大型水電工程前期準(zhǔn)備延期的影響類型分析

[]J.B.

根據(jù)大型水電項(xiàng)目真實(shí)案例的相關(guān)數(shù)據(jù)，可繪制工期延期的代表性曲線。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目工期出現(xiàn)延期時(shí)，其過程曲線就會(huì)發(fā)生變化，一般情況下有效延期長于初始延期，因?yàn)檠悠谑怯裳诱`期內(nèi)發(fā)生的許可過期等問題造成的，需要重復(fù)工作或重新開展工作。

施工期，如洪水、滑坡或不可預(yù)見的地質(zhì)缺陷等不可抗力導(dǎo)致的顯著延期，可用相同的過程曲線表示。施工一旦延期后會(huì)采取激勵(lì)措施加快進(jìn)度，搶回部分失去的時(shí)間。同時(shí)，施工期的延誤也會(huì)產(chǎn)生違約賠償罰金和增加的利息等，造成違約罰金或利潤損失，因此與項(xiàng)目準(zhǔn)備期的延期相比，最終延期可能短于初始(或有效)延期。

1 案例研究

研究采用半結(jié)構(gòu)式訪談和項(xiàng)目檔案查詢的方式，運(yùn)用基于“扎根理論”案例分析的方法論得出定性歸納研究結(jié)果，這一方法論特別適用于在這一領(lǐng)域缺乏前期研究的項(xiàng)目。

研究案例選取于發(fā)展中國家，且在國家電力系統(tǒng)中規(guī)模巨大或者在國家投資占比很大的項(xiàng)目，項(xiàng)目“大”意味著因項(xiàng)目延期產(chǎn)生的直接或次要影響的程度和范圍都是最顯著的。選擇的3個(gè)案例工期均明顯延期，工期延期的影響和后果各不相同。3個(gè)延期項(xiàng)目分別是烏干達(dá)布扎加里(Bujagali)項(xiàng)目、尼泊爾阿倫3期項(xiàng)目(Arun)和老撾南屯2級(Nam Theun 2)項(xiàng)目。

2003年，烏干達(dá)布扎加里水電項(xiàng)目即將開工時(shí)，因多方面原因，開發(fā)商退出，放棄了7 500萬美元的投資，經(jīng)過5 a時(shí)間才得以復(fù)工。在此期間，那些因項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)搬走的居民，生活沒有著落，雖得到重新安置，但并沒有恢復(fù)正常生活。與此同時(shí)，對當(dāng)時(shí)已享受電力供應(yīng)的5%人口，政府被迫依靠柴油發(fā)電來維持電力供應(yīng)，另外還需增加維多利亞湖現(xiàn)有水電站的輸電量，違反了湖岸利用協(xié)定，延期期間國家損失了6%～8%的預(yù)期收益。

尼泊爾阿倫3期項(xiàng)目施工準(zhǔn)備開始于20世紀(jì)80年代后期，1994年融資關(guān)閉前停工，主要原因是修建進(jìn)場道路導(dǎo)致移民安置困難。2009年，國家試圖再次啟動(dòng)該項(xiàng)目，但至今仍未開始施工。在國家層面上，持續(xù)的電力緊缺制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，冬季每日停電超過16 h。由于項(xiàng)目開發(fā)耗時(shí)長，研究工作時(shí)停時(shí)續(xù)，工程評估記錄多次丟失，開發(fā)效率低下。

原計(jì)劃于2002年會(huì)審批通過的老撾南屯2級項(xiàng)目，直到2010年才獲批。在此期間，該國希望該項(xiàng)目能為GDP貢獻(xiàn)3%～7%。因?yàn)轫?xiàng)目所在區(qū)域處于開發(fā)商與政府保護(hù)地之間，在項(xiàng)目中斷期間過度采伐嚴(yán)重。當(dāng)?shù)孛癖娨呀?jīng)對該項(xiàng)目的開發(fā)失去信心，他們認(rèn)為只有無休止的論證，而沒有任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

1.1 布扎加里水電項(xiàng)目

布扎加里水電項(xiàng)目施工進(jìn)程如下：

(1) 1994年，布扎加里項(xiàng)目被評為烏干達(dá)投資最少的開發(fā)項(xiàng)目；

(2) 1996年，政府授權(quán)美國愛依斯(AES)電力公司開發(fā)該項(xiàng)目；

(3) 1997年，非政府組織對經(jīng)濟(jì)和環(huán)境研究提出批評；

(4) 1999 年，移民安置工作開始，計(jì)劃2004年開工；

(5) 2001年，簽訂EPC合同；

(6) 2002 年，管理問題凸顯，世界銀行(以下簡稱“世行”)成立調(diào)查組展開調(diào)查；

(7) 2003年，AES撤資；

(8) 2004年，政府邀請新的開發(fā)商；

(9) 2005 年，錫思(Sithe)全球電力公司中標(biāo)；

(10) 2006 年，達(dá)成新的購電協(xié)議；

(11) 2007年，世行國際金融公司等向世行調(diào)查小組提交了新的項(xiàng)目報(bào)告；

(12) 2008 年，世行調(diào)查小組發(fā)現(xiàn)了對社區(qū)有重要意義的文化遺址搬遷和處理存在問題；

(13) 2011年，提出交付時(shí)間表；

(14) 2012年，正式交付。

1.2 阿倫3期項(xiàng)目

阿倫3期項(xiàng)目施工進(jìn)程如下：

(1) 1985年，阿倫3期項(xiàng)目開展預(yù)可行性研究；

(2) 1987年，完成投資最少的機(jī)組擴(kuò)容計(jì)劃報(bào)告，確定阿倫3期為下一個(gè)投資最少的水電開發(fā)項(xiàng)目，政府請求世行對長122 km的阿倫進(jìn)場道路融資；

