其微觀目標則是最大程度在微型金融機構與小微金融消費者之間匹配交易合約。對于小微金融而言，造成交易合約高成本的原因在于金融機構與消費者之間的信息不對稱；而造成信息不對稱的原因，一者在于金融消費者對于金融業(yè)自身的信息盲點，二者在于金融消費者信貸能力的限制。因此，微型金融機構的可持續(xù)發(fā)展應當著力改造造成高昂交易成本的原因。基于信息盲點，應當從保護金融消費者的受教育權著手，擴大與小微金融消費者相關的金融市場信息宣傳。.基于高交易成本，應當對維護金融消費者平等接受金融服務的權利，在認清其弱者地位的基礎上，對其進行較為全面的傾斜保護。具體的完善路徑可能在于：一是強化微型金融機構對于金融消費者的宣傳引導責任。確立微型金融機構對于金融消費者受教育權維護的評價指標，不斷促進微型金融機構內部治理機制的完善，降低微型金融機構道德風險發(fā)生的概率。二是完善與小微金融交易開展相關的金融基礎設施建設。通過征信體系、擔保體系以及支付結算體系等金融市場基礎設施的建設，實現(xiàn)小微信貸交易成本的降低，掃清交易合約達成的障礙。三是充分發(fā)揮政府和行業(yè)協(xié)會在維護金融消費者權益、促進交易環(huán)境改善中的作用。應當提高金融消費者保護在金融政策制定中的考量比重，可以仿效國外設立金融保護署，“將設立一個研究部門，研究、分析并報告金融市場上有關金融消費者產(chǎn)品和服務的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢”（課題組，2010）。除此之外，應當重視行業(yè)協(xié)會在處理“政府-金融機構-金融消費者”關系中的潤滑作用。四是，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融的平臺作用?；ヂ?lián)網(wǎng)金融平臺既可以成為微型金融機構的宣傳陣地，又可以在一定程度上降低交易成本?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展促進了金融的普惠性，越來越多的社會大眾成為了“金融消費者”，如此一來，就有理由期待互聯(lián)網(wǎng)金融可以成為小微金融融資難題破解的一個有效途徑。

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［責任編輯：吳群］

F832.4

A

1009-2382（2016）10-0063-05

※本文系重慶市研究生科研創(chuàng)新項目“微型金融機構可持續(xù)發(fā)展的制度障礙和法律完善”（項目編號：CYB14068）和中國市場經(jīng)濟法治研究中心重大攻關項目“經(jīng)濟安全的法治保障研究”（項目編號：CMEL14ZD03）的中間研究成果之一。

鄭鈜，四川省社會科學院法學研究所副所長、副研究員、博士（成都610071）；劉乃梁，重慶大學法學院講師、博士（重慶400044）。