論我國現(xiàn)行房屋征收補(bǔ)償制度的完善

李曉亮

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院， 西寧 810007）

我國自改革開放以來，生活發(fā)生了翻天覆地的變化。尤其隨著我國城鎮(zhèn)化和城市化的不斷推進(jìn)，也產(chǎn)生了一系列新的問題，其中房屋征收與補(bǔ)償問題就是其中的一個焦點(diǎn)問題，和我們息息相關(guān)。在房屋征收行為這一法律事實(shí)行為中，政府、房地產(chǎn)商、公民和司法機(jī)關(guān)糾纏在一起，私權(quán)與公權(quán)劇烈碰撞，物權(quán)法、行政法、土地法等各種部門法規(guī)相互交叉?？梢?，房屋征收補(bǔ)償是個很復(fù)雜的問題，處理時稍有不慎就會造成嚴(yán)重的后果。我們在認(rèn)識到房屋征收問題復(fù)雜性的同時，也應(yīng)當(dāng)拒絕將拆遷問題妖魔化。有人認(rèn)為其就是政府或者房地產(chǎn)開發(fā)商為了私利而進(jìn)行的行為。其實(shí)不然。如果我們理性地對待房屋征收行為、規(guī)范征收和補(bǔ)償程序，保證征收后的補(bǔ)償制度，反而可以使人民群眾切實(shí)享受改革開放的紅利。它不但可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其商業(yè)價值加快城市的發(fā)展步伐，而且還可以很好地實(shí)現(xiàn)公共利益，改善群眾的居住環(huán)境。[1]所以，形成完備而又合理的拆遷制度至關(guān)重要。但從目前來看，雖然我國取得了一定的進(jìn)步，但仍存在很多的問題亟待解決。

一、房屋征收行為及征收補(bǔ)償制度

房屋征收補(bǔ)償包括征收和補(bǔ)償兩層內(nèi)涵，其實(shí)質(zhì)在于對被征收人房屋的拆除及對土地權(quán)的收回，核心在于拆除。我國法律規(guī)定，可以進(jìn)行拆除的主體有拆遷人自己拆除、委托拆除、行政拆除以及司法拆除（2011年頒布的《新房屋管理?xiàng)l例》已經(jīng)取消行政許可拆遷，改為全部由法院做出判決）。不同的拆除方式其行為主體也不同。當(dāng)事人自行拆除的方式毋庸置疑，這也是權(quán)利主體行使其權(quán)利的表現(xiàn)方式。但拆除后其土地使用權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定。委托拆除是指享有房屋所有權(quán)的人委托他人對自己的房屋進(jìn)行拆除，這也是權(quán)利主體對其所有權(quán)的處理。委托拆遷主要包括行為人在土地使用權(quán)期限內(nèi)（大都表現(xiàn)為宅基地）而自己委托他人進(jìn)行的拆除新建或者房地產(chǎn)開發(fā)商與房屋所有人達(dá)成合意，房屋所有人放棄自己所有權(quán)將其轉(zhuǎn)交給開發(fā)商，而開放商給予補(bǔ)償，這主要涉及民事法律關(guān)系，且雙方達(dá)成合意矛盾較小。行政拆除是指由政府機(jī)關(guān)頒發(fā)拆遷許可證，由開發(fā)商或拆遷公司等主體執(zhí)拆遷許可證進(jìn)行的拆除（新條例頒布后已取消）。司法拆除則是由被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補(bǔ)償決定的，由做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。征收行為客體是被征收人的房屋所有權(quán)，即只有具有了房屋的所有權(quán)才可以行使處分權(quán)利對房屋進(jìn)行拆除。在房屋征收行為中一旦房屋主體被征收或已被拆除，無論是否繼續(xù)存在矛盾，后續(xù)補(bǔ)償工作則相對簡單。房屋征收行為所涉及的法律問題主要是房屋征收時權(quán)利轉(zhuǎn)換問題。依照我國現(xiàn)行法律，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，由此而引申出土地使用權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中，土地使用權(quán)與房屋所有人的所有權(quán)緊密相連，而且宅基地位置對房屋價值有很重要的影響。這也是征收補(bǔ)償金額無法統(tǒng)一的根源。此外，按照土地使用目的還可分為公益征收和商業(yè)征收。公益征收以存在公共利益為前提，其目的在于改善居民生活。而商業(yè)征收僅僅是為了實(shí)現(xiàn)其商業(yè)利益。但由于我國多年形成的征收制度不完善，很多開發(fā)商為實(shí)現(xiàn)其自身利益而以“公共利益”為借口進(jìn)行征收活動。以政府為后臺，暴力為手段，賺取非法利益，不但嚴(yán)重影響了政府公信力，也使公民畏拆遷如虎，造成了惡劣的影響。