(3) 1989年，世行開始對阿倫進(jìn)場道路融資展開詳細(xì)可行性研究；

(4) 1990年，道路線路改為沿山谷道路，相對而言更易施工，受影響居民僅931人；

(5) 1992年，因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)原因，政府重新規(guī)劃阿倫3期項(xiàng)目，分兩期投資；

(6) 2004年，阿倫3期項(xiàng)目初定完工時(shí)間；

(7) 2006年，政府邀請私人參與投資開發(fā)阿倫3期和另外兩個(gè)項(xiàng)目，14家公司競標(biāo)；

(8) 2008年，印度一家水電公司獲得開發(fā)權(quán)；

(9) 2009年，開始詳細(xì)可行性和環(huán)境影響評價(jià)研究；

(10) 2010年，起草項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施和道路實(shí)施計(jì)劃；

(11) 2011年，完成詳細(xì)工程報(bào)告；

(12) 2012年，討論詳細(xì)工程報(bào)告，實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)；

(13) 項(xiàng)目交付時(shí)間待定。

1.3 南屯2級項(xiàng)目

南屯2級項(xiàng)目施工進(jìn)程如下：

(1) 1989年，在早期研究的基礎(chǔ)上，開展第一次詳細(xì)可行性研究；

(2) 1994年，世行要求資助政府出資建設(shè)680 MW項(xiàng)目；

(3) 1995年，與泰國簽署購電協(xié)議，世行明確經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)研究應(yīng)采用國際標(biāo)準(zhǔn)；

(4) 1996年，泰國電力管理局(EGAT)取消購電協(xié)議，開展補(bǔ)充研究；

(5) 1997 年，進(jìn)一步咨詢早期研究成果質(zhì)量，但民眾抱怨咨詢過多；

(6) 1998～2000年，亞洲金融危機(jī)迫使項(xiàng)目大部分前期準(zhǔn)備工作告停；

(7) 2001年，簽訂投資協(xié)議，世行界定必要的安保文件和“決策框架”，項(xiàng)目得以繼續(xù)開展；

(8) 2002年，項(xiàng)目計(jì)劃交付日期；

(9) 2003年，下游影響區(qū)需要更多的安保措施，法國電力集團(tuán)(EdF)欲退出但被勸回，EGAT簽署新的購電協(xié)議；

(10) 2004年，進(jìn)一步深入磋商，包括東京、巴黎、曼谷、華盛頓特區(qū)和萬象等方面；

(11) 2005年，項(xiàng)目融資關(guān)閉，開始施工；

(12) 2007年，導(dǎo)流；

(13) 2008年，水庫開始蓄水；

(14) 2010年，項(xiàng)目交付。

上述進(jìn)程表明，每個(gè)項(xiàng)目均嚴(yán)重延期(阿倫3期項(xiàng)目一再延誤)，延期對每個(gè)項(xiàng)目的影響各不相同。本文總結(jié)出各個(gè)項(xiàng)目的延期影響，以期分析出延期影響的類型。

2 經(jīng)濟(jì)影響

工期延期和成本超支已經(jīng)成為大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的代名詞，在規(guī)劃階段，延期的財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)成本包括直接和間接經(jīng)濟(jì)影響以及資源浪費(fèi)或閑置。

2.1 直接經(jīng)濟(jì)影響

工期延期導(dǎo)致收入流延后，影響項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收益。然而，不管項(xiàng)目是某年或是下一年開始，可以認(rèn)為項(xiàng)目的運(yùn)營期均為40 a，這將嚴(yán)重低估推遲1a開工對財(cái)務(wù)業(yè)績的影響。根據(jù)真實(shí)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)模型和無附加費(fèi)用的2 a延期簡單條件，按照當(dāng)前匯率計(jì)算，與按期施工進(jìn)度相比，項(xiàng)目工期延期2 a可能會(huì)導(dǎo)致凈現(xiàn)值降低46%。如果有任何季節(jié)性收入流，如年度水文條件明顯變化，工期延誤可能意味著項(xiàng)目不能利用豐水季節(jié)河水發(fā)電，而只能在枯水季節(jié)發(fā)電，因而減少發(fā)電量和收入。

經(jīng)濟(jì)影響也非常顯著。由項(xiàng)目對所在國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響的分析中可知，如果項(xiàng)目延期，經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)隨之延后，但很少有研究對其進(jìn)行詳細(xì)分析。然而經(jīng)濟(jì)影響可能比經(jīng)濟(jì)收益的簡單損失更大，還可能存在其他影響。對于公共融資項(xiàng)目，額外增加的成本可能不得不從其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目挪用資金，進(jìn)一步減少了政府對其他項(xiàng)目的投入，導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。項(xiàng)目資金可以儲(chǔ)備但不能物化，其他項(xiàng)目或部門也不能使用。還有一些涉及電力供應(yīng)短缺的費(fèi)用，在新項(xiàng)目投入建設(shè)時(shí)，為了保證供電，會(huì)對已有電站進(jìn)行翻修，或者安裝短期發(fā)電設(shè)備如柴油發(fā)電機(jī)組。而且，許多地區(qū)仍然要面臨電力供應(yīng)短缺問題，失去發(fā)展機(jī)遇，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成損失。在烏干達(dá)，為保證持續(xù)的電力供應(yīng)，政府必須對私人柴油發(fā)電施行補(bǔ)貼。項(xiàng)目延期1 a，這種補(bǔ)貼和斷電造成的直接成本損失約1.1億美元，占GDP的1%，此外還有諸如制約投資等次級影響。

