混合所有制：高職院校辦學的新路徑

姚繼琴，陳新文

（襄陽職業(yè)技術學院， 湖北 襄陽 441021）

關于混合所有制的提法較早一些，但一般認為這一概念最早引入職業(yè)教育界是2014年5月2日國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，在這里，國務院指出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”因為提出時日較短，所以相關研究還比較少，但有一個與之關系密切的概念——股份制，在高職院校辦學實踐中被引入卻有較長歷史。股份制高職院校和混合所有制高職院校在本質上沒有太大區(qū)別，他們都強調辦學主體的多元化，另外，在出資形式、治理結構、學校管理與運行等方面，也表現(xiàn)出極大的共性。

一、概念辨析：從股份制企業(yè)到混合所有制經濟

研究混合所有制高職院校我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中人們并沒有去區(qū)分混合所有制與之前出現(xiàn)的股份制之間的不同，甚至在“混合所有制高職院校”提出后，人們便不再提“股份制高職院?！?，而直接用“混合所有制高職院?！贝妗肮煞葜聘呗氃盒！?，原來標榜“股份制高職院校”的院校，現(xiàn)在直接以“混合所有制高職院?！弊栽?，似乎什么詞語“潮”就立馬用它來標榜，這就不免讓人生疑了：混合所有制等同于股份制嗎？

上海教科院民辦教育研究所所長董圣足認為：“教育是公益性事業(yè)，學校是非營利法人。在教育法、高等教育法、民辦教育促進法、職業(yè)教育法等法律尚未修改之前，嚴格地講，教育領域并不存在所謂的‘股份制’或‘混合所有制’?！盵1]如何定義混合所有制？季曉南表示要從四個方面考慮：一是混合所有制內涵；二是混合所有制與股份制的區(qū)別；三是混合所有制與產權多元化的區(qū)別；四是混合所有制與公司制企業(yè)的區(qū)別。他認為，混合所有制主要是指公有資本與非公有制資本的混合，不等于股份制。

關于混合所有制與股份制的區(qū)別，有人認為，股份制是混合所有制經濟的重要組織形式，但混合所有制不等于股份制。然而，還有很多專家學者、經濟學家、高層次的企業(yè)家，認為混合所有制就是股份制。根據現(xiàn)有研究分析，混合所有制與股份制的確存在很多相同的地方，但也存在根本的區(qū)別。共性主要表現(xiàn)在產權多元化、治理公司化、運行企業(yè)化。根本區(qū)別在于：混合所有制要求必須是兩種不同性質的資本融合，即公有資本與非公有資本融合，否則就不是混合所有制；股份制要求是兩種資本的融合，但不強調資本性質，即可能是公有與公有、集體與集體、民營與民營、外資對民營等，當然也可能是公有資本與非公有資本的混合。

由此，我們認為混合所有制高職院校與股份制高職院校是有本質不同的，不能簡單混淆。但從目前的文獻和媒體報道來看，在高職教育界，人們并沒有刻意去區(qū)分股份制高職院校和混合所有制高職院校。爭議雖然存在，但這并不妨礙人們對“股份制”和“混合所有制”的實踐探索。比較典型的要數“臺州模式”（公司層面的“股份制辦學”）和“溫州模式”（學校層面的“股份制辦學”），再有就是浙江大學城市學院，這些都應該屬于“股份制辦學”，而不屬于“混合所有制辦學”。

混合所有制高職院校在實踐上仍處于試點階段，但理論上已經形成一個熱點。國務院《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出：“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。”“股份制”和“混合所有制”同時提出，為何職業(yè)教育界只對“混合所有制辦學”感興趣而根本不理會“股份制辦學”？根據現(xiàn)有資料來看，人們似乎把“混合所有制”等同于“股份制”了?！捌鋵?，我們對‘混合所有制’改革并不陌生。在中國轉型改革的30多年中，把國有企業(yè)列為改革的重點超過20年，而國企改革的最終思路則是混合所有制，是股份制改革。這是多年來我國經濟體制改革最成功的標志之一?！?/p>

根據以上分析我們認為，混合所有制院校與股份制院校有許多共同的地方，但也存在一些差異。股份制不一定必然是混合所有制，但混合所有制必定是股份制，只“合”不“混”的只是股份制，有“合”又有“混”的既是股份制又是混合所有制，且具有典型的混合所有制院校特征。