制度作為一種規(guī)范某種行為運(yùn)行穩(wěn)定的社會秩序，功能在于對行為壓力和風(fēng)險進(jìn)行有效分配。[2]構(gòu)建形成合理的征收制度對我國文明征收、理性征收、公平征收的形成有著重要意義。它不但可以有效地限制公權(quán)力，也可以很好地保護(hù)私人權(quán)利。完整的征收制度應(yīng)該是一個良好而有序的過程，不但要求信息的公開還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)雙方的意志。但實(shí)踐中，我國實(shí)行的征收制度大都體現(xiàn)政府的單方意愿，忽視民眾的訴求，所以才會造成一系列慘劇發(fā)生。

二、我國現(xiàn)行房屋征收中存在的問題

我國新的征收條例對舊的拆遷條例進(jìn)行了有力的改革，目的是為了改變強(qiáng)拆時政府和民眾間緊張對立的現(xiàn)象。但實(shí)行一段時間以來，暴力拆遷仍時有發(fā)生，可見現(xiàn)行的征收制度還存在很多問題，同時很多舊的問題也沒有進(jìn)行改正。總結(jié)起來，具體有以下幾個方面。

（一）法理依據(jù)不足，政府權(quán)力擴(kuò)大

征收時的強(qiáng)制拆遷行為是一種對公民合法房屋所有權(quán)的征收。依據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條第六款規(guī)定：對非國有財產(chǎn)征收，只能制定法律。雖然第九條規(guī)定了授權(quán)立法，但我國《憲法》第三十九條規(guī)定了公民住宅不受侵犯，且強(qiáng)制拆除時明顯會侵犯公民的人身權(quán)利，且實(shí)踐中更是如此，所以理應(yīng)屬于法律絕對保留事項(xiàng)。而國務(wù)院作為行政機(jī)關(guān)，卻以行政法規(guī)的方式去界定司法強(qiáng)拆中公共利益的范圍，并且予以強(qiáng)制拆除，明顯是一種越權(quán)行為。此外，由于行政行為的主動性加上政府受傳統(tǒng)法律意識影響，導(dǎo)致政府公權(quán)力不斷擴(kuò)大，為所欲為。例如，具體實(shí)踐中作為認(rèn)定公共利益范圍的具體機(jī)構(gòu)是市縣級地方政府，而現(xiàn)階段政府對土地財政的依賴有目共睹，讓利益享有者充當(dāng)裁判者難免有失公平。同時，新實(shí)行的《征收和補(bǔ)償條例》對公共利益的范圍界定很模糊，這也為政府隨意指定公共利益的范圍大開方便之門。[3]

（二）房屋征收補(bǔ)償程序不完善

從我國開始構(gòu)建社會主義法律體系以來，程序法就是很重要的一環(huán)。但司法實(shí)踐卻總是輕視程序正義，而程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的必要途徑。強(qiáng)制征收關(guān)乎被拆遷人的重大財產(chǎn)利益，理應(yīng)考慮被拆遷人的訴求，保持被拆遷人的參與度。在我國大多房屋征收行為中，政府從自身利益出發(fā)，僅為達(dá)到征收目的，而忽視了很多必要的步驟。例如，很多被征收人僅僅是因?yàn)檎嬷蛘咄ㄖ仨氄魇?，好像感覺全是政府說了算。殊不知完整的征收過程從規(guī)劃到土地使用權(quán)的審批再到做出強(qiáng)制征收的決定必然經(jīng)歷一段時間，而這段時間被征收人卻無法參與，沒有表達(dá)自己意見的機(jī)會，等于政府決定一切。很多被征收人難免心有芥蒂，不愿配合政府工作。