其他直接影響還包括合同變更帶來的財(cái)務(wù)損失。1997年南屯2級項(xiàng)目的購電協(xié)議價(jià)高于當(dāng)前價(jià)格，雖然泰國獲得了等額收益，但延期直接導(dǎo)致了老撾的財(cái)務(wù)損失，項(xiàng)目失去綜合利用效益，如防洪效益，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本顯著增加。大壩帶來的顯著經(jīng)濟(jì)增長而產(chǎn)生的間接效益也可能隨項(xiàng)目延期而喪失或遞延。

印度的薩達(dá)薩拉瓦(Sardar Saravor)壩，因民眾反對，導(dǎo)致法院裁決大壩施工延期5 a。在此期間，估計(jì)施工期利息、發(fā)電和灌溉收益損失超過10億美元。

2.2 缺 電

分析布扎加里項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)狀況得出，2005年烏干達(dá)缺電量達(dá) 93.92 GWh，這一估值只是考慮停電對已接入電網(wǎng)消費(fèi)者的影響，不包括那些尚未接入電網(wǎng)且對其發(fā)展有負(fù)面影響的消費(fèi)者。采用民用和非民用電力需求的加權(quán)平均值計(jì)算缺電成本為0.229美元/kWh。

尼泊爾冬季每日停電時(shí)間長達(dá)16 h，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對采用柴油備用發(fā)電的工業(yè)增加了額外負(fù)擔(dān)。2003年，美國國際開發(fā)署(USAID)開展的一項(xiàng)研究估算，每年因停電給尼泊爾工業(yè)帶來的損失為2 470萬美元，換句話說工業(yè)GDP損失了4.43%。此后停電現(xiàn)象并未得到改善反而日趨嚴(yán)重。

2.3 當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)影響

水電項(xiàng)目為附近村民創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。他們可出租房屋，提供出租車或餐飲服務(wù)，開設(shè)農(nóng)貿(mào)市場，從而提高收入水平。通常一些小型項(xiàng)目合同會(huì)預(yù)留給受延期項(xiàng)目影響的人，而熟練的工人則可以繼續(xù)完成延期項(xiàng)目。一旦項(xiàng)目延期，這些利益就不能實(shí)現(xiàn)，那些因布扎加里項(xiàng)目而搬遷的移民感到失望，項(xiàng)目給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來收益的計(jì)劃最終落空。

2.4 傳統(tǒng)項(xiàng)目分析的局限性

考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益率是傳統(tǒng)項(xiàng)目延期分析技術(shù)存在的局限性。《世行利益相關(guān)者資料讀物》指出，一個(gè)由利益相關(guān)者參與規(guī)劃咨詢的項(xiàng)目推遲2 a施工，至少耗費(fèi)900萬美元，相當(dāng)于施工延期4個(gè)月所花費(fèi)的成本。因此主張對延期2 a的進(jìn)行廣泛咨詢是有道理的，一旦發(fā)生利益相關(guān)者所擔(dān)心的延期，就會(huì)導(dǎo)致至少4個(gè)月的施工投入落空。同時(shí)指出，針對這類施工推遲2 a的項(xiàng)目，若每年耗資200萬美元，其經(jīng)濟(jì)收益率僅從13.18%降至12.59%。

但是，這種分析并未反映當(dāng)?shù)爻杀净蜓悠趽p失，甚至低估了經(jīng)濟(jì)影響的程度。假如一個(gè)裝機(jī)400 MW、施工工期60個(gè)月的水電項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用為4億美元，投資回收期超過20 a，經(jīng)濟(jì)收益率為14.5%。如果項(xiàng)目延期2 a，每年的額外研究花費(fèi)400萬美元，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益率降至 13.2%，盡管下降幅度大于前述值但并不明顯，然而這兩種情況的收益凈現(xiàn)值從5 700萬美元減至3 700萬美元，下降了35%。如果項(xiàng)目成本也增加10%，那么收益凈現(xiàn)值將減至1 400萬美元，經(jīng)濟(jì)收益率為11.8%。真實(shí)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析中考慮延期影響的結(jié)果見表1，該分析不包括延期對電力供應(yīng)和其他效益的任何次要影響。

表1 項(xiàng)目按期與延期經(jīng)濟(jì)收益率比較

因此，當(dāng)項(xiàng)目需要進(jìn)一步研究或咨詢時(shí)，這兩種情形下項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益率的簡單比較不足以將經(jīng)濟(jì)影響的評估清晰地呈現(xiàn)在利益相關(guān)者面前。當(dāng)經(jīng)濟(jì)收益率呈現(xiàn)“小幅”減小時(shí)，考慮開發(fā)項(xiàng)目投資最少的最佳方案收益率也很重要，確保項(xiàng)目最優(yōu)化。識別真實(shí)成本，促進(jìn)項(xiàng)目順利向前推進(jìn)，避免不必要的延誤，但仍需進(jìn)行其他咨詢或者研究。

2.5 資源浪費(fèi)