二、體制創(chuàng)新：從非公即私到公私混合

“校企合作、工學結合”是我國職業(yè)教育發(fā)展的基本模式，企業(yè)參與職業(yè)教育并作為辦學主體已經成為世界發(fā)達國家發(fā)展職業(yè)教育的成功經驗。但相關研究表明：高職院校在校企雙方合作中的辦學主體差異影響校企合作水平，相較于政府和民辦的高職院校，企業(yè)舉辦的高職院校的校企合作水平較高，且具有壟斷特性的企業(yè)舉辦的高職院校的合作水平更高。

在過去長期的職業(yè)院校辦學實踐中，各級政府和高職院校對校企合作予以了高度重視，但合作所產生的效益還是非常有限的，因為企業(yè)資源沒有真正投入到高職院校，企業(yè)便無法真正成為辦學的主體，這就導致高職院校的校企合作大多停留在形式上。

企業(yè)資源不能真正投入的根本原因是高職院校的辦學體制和管理體制問題。長期以來，受經濟體制改革的影響，我國高職院校形成了“非公即私”的投資體制和辦學主體形式，這種單一投資和辦學主體制約了企業(yè)實質參與職業(yè)教育的積極性。

股份制和混合所有制辦學直接改變了學校的投資主體，并迫使辦學主體出現(xiàn)多元化，概括地講，就是產權結構多元化決定了治理結構的多元化。根據現(xiàn)有理論成果和實踐探索分析，當前，發(fā)展混合所有制高職院校主要有以下五種實現(xiàn)方式：公辦職業(yè)院校引入社會資本、民辦職業(yè)院校引入國有資本、公辦民辦職業(yè)院校委托管理、不同資本合作投資新辦職業(yè)院校、PPP共建職業(yè)院?；A設施。[2]以上五種不同形式的混合所有制實現(xiàn)路徑，不僅改變了職業(yè)院校的投資體制，改變了職業(yè)院校的產權結構和內部治理結構，也改變了職業(yè)教育的辦學體制和管理體制，形成了職業(yè)院校新的發(fā)展趨勢。

高職院校開展混合所有制辦學的目的到底是什么？尤其是公辦高職院校要先搞清楚。目前，人們比較認可“純粹公辦活不起來，純粹民辦大不起來”的高職院校發(fā)展觀，照此分析，公辦高職院校最大的問題是體制僵化、不靈活，而民辦高職院校最大的問題則是經費短缺、不安全。而混合所有制辦學似乎可以解決公辦、民辦高職院校發(fā)展的困境，這也可以看作是高職院校發(fā)展混合所有制的初衷和目的。

三、治理改革：從產權結構到治理結構

教育領域實行股份制、混合所有制辦學，就是建立以市場為導向的多元化教育投資體制，混合所有制學校依靠入股融資的方式獲得了巨大的社會辦學資本和高效的辦學效率，建立了基于股份制的現(xiàn)代學校制度和法人治理結構，實現(xiàn)了獨立自主的學校法人權和經營管理權，投資辦學的各個主體以持股份額來分配辦學利益和承擔辦學風險，大大提高了教育資本的投資效能和辦學的社會效益，促進高職院校不斷提升辦學水平和可持續(xù)發(fā)展能力?；旌纤兄聘呗氃盒．a權結構和內部治理結構主要有兩個特點

（一）產權明晰、權責分立

產權明晰即指混合所有制高職院校法人的全部資產都要進行產權界定，明確誰是真正的資產所有者，誰對資產擁有真正的經營管理處置權，將資產的所有權與控制權的分離從一種管理方式上升為一種法律制度，使擁有學校法人財產的組織或機構真正擺脫對政府的依賴，使學校法人依法對全部資產獨立享有經營、支配、處置的權利，杜絕不合理的行政干預。

產權的客體也很清楚，即各股東辦學投入的資源內容，如學校股東所投入的辦學品牌、專業(yè)、學校公共教育教學設施、公共課程資源、公共服務場地、圖書資料等，其他股東投入的辦學資金或生產設備、場地設施、實踐教學指導、實訓教學場地、接受學生頂崗實習等。投資各方同時擁有利益分配權，而且利益分配的規(guī)則與方式也有明確的規(guī)定。

傳統(tǒng)公辦高職院?；蛲顿Y主體單一的民辦高職院校，管理者與舉辦者之間的權責模糊不清，很難形成權利與責任分立的法律關系?；旌纤兄聘呗氃盒５呐e辦者與管理者，所有權與經營權是相分離的，可以確保其職責、權利的一致。

（二）產權結構決定治理結構

混合所有制高職院校具有了法人資產的完整性及其法人財產權，并在此基礎上，明確了產權的各項權能（如所有權、使用權、處置權、收益權）和建立相應的治理結構，如股東會、董事會、監(jiān)事會等，董事會領導下的校長負責制是常見的內部管理體制。