（三）對實(shí)行強(qiáng)制征收時手段的思考

新的房屋征收和補(bǔ)償條例明令禁止采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，并且規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，也規(guī)定嚴(yán)禁建設(shè)單位參與搬遷活動，這些都一定程度上保障了被征收人的合法利益。但規(guī)定是死的，很多委托拆遷單位為了達(dá)到目的仍然不擇手段，而且采用的是更隱秘的辦法，使被拆遷人的人身安全處于極度危險狀態(tài)。但如果過度強(qiáng)調(diào)對被征收人的保護(hù)，難免形成真正的釘子戶，影響公共利益，可見對征收時強(qiáng)制征收的手段運(yùn)用是個值得思考的問題。

（四）補(bǔ)償問題

補(bǔ)償問題可以說是征收難的核心問題。在公益征收時，被征收人在法律上并不負(fù)有特定的義務(wù)，他是為公共利益而做的特別的犧牲，因此他有權(quán)獲得充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這才符合公平原則。[5]實(shí)際而言，政府征收拆遷人的房屋只是為了拆除重建。我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償條例僅僅規(guī)定了房屋的價值補(bǔ)償、搬遷以及臨時安置補(bǔ)償?shù)茸罨镜谋仨氀a(bǔ)償。而對房屋所附著的土地使用權(quán)的補(bǔ)償只字未提。此外，我國拆遷補(bǔ)償條例也規(guī)定了對被征收人房屋的價值補(bǔ)償不得低于類似房地產(chǎn)市場價格，由此而引申出的問題是類似房地產(chǎn)價格由誰確定的問題。2011年6月3日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《國有土地房屋征收管理辦法》，以此引入房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評價，相對而言其有巨大進(jìn)步，但是考慮到地方政府握有房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，其中立性等問題很難保證。這些都容易引起雙方對補(bǔ)償價格的爭議，不利于征收行為的開展。

（五）公民維權(quán)意識強(qiáng)，但法律素養(yǎng)差

隨著我國社會的進(jìn)步，公民的法律意識不斷提高，尤其在維護(hù)自身權(quán)益方面。很多被征收人明知政府或者拆遷人違法進(jìn)行拆遷活動，但其思維受“民不與官斗”傳統(tǒng)觀念束縛，選擇忍氣吞聲或者效仿報紙電視暴力抗拆等手段，從而采用錯誤的手段去維護(hù)自己的合法權(quán)益。我國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了完備的法律體系，公民可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等合法的程序去維護(hù)自己的權(quán)益。除此之外，還有所謂的“釘子戶”問題，在現(xiàn)實(shí)中也有當(dāng)事人漫天要價，提出不合理要求，而行政機(jī)關(guān)為了完成房屋征收任務(wù)遷就個別被征收人，這也導(dǎo)致前后補(bǔ)償人之間存在差價造成不公平，更由此形成惡性循環(huán)損害國家利益。這些都有待公民法律素養(yǎng)的提高。

三、完善我國征收補(bǔ)償制度的建議

通過前文對我國現(xiàn)行征收制度中存在的問題進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為可以通過下列幾方面來完善我國拆遷制度。

（一）完善征收制度的立法，規(guī)范政府行為

要完善我國征收補(bǔ)償制度，首先應(yīng)當(dāng)制定專門的《征收補(bǔ)償法》。[5]主要原因有，首先《征收條例》規(guī)定應(yīng)屬于法律保留事項(xiàng)。有人認(rèn)為《征收條例》屬于授權(quán)立法，但其征收活動不但涉及公民的私有財產(chǎn)，還涉及公民的公民居住權(quán)與人生權(quán)利，理應(yīng)屬于法律保留事項(xiàng)。其次，《征收條例》屬于行政法規(guī)，其法律位階低于《物權(quán)法》、《土地管理法》等部門法。再次，其內(nèi)容較籠統(tǒng)，已經(jīng)跟不上我國發(fā)展的步伐。尤其隨著我城鎮(zhèn)化的飛速推進(jìn)，不但城市土地拆遷征收存在問題，農(nóng)村征地矛盾也愈演愈烈。通過制定統(tǒng)一的《征收補(bǔ)償法》，不但可以規(guī)范政府征收補(bǔ)償行為，解決法律法規(guī)混亂問題，而且可以提高整個社會法律意識，進(jìn)而采用合法的手段保護(hù)自己權(quán)益。