上述影響對能夠同時(shí)開發(fā)多個(gè)項(xiàng)目的國家而言不算嚴(yán)重。當(dāng)延期風(fēng)險(xiǎn)在許多項(xiàng)目中蔓延時(shí)，可能對某些國家而言，某一工程的延期帶來的影響可能微不足道，但對很多國家來說，由于資源匱乏，他們只能承受一個(gè)工程，哪怕是規(guī)劃階段的項(xiàng)目。如果一個(gè)項(xiàng)目延期，難以籌措資金開展下一個(gè)合適項(xiàng)目(第二計(jì)劃)的研究，即使能夠開展也非常耗時(shí)。然而，對電力規(guī)劃而言，投資最少的開發(fā)研究在出現(xiàn)問題時(shí)，期望投資基金可無縫切換至計(jì)劃B。

阿倫項(xiàng)目受到指責(zé)的原因之一是該項(xiàng)目投資過大，也有建議稱尼泊爾更適宜開發(fā)中小型水電資源。根據(jù)該國以往經(jīng)驗(yàn)，嘗試投資第二計(jì)劃，所要面臨的困難是顯而易見的。從一個(gè)完全準(zhǔn)備妥當(dāng)?shù)捻?xiàng)目切換到若干尚未準(zhǔn)備充分的小型項(xiàng)目上，意味著國際融資機(jī)構(gòu)為阿倫項(xiàng)目分配的資金不能輕易地重新分配。事實(shí)上，盡管世行承諾1995年在尼泊爾維持1.75億美元的投資，但直到2003年，尼泊爾才批準(zhǔn)為開發(fā)中小型水電站的私人部門提供信貸。由于融資失敗，私營水電基金從3 550萬美元減至920萬美元，該項(xiàng)目于2008年才恢復(fù)建設(shè)。在阿倫3期項(xiàng)目的其他5個(gè)融資方中，只有德國發(fā)展銀行成功將融資轉(zhuǎn)移到另一個(gè)水電工程?？紤]到融資轉(zhuǎn)移非常耗時(shí)，建議即使是中型工程(50 MW)，在尼泊爾從項(xiàng)目準(zhǔn)備到交付使用的時(shí)間也應(yīng)為6～10 a。

2.6 重復(fù)研究或更新研究成本

長期推遲規(guī)劃的共同特點(diǎn)是需要進(jìn)行重復(fù)研究或更新研究。因?yàn)榧夹g(shù)發(fā)展或河流的水文條件發(fā)生了變化(可能是上游開發(fā)的結(jié)果)，有些案例技術(shù)資料已經(jīng)過時(shí)，社會(huì)調(diào)查需要更新，研究成果需要執(zhí)行現(xiàn)行的國際新標(biāo)準(zhǔn)。與項(xiàng)目正常開展相比，這將顯著增加項(xiàng)目準(zhǔn)備的成本。布扎加里項(xiàng)目初次投資為7 500萬美元，用于規(guī)劃、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和移民安置，此外烏干達(dá)政府還投入了時(shí)間和資源。頗具爭議的是，開展了兩次研究、以符合較高的(更新的)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目完全可以規(guī)劃得更好，但在這些研究中仍存在重復(fù)工作。世行要求處理以往有遺留問題項(xiàng)目的員工應(yīng)根據(jù)原有研究成果質(zhì)量來確定補(bǔ)充研究的程度：①如果已有研究成果完成不到1 a，只需要簡單復(fù)核；②如果已有研究成果完成時(shí)間1～3 a，則需要開展詳細(xì)復(fù)核，提供補(bǔ)充資料；③如果已有研究成果完成時(shí)間3～5 a，需要更新并開展進(jìn)一步咨詢；④若已有研究成果完成時(shí)間超過5 a，則需全部進(jìn)行修訂，并進(jìn)行充分咨詢。

2.7 關(guān)聯(lián)項(xiàng)目

水電項(xiàng)目不是孤立的，必須通過主輸電線路與國家電網(wǎng)連接。輸電線路的施工要根據(jù)預(yù)估的水電站竣工時(shí)間確定，如果項(xiàng)目明顯延誤，輸電線路將閑置。此外，某些水電站可能與發(fā)展特殊工業(yè)有關(guān)，例如水電站通常為生產(chǎn)鋁這類重工業(yè)供電。如果工業(yè)投資到位而電站建設(shè)延誤，工廠就無法生產(chǎn)獲得收益，這種資產(chǎn)閑置就是一種資源浪費(fèi)。

2.8 成本增加

對于交通項(xiàng)目，通車時(shí)間每延后1 a，項(xiàng)目成本增加約 4.6%，超過通脹率。在上述案例研究中，每個(gè)新項(xiàng)目的成本均有顯著增加。在某些情況下，即進(jìn)一步的研究抵消了投資估算中的一部分樂觀偏差，或者造成了實(shí)際成本增加，如原材料價(jià)格上漲。然而有跡象表明項(xiàng)目延期會(huì)進(jìn)一步加大成本上漲的風(fēng)險(xiǎn)，因此承包商可能在他們的報(bào)價(jià)中增加一項(xiàng)額外風(fēng)險(xiǎn)附加費(fèi)。以布扎加里項(xiàng)目為例，項(xiàng)目成本增加了一倍。仔細(xì)分析后發(fā)現(xiàn)，2000年原材料價(jià)格上漲和其他因素導(dǎo)致了合法成本增加。對43個(gè)水電項(xiàng)目的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪者均認(rèn)為在延期期間價(jià)格上漲幅度超過了通脹率。

3 環(huán)境影響

項(xiàng)目延期同樣可能對環(huán)境造成不必要的影響，甚至可能超過項(xiàng)目本身帶來的負(fù)面影響，如防洪和水資源保護(hù)等環(huán)境效益也可能在延期期間逐漸喪失。