這種法人治理結構，就是通過界定資產所有者與經營者之間權利義務關系而形成的一種科學的組織治理結構，它是通過建立一種權責制衡機制，使組織保持一種特定的治理結構和管理程序。具體說，就是明確學校股東、校長及其經營管理班子和師生員工之間的責、權、利，使學校各級各類主體都在一種最佳的激勵機制下努力工作。它能解決傳統(tǒng)體制下的管理責任不清和用人機制不活的問題。徹底解決校內人員終身制和吃大鍋飯的問題。

學校具備了獨立法人資格，其內部治理也是法人化的，具備了股份制企業(yè)治理中應存在的自我激勵與監(jiān)督約束機構，如設立監(jiān)事會強化對董事會和校長及班子的內部監(jiān)督功能，強化辦學資金使用與管理的核算、審計功能，實行委托代理和目標責任制等契約管理制度。一些混合所有制高職院校在內部治理結構的進一步完善中同時注重增設或完善其他監(jiān)督機構，如教職工代表大會、學生家長會等，并使它們真正發(fā)揮作用，為師生謀利益。另外，還有的混合所有制職業(yè)院校學習股份制企業(yè)董事會的做法，設立獨立董事，使董事會成員構成更加合理。

四、實踐反思：從目標質疑到體制挑戰(zhàn)

從股份制教育到混合所有制職業(yè)院校，盡管辦學取得了較大成功，實踐上積累了不少經驗，但人們對混合所有制職業(yè)院校的質疑從未停止過，因為混合所有制職業(yè)院校在辦學實踐中的確存在不少問題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）組織發(fā)展目標定位的不確定性

畢竟學校與企業(yè)之間有很大不同，即使是混合所有制職業(yè)院校也具有公益事業(yè)的一般屬性和明顯的社會產業(yè)屬性，混合所有制職業(yè)院校辦學體制和管理機制的發(fā)揮必然會受到教育自身特殊屬性的約束，必須符合教育本身的特征和教育發(fā)展規(guī)律。但混合所有制職業(yè)院校又具有股份制、混合所有制經濟組織的一些屬性，所以它還要保證教育公益性的前提下讓不同產權主體可以取得合理的投資回報，求得教育公益性和資本尋利性之間的平衡。混合所有制職業(yè)院校不同于混合所有制企業(yè)，其發(fā)展目標追求的是社會公益性的最大化和經濟利益的適度回報，而混合所有制企業(yè)的發(fā)展目標追求的是經濟利益的最大化和社會公益性的適當兼顧。這種不同就直接導致了混合所有制職業(yè)院校發(fā)展目標定位的不確定性。

（二）公司化治理方式與學校組織的不符合性

混合所有制職業(yè)院校因其產權結構的多元化而呈現(xiàn)辦學主體多元化的特征，并從而決定了其內部治理的公司化。多數混合所有制職業(yè)院校都采用的是股份制公司的治理方式和現(xiàn)代企業(yè)的管理制度，但由于企業(yè)的屬性，發(fā)展的根本目標和學校的屬性及其目標不相同，企業(yè)是以營利為目的社會組織，而學校是一種公益事業(yè)組織，混合所有制職業(yè)院校的任務不僅僅是“盈利”，更重要的是“育人”，這就導致學校在公司化治理中的一系列問題，并在一定程度上制約學校教育組織自身的發(fā)展和延續(xù)，使混合所有制辦學體制內部充滿了矛盾和沖突。

（三）治理結構與組織運行之間存在矛盾

公立高職院校在處理內外部關系時都會出現(xiàn)各種各樣的問題，比如學校與社會、政府、市場之間在諸多方面存在著矛盾，在學校內部學術權力與行政權力又一直處于不斷博弈狀態(tài)?；旌纤兄圃盒Ｓ忠驗檗k學主體的多元化而在辦學理念上較難達成一致，加之學校的舉辦者與管理者，所有權與經營管理權是分離的，這更加劇了治理結構與組織運行之間的矛盾。主要表現(xiàn)在兩個方面：在外部關系上，政府公共管理與社會指導“缺位”；在內部關系上，一些混合所有制院校存在產權不清晰，學校與辦學投資者之間容易出現(xiàn)產權與經營權、使用權等方面的紛爭。另一方面，由于董事會制不健全，容易出大股東“越位”、“錯位”的現(xiàn)象，董事會或大股東任意抽調辦學資金用于投資其它非辦學項目以獲利的；還有的投資方甚至通過控制董事會用純粹的企業(yè)式管理模式管理學校，干涉教學或漠視相關教育法律規(guī)章，致使學校教育的公益性受損；或董事長與校長之間缺乏明確規(guī)范的委托—代理關系，個人之間的“博弈”不斷；還有的因為內部激勵與約束機制不健全，一些混合所有制高職院校基本上沿用公辦高職院校的人事工資制度，沒能反映出人力資本的價值，導致校長、專業(yè)帶頭人、教學骨干等精英人士頻繁流動，對學校發(fā)展穩(wěn)定帶來不利影響。