3.1 環(huán)境保護(hù)缺失

在那些由其他相關(guān)機(jī)構(gòu)提供環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的國家中，環(huán)保工作不盡人意。在水資源保護(hù)區(qū)配置中往往剔除壩址區(qū)，該做法的依據(jù)是壩址最終會(huì)被清理，因此不需要過多地保護(hù)。另一種理由是即使項(xiàng)目主管部門人員尚未到位，但其依然會(huì)慎重地對待環(huán)境保護(hù)問題。因此，當(dāng)項(xiàng)目延期，項(xiàng)目所在區(qū)域可能遭受負(fù)面影響。

針對南屯2級項(xiàng)目，項(xiàng)目專家小組一位成員注意到，在將伐木作為項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃的一部分而受管制之前，項(xiàng)目區(qū)森林遭受了無序過度的采伐(10倍于之前的水平)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭糠至謪^(qū)退化，社區(qū)居民之前賴以生存的林產(chǎn)品也大幅減少，給項(xiàng)目影響區(qū)的居民生活帶來了極大不便。項(xiàng)目環(huán)境管理計(jì)劃將那凱(Nakai)高原3 500 km2范圍納入環(huán)境保護(hù)責(zé)任區(qū)，在壩址區(qū)和流域內(nèi)強(qiáng)制限制伐木。項(xiàng)目具有環(huán)境保護(hù)功能。由此可見，項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間越長，壩址區(qū)缺乏環(huán)境保護(hù)的時(shí)間也就越長。

3.2 間接環(huán)境影響

由于項(xiàng)目所在國家替代能源和水資源情況不同，項(xiàng)目延期可能帶來的間接環(huán)境影響也不盡相同。依賴化石能源發(fā)電的國家迫切需要水電項(xiàng)目，以幫助減少二氧化碳和其他污染物的排放量。布扎加里電站建成之前，烏干達(dá)大量依賴柴油發(fā)電，以滿足(或試圖滿足)日益增長的能源需求。烏干達(dá)私營柴油發(fā)電裝機(jī)150 MW，許多商戶和家庭均自備柴油發(fā)電機(jī)，供停電時(shí)應(yīng)急。2006～2011年間，烏干達(dá)柴油發(fā)電排放的二氧化碳估計(jì)超過100萬 t，如果布扎加里水電站建成發(fā)電，二氧化碳排放量將會(huì)大幅減少。與其他國家相比這一數(shù)值并不大，但在烏干達(dá)排放二氧化碳量總量中所占比重卻很大。2007年，據(jù)二氧化碳信息分析中心統(tǒng)計(jì)保守估算，烏干達(dá)柴油發(fā)電排放的二氧化碳約為全年排放量的28%，這還并未將私人柴油發(fā)電機(jī)計(jì)算在內(nèi)，私人柴油發(fā)電機(jī)效率較低，產(chǎn)生的污染可能較大型柴油發(fā)電更為嚴(yán)重。

納魯巴菜(Nalubaale)和基拉(Kiira)水電樞紐利用維多利亞湖流入尼羅河河水發(fā)電，水流流路受下游岸線控制，呈“既定曲線”。這種約定曲線試圖模仿天然水位，對下游河岸沒有負(fù)面影響，也能保證一定湖水位。然而影響湖水位的因素很多，在2006年，因?yàn)閰^(qū)域干旱和烏干達(dá)對電力的迫切需要，從維多利亞湖過量引水，湖水位降到了1923年以來最低。供水設(shè)施、碼頭和卸魚碼頭出露水面經(jīng)受太陽曝曬，魚類資源受到影響，淺水區(qū)污染物高度集中。烏干達(dá)、肯尼亞和坦桑尼亞3個(gè)沿岸國家均受到了不同程度的影響，涉及人口達(dá)3 000萬人。

假如布扎加里項(xiàng)目按原計(jì)劃在2005年投入使用，新水電站的電力供應(yīng)就可能使烏干達(dá)避免過度引水，給沿岸造成的危害。

4 社會(huì)影響

4.1 當(dāng)?shù)夭淮_定性影響

在過去20 a里，受直接影響的社區(qū)對大型基礎(chǔ)設(shè)施影響的認(rèn)識已得到了改觀，當(dāng)前對移民安置和復(fù)建的分析不僅僅停留在補(bǔ)償方面，也關(guān)系到再建收入來源和共享收益方面，然而卻很少考慮“等待”安置的影響，有時(shí)等待時(shí)間可能會(huì)超過10 a。在此期間，受影響的家庭不能出售房屋或者改建擴(kuò)建房屋，因?yàn)樵谏鐣?huì)調(diào)查評估中，補(bǔ)償已經(jīng)固化。在別處就業(yè)也受到制約，規(guī)定要求只有一直居住在此地才有資格接受補(bǔ)償和福利。當(dāng)?shù)卣J(rèn)為對不久后將被淹沒的村莊進(jìn)行投資沒有意義，所以整個(gè)村莊在當(dāng)?shù)刭Y源爭奪中喪失基礎(chǔ)設(shè)施和教育基地。隨著項(xiàng)目延期，村民可能年復(fù)一年在資源受限的條件下生活，間接損害了他們的健康和與社區(qū)關(guān)系。

在發(fā)達(dá)國家，資助方案可以幫助那些受影響的地區(qū)，包括重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目鄰近地區(qū)的財(cái)產(chǎn)損失，保證戶主擁有項(xiàng)目實(shí)施前一定比例的房產(chǎn)價(jià)值。而在發(fā)展中國家，通常不存在這樣的資助方案，無法使受工程影響家庭擺脫在工程區(qū)面臨的困境時(shí)仍然能獲得規(guī)定的移民安置費(fèi)。一旦安置方案和基線調(diào)查確定，村民就不愿意對其房產(chǎn)進(jìn)行再投資，也不愿意維護(hù)村莊基礎(chǔ)設(shè)施。世界大壩委員會(huì)特別提到，項(xiàng)目地點(diǎn)確定后對相關(guān)村莊的影響，當(dāng)計(jì)劃受挫，政府、商人、農(nóng)民和其他相關(guān)者都不愿在這一地區(qū)再作任何投資，受影響的社區(qū)可能在“幾十年缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利投資的情況下過著窮困潦倒的生活”。報(bào)告還對那些長時(shí)間生活在壩址區(qū)居民表示關(guān)注，雖然這種壓力的影響很難量化，但對受影響家庭是真實(shí)存在的。相反，有些地方項(xiàng)目一旦確定，土地價(jià)格隨之上漲，土地價(jià)值將明顯高于農(nóng)田價(jià)值。其結(jié)果這可能是，投機(jī)商炒作土地，導(dǎo)致村民從投機(jī)商得到的價(jià)格低于預(yù)期補(bǔ)償款。

非自愿移民導(dǎo)致的社會(huì)隔絕或社會(huì)和社區(qū)結(jié)構(gòu)的分解是移民過程中普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，但是這種社會(huì)隔絕明顯早于移民實(shí)際開始時(shí)間，一旦一個(gè)區(qū)域確定為開發(fā)區(qū)，村民們就已經(jīng)開始受到影響。反對工程建設(shè)可能成為村莊共同關(guān)注的焦點(diǎn)，但這也可能會(huì)打破社會(huì)平衡。

4.2 當(dāng)?shù)胤?wù)減少的影響

項(xiàng)目開發(fā)區(qū)的社區(qū)往往會(huì)失去公共服務(wù)和援助的使用權(quán)，社區(qū)居民認(rèn)為項(xiàng)目開發(fā)者會(huì)以恰當(dāng)?shù)姆绞綄λ麄冞M(jìn)行補(bǔ)償。因此，在開發(fā)商由于延期還未進(jìn)場之前，當(dāng)?shù)卣烷_發(fā)商的援助和補(bǔ)償可能都無法到位。專業(yè)環(huán)保主義者全國聯(lián)盟在AES撤資的新聞報(bào)道中指出，在布扎加里項(xiàng)目區(qū)社區(qū)生活的人們“多年來一直生活在水深火熱中”，是該為這些社區(qū)提供更多幫助了。南屯項(xiàng)目延期直接導(dǎo)致項(xiàng)目區(qū)居民的貧困。

4.3 基礎(chǔ)設(shè)施收益缺失

水電工程通常給當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施帶來收益，如道路和橋梁。連接市場道路得到改善，使周邊村民受益匪淺。交通通暢也為外來物資進(jìn)入先前封閉的村莊創(chuàng)造了條件，給當(dāng)?shù)厥袌鲆敫偁帣C(jī)制，但當(dāng)?shù)鼐用癫⒉粯芬?。?shí)際上，許多村民支持該項(xiàng)目的最主要理由是進(jìn)場道路的修建，而并非水電站本身。

4.4 對基線的侵入和改變

因當(dāng)?shù)鼐用駷榱艘泼癜仓醚a(bǔ)償而搬入工程區(qū)，使有些壩址遭到侵占。布扎加里項(xiàng)目延期期間，工程區(qū)只得通過設(shè)置圍欄和加強(qiáng)巡查防止外來移民。但是，許多擬建大壩壩址并未得以良好保護(hù)，經(jīng)常被侵占，特別是在項(xiàng)目進(jìn)程推遲時(shí)。為了盡量避免侵占，通常在項(xiàng)目規(guī)劃早期就開展社會(huì)調(diào)查。然而，當(dāng)項(xiàng)目延期，需要重新進(jìn)行社會(huì)調(diào)查(例如房產(chǎn)增加)。評估過程中需要對已經(jīng)在壩址區(qū)生活多年，卻仍被社區(qū)原住民當(dāng)作是外來侵占者的相關(guān)人員進(jìn)行重新評估。

為世界大壩委員會(huì)所作的移民安置專題評估指出，移民調(diào)查與項(xiàng)目開發(fā)之間的延期，或搬遷、或補(bǔ)償，受影響的人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)將不同于受調(diào)查的人。隨著歲月流逝，人口出生、結(jié)婚、死亡或發(fā)生其他家庭變故，原始調(diào)查的拆遷人口構(gòu)成可能與當(dāng)前情況大相徑庭。

《世界大壩委員會(huì)基線社會(huì)調(diào)查實(shí)施導(dǎo)則》指出，如果原詳細(xì)基線實(shí)施與項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施之間的時(shí)間延長，那么就應(yīng)重新對受影響拆遷戶進(jìn)行評估，建議在招標(biāo)階段開展移民再調(diào)查，即使在招標(biāo)后可能發(fā)生明顯延期，但對如何處理侵占問題沒有給出任何指導(dǎo)意見。

壩址一經(jīng)確定后，社區(qū)會(huì)停止財(cái)產(chǎn)投資。如果基線調(diào)查較晚開始或項(xiàng)目大幅延期，那么可能造成社區(qū)資產(chǎn)被低估，因?yàn)樵u估時(shí)這些資產(chǎn)已呈破損狀態(tài)。所涉及社區(qū)的二次影響在南屯2級項(xiàng)目中十分突出。