（四）產權結構與收益分配不夠明確

目前關于混合所有制高職院校產權結構還沒有明確的規(guī)定，即由誰持股、持股比例、由誰控股，無形資產如何折算，知識、技術、管理如何參與入股等都還不明確，還有一部分產權不夠清晰，即混合所有制院校中屬于教育財政撥款部分該如何計算產權，至今仍是一個重要問題，這會引發(fā)人們對國有資產流失和國有資產被低估的擔憂。同時，由于缺乏相關政策，混合所有制高職院校中投資者希望獲得收益回報的愿望往往難以合法地實現(xiàn)。雖然現(xiàn)行的教育法律法規(guī)中涉及到一些關于社會資本投資辦學的資本受益或利潤回報的原則和立場，但是具有操作性的分配辦法和分配權益等尚不明確?！笆聦嵣?，絕大多數混合所有制高職院校在辦學章程中并沒有明確產權收益分配與使用，只是簡單地規(guī)定一部分辦學收入用于學校日?；顒娱_支，而這部分被投資方要求越少越好；辦學結余部分都被投資方控制，而這部分則被投資方要求越大越好?！?/p>

（五）辦學經費與持續(xù)性辦學嚴重不足

辦高職教育成本是非常高的，從混合所有制高職院校辦學實踐來看，他們無論是在投資興建之初，還是在辦學運行之中，都難以得到國家財政性教育事業(yè)經費的常規(guī)投入，比如作為混合所有制高職院校的海南職業(yè)技術學院就無法享受海南省政府對高職學生生均1.2萬元的撥款，還有其專業(yè)建設、教學設施建設等都無法與公辦高職相比。因為它被定性為民辦教育。加之教育是一個長期的事業(yè)，辦學的效益并不會像辦企業(yè)一樣迅速、明顯，且辦學所追求的更多的是教育的公益性，而不是資本的尋利性，這樣會影響到混合所有制高職院校投資者的信心和熱情，因為他們必須要考慮辦學資本的受益問題。這又會加劇混合所有制高職院校辦學經費的不足，從而影響到其辦學的持續(xù)發(fā)展問題，在很大程度上削弱了混合所有制高職院校的競爭與發(fā)展力?；旌纤兄聘呗氃盒＝逃嫘耘c資本尋利性之間的悖論，必然會導致這類院校的更加功利的辦學行為，比如一味地追求規(guī)模，不斷地降低辦學成本，減少在教學、師資、課程、設施等方面的投入，而忽視辦學與人才培養(yǎng)質量的提升及學校管理制度的創(chuàng)新。

（六）制度缺失導致市場競爭無力

盡管在混合所有制高職院校之前已有20多年的股份制教育的探索，但畢竟混合所有制辦學對公辦高職院校來說還是個新生事物，無論在法律上還是政策制度上都還缺乏依據，甚至人們對混合所有制辦學的理解和認識還不統(tǒng)一，且不夠深刻。最關鍵的一點是，無論是民辦高職引入國有資本，還是公辦高職引入社會資本，或者公辦民辦高職相互委托管理，不同資本合作投資新辦高職及公私合作共建基礎設施等，最終都會給人留下“民辦”的印象，冠以“民辦”的身份。這就給混合所有制高職院校的市場競爭帶來不利的影響，因為在我國包括民辦高職在內的民辦高校地位并不高，社會美譽度也不高，認可度更低。由此，帶來的影響主要表現(xiàn)在招生壓力大、人才引進壓力大、院校發(fā)展機遇困難大等方面，這也是為什么民辦高職院校積極要求引入國有資本而在某些領域改變身份的重要原因，公辦高職該如何引入社會資本需要認真研究。

［1］翟凡.“混”，做強做大職業(yè)院校的良方[N].中國教育報，2014-11-17（6）.

［2］闕明坤.職業(yè)院校探索混合所有制的有效形式[N].中國教育報，2015-3-26（9）.