4.5 部分或不完全移民

有些項(xiàng)目在移民安置工作啟動(dòng)后才發(fā)生延期，使移民陷于舊家與新居間的兩難境地，得不到支持，很難搬到新居。在布扎加里項(xiàng)目中，AES根據(jù)烏干達(dá)法律提出了安置房和現(xiàn)金補(bǔ)償兩種移民安置方案，多數(shù)受影響的家庭選擇了現(xiàn)金補(bǔ)償，85個(gè)家庭中有51個(gè)喪失住房。盡管AES在管理資金和改善生活方面提供培訓(xùn)，但大部分資金被投入到非生產(chǎn)性用途而并未改善生計(jì)。選擇安置房的移民對住房大致滿意，也很高興有正式的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，但之前承諾的基礎(chǔ)設(shè)施并未落實(shí)到位，如安置社區(qū)的學(xué)校、釣魚碼頭和受保護(hù)的水源地。受影響的家庭對此不滿，他們希望獲得安置補(bǔ)償，而且得到諸如被長期雇傭(與大壩直接或間接有關(guān))機(jī)會(huì)，以及希望大壩建成后漁業(yè)得到改善，但都因項(xiàng)目進(jìn)度延誤而無法實(shí)現(xiàn)。

世行調(diào)查組報(bào)告指出，對于二級項(xiàng)目，移民安置影響分析并未包含延期對項(xiàng)目社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件方面的影響評價(jià)。調(diào)查組注意到，項(xiàng)目延期已經(jīng)對受項(xiàng)目影響人們的生計(jì)產(chǎn)生了負(fù)面影響，這些家庭大多較貧困，因工程停工或延期帶來的意外社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本卻由搬遷人員來承擔(dān)，這種補(bǔ)償方法是失敗的。

4.6 無法供電的影響

從國家或者地方層面來看，由于項(xiàng)目延期，村民依靠電力供應(yīng)而制定的健康、教育和發(fā)展計(jì)劃無法實(shí)施。“無法供電”的評估僅受限于已接入電網(wǎng)的村莊，而沒有接入電網(wǎng)的村莊因電力無法送達(dá)造成的損失費(fèi)用可能更高，這在項(xiàng)目延期中很少考慮到。

4.7 咨詢疲勞

項(xiàng)目準(zhǔn)備期延長帶來的另一個(gè)問題是“咨詢疲勞”，具體是指利益相關(guān)者對整個(gè)咨詢過程感到厭煩，不能始終保持極高的興趣參加各類會(huì)議。無論最終形成怎樣的咨詢意見，他們都會(huì)表示贊同。這種厭倦情緒可能使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對項(xiàng)目能否上馬漠不關(guān)心，因而不愿參與移民安置和復(fù)建項(xiàng)目的談判過程。

5 制度影響

5.1 制度的穩(wěn)定性

規(guī)劃編制周期冗長可能使工程制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性喪失。相關(guān)人員可能因定期輪崗而離開，或退休、或調(diào)動(dòng)到其他更有希望上馬的項(xiàng)目中。由于援助機(jī)構(gòu)工作人員、金融人員、咨詢?nèi)藛T、顧問甚至社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)均可能變換，文檔管理較混亂，工程評估記錄丟失，最終當(dāng)無人能解釋工程停滯不前的原因時(shí)，可能需要補(bǔ)充研究、分析或咨詢，重新評估之前的決定。

5.2 決策和治理

對政府雇員腐敗的監(jiān)督越來越嚴(yán)厲，其出發(fā)點(diǎn)是避免與相關(guān)利益集團(tuán)(特別是私營部門)有任何牽連。在印度，“警覺”(反腐)這一概念一直有威懾作用，瀆職的最低代價(jià)是失業(yè)。然而這些反腐官員并未考慮延期的影響，因此盡管會(huì)產(chǎn)生巨大的開銷，但導(dǎo)致延期的決定并不會(huì)受到懲罰。

5.3 國家聲譽(yù)

項(xiàng)目延期可能使項(xiàng)目所在國家背負(fù)項(xiàng)目不能按期實(shí)施的失信名聲，使開發(fā)商不愿承攬后續(xù)工程。比如老撾有許多潛在水電出口項(xiàng)目，在南屯2級項(xiàng)目仍處于擱置狀態(tài)時(shí)沒有一個(gè)項(xiàng)目完成結(jié)算工作。南屯2級項(xiàng)目太引人注目，自2005年項(xiàng)目融資關(guān)閉后，老撾接連上馬了幾個(gè)項(xiàng)目。尼泊爾同樣在推進(jìn)出口項(xiàng)目上面臨困難，部分是因?yàn)閲野踩珕栴}，但也有如阿倫3期和西塞提(West Seti)等項(xiàng)目長期懸而未決的原因，給人的印象是國家在管理項(xiàng)目上存在困難。

6.延期負(fù)面影響

延期負(fù)面影響的類型分析具體描述如下。

(1)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。延遲當(dāng)?shù)鼐用窆ぷ骱褪杖氲臋C(jī)會(huì)；延遲當(dāng)?shù)厣虡I(yè)收益；推遲兌現(xiàn)對當(dāng)?shù)匕l(fā)展影響的承諾，比如連接市場的道路(改善基礎(chǔ)設(shè)施)；推遲兌現(xiàn)對當(dāng)?shù)胤?wù)的承諾，比如電氣化(支持發(fā)展)。

(2) 廣義經(jīng)濟(jì)。推遲政府或國家項(xiàng)目發(fā)起人的財(cái)務(wù)收益或?qū)е聻楂@得額外的能源供應(yīng)而增加額外費(fèi)用或?qū)е麓罅咳丝谌蕴幱跓o電狀態(tài)(發(fā)展帶來的收入被推遲)；對工業(yè)的能源供應(yīng)推遲，特別是項(xiàng)目作為自備電站；廣義經(jīng)濟(jì)收益推遲(例如對工業(yè)或因缺乏電力供應(yīng)保證而延期投資的潛在投資者的影響)；綜合效益推遲，如供水、防洪或灌溉；由于政府投資該項(xiàng)目，可能導(dǎo)致其他項(xiàng)目的政府資金缺乏。

(3) 重復(fù)研究的額外費(fèi)用。工業(yè)或農(nóng)業(yè)相關(guān)項(xiàng)目發(fā)展推遲；延期期間項(xiàng)目費(fèi)用增加(超過通脹率)；因?yàn)殛P(guān)注延期，投標(biāo)人增加項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)；由于開發(fā)商面臨現(xiàn)金流危機(jī)或發(fā)展限制使延期加劇。

(4) 當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。社區(qū)居民生活的不確定導(dǎo)致其財(cái)產(chǎn)或村莊的命運(yùn)也不確定，因此對其財(cái)產(chǎn)不再投資或維持；工程建設(shè)遙遙無期導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)瓦解。

(5) 政府停止為當(dāng)?shù)卮迩f服務(wù)設(shè)施投資。喪失發(fā)展機(jī)遇，比如診所、學(xué)校和其他基礎(chǔ)設(shè)施；土地被“外來者”侵占，導(dǎo)致社區(qū)關(guān)系緊張；只完成了一部分移民安置和復(fù)建工程(受影響的家庭在舊家與新居間流離失所)；咨詢過多(只有空談沒有行動(dòng))；當(dāng)?shù)鼐用裼X得項(xiàng)目并未履行合同(書面或口頭)；社區(qū)收入分享方案推遲執(zhí)行。

(6) 廣義社會(huì)方面。貧困社區(qū)無電力供應(yīng)，失去發(fā)展機(jī)遇，仍然貧窮；貧困社區(qū)喪失諸如灌溉或防洪這類發(fā)展收益；不能從大型項(xiàng)目中獲益，其他項(xiàng)目也不能上馬。

(7) 當(dāng)?shù)丨h(huán)境。環(huán)境保護(hù)缺失導(dǎo)致森林退化。

(8) 繼續(xù)使用燃木。承擔(dān)前期基礎(chǔ)設(shè)施或附屬工程的小承包商管理不善。

(9) 廣義環(huán)境方面。因?yàn)楣╇娡七t而繼續(xù)使用燃木；替代電力供應(yīng)的碳排放(特別是煤炭或柴油)；違反國際協(xié)議或慣例增加用來替代水電的耗水量。

(10) 當(dāng)?shù)卣?。政策記錄丟失(因?yàn)樵陧?xiàng)目延期期間員工離職或調(diào)換工作)，對延期的成本含義不理解，導(dǎo)致延期的決定不會(huì)受到懲罰。

(11) 廣義政策方面。國家背負(fù)不能按期交付項(xiàng)目的失信名聲；投標(biāo)人受到延期或重復(fù)進(jìn)程的打擊(減少競爭)；因電力供應(yīng)缺乏保障，工商業(yè)投資者減少。

在建的印度喜馬偕爾邦杰克里(Jhakri)水電項(xiàng)目裝機(jī)容量1 500 MW，由于電站投入運(yùn)營延期，在

雨季每日發(fā)電損失超過100萬美元。然而員工為了加速建設(shè)和避免工期延期，想盡辦法支付了必要的小額費(fèi)用，還得委托決策上訴(這又造成工期進(jìn)一步延期)，避免誤以為他們向承包商支付這筆費(fèi)用是為了個(gè)人利益而非為了加速項(xiàng)目建設(shè)。

同樣，許多水電項(xiàng)目投標(biāo)似乎會(huì)受到國家相關(guān)項(xiàng)目延期的影響。正如巴克審查的英國《陸地使用規(guī)劃》中所提到的，很少有人會(huì)參與可能發(fā)生延期的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投標(biāo)，只有那些實(shí)力雄厚的企業(yè)，才能承受高額的準(zhǔn)備期間費(fèi)用和項(xiàng)目長時(shí)間延期帶來的一系列負(fù)面影響。例如，尼泊爾同時(shí)對3個(gè)主要項(xiàng)目(阿倫3期項(xiàng)目、上卡納里(Upper karnali)項(xiàng)目和布迪甘達(dá)基)(Budi Gandaki)項(xiàng)目)進(jìn)行招標(biāo)，但沒有人投標(biāo)布迪甘大可項(xiàng)目。在一項(xiàng)尼泊爾水電開發(fā)行業(yè)壁壘的調(diào)查中，一位受訪者稱可能是與心理障礙有關(guān)，當(dāng)世界銀行退出阿倫3期項(xiàng)目，投資者對這個(gè)行業(yè)失去了信心。如果主要的開發(fā)銀行都不能解決水電開發(fā)的問題，其他機(jī)構(gòu)也更加難以解決。

7 結(jié) 語

類型分析所描述的影響基于以下4個(gè)主要方面：經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)和制度。每一類都細(xì)分為對項(xiàng)目所在地及其周邊區(qū)域的局部影響和對國家或地區(qū)的廣義影響。但是，這些影響僅考慮了延期的負(fù)面影響，延期也可能存在積極影響，有時(shí)延期的真正原因是項(xiàng)目在某一方面需做進(jìn)一步研究，這將使某一方面增加費(fèi)用，比如進(jìn)一步的環(huán)境影響研究。