（二）規(guī)范我國拆遷制度程序問題

程序正義是限制公權(quán)力擴(kuò)張的有效途徑，尤其在城市房屋征收補(bǔ)償過程中，因其存在大量政府行為，且雙方地位不平等，理應(yīng)以正當(dāng)程序理論作為城市房屋征收補(bǔ)償程序的理論基礎(chǔ)。[6]現(xiàn)行的《征收與補(bǔ)償條例》僅籠統(tǒng)地規(guī)定了相關(guān)步驟，并沒有系統(tǒng)指出我國拆遷制度的具體操作程序。筆者認(rèn)為，完整的征收補(bǔ)償程序應(yīng)當(dāng)包括告知程序、聽證程序、強(qiáng)制拆除程序、補(bǔ)償程序、申訴程序以及最后的問責(zé)程序。

1.告知程序：現(xiàn)行條例規(guī)定，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府做出征收決定，應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見，且經(jīng)過科學(xué)論證（第八條，第九條）。這就表明做出決定在前，征求意見在后。在現(xiàn)實(shí)中，往往政府拆遷告知書發(fā)布之日起才是被征收人確切知道房屋將被征收拆除。所以筆者認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)在計劃拆遷征收時就通知被征收人，聽詢被征收人的訴求。而不是政府主觀的去評價征收風(fēng)險，然后自己做出征收決定。此外，政府在做出拆遷告知時，選擇網(wǎng)絡(luò)公告或者張貼的方式通知被拆遷人時間較短，其手段有限難免會有遺漏，而政府會以“別人知道，你為什么不知道來搪塞?！保@種推卸責(zé)任的行為應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范具體告知程序加以解決。

2.聽證程序：是指行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)、公正合理地實(shí)施行政處罰，在做出行政處罰決定前，通過公開舉行由有關(guān)利害關(guān)系人參加的聽證會聽取廣泛意見的程序。我國聽證程序大都面向的是行政處罰。雖現(xiàn)在有些拆遷征收活動已經(jīng)開始進(jìn)行聽證程序，但聽證程序并非征收時的必要程序，且大部分聽證程序的召開晚于征收決定。所以，建議在啟動征收時就引入聽證制度，這樣公眾可以廣泛深入?yún)⑴c征收活動，從源頭上保障公民的參與權(quán)、知悉權(quán)，加強(qiáng)政府與被征收人的信息溝通，促進(jìn)良性互動，避免惡性事件發(fā)生。[7]

3.補(bǔ)償程序：確定合理的補(bǔ)償價格至關(guān)重要。現(xiàn)代引入的第三方評估制度，大都由政府委托具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估。而房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)又掛靠于當(dāng)?shù)卣?，難免有失公允。即便規(guī)定了復(fù)核評估，但如果走不出當(dāng)?shù)卣挠绊懛秶?，其公正性就無法保證。所以，筆者建議借鑒司法審判中的異地審理或者巡回審理制度，實(shí)行專門異地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，或者借助我國新設(shè)立的巡回法庭中的民庭裁決，以便公正的裁決補(bǔ)償價格，這樣既杜絕了政府壓低補(bǔ)償金，又杜絕被拆遷人獅子大開口，損害國家利益。

4.申訴程序：是被征收人的最后權(quán)利救濟(jì)方式。但我國現(xiàn)行《征收與補(bǔ)償條例》雖規(guī)定了被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。但行政訴訟中，人民法院僅對行政行為的合法性進(jìn)行審查，不對合理性進(jìn)行審查。[8]這也導(dǎo)致補(bǔ)償價格不合理，但是征收行為的合法，這明顯不利于被征收人權(quán)利的救濟(jì)。為了解決這一問題建議完善被拆遷人的申訴程序，強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立性，并將行政行為的合理性納入司法審查的范圍。

5.問責(zé)程序：作為行政行為的一種，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則未得到具體的貫徹。很多人肆無忌憚地采用各種手段進(jìn)行強(qiáng)制征收，踐踏法律的底線，無非相信“權(quán)”或“錢”大于法。這歸根結(jié)底在于我國未徹底貫徹“責(zé)任制”制度。2011年在由國土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會保障部主導(dǎo)的首次土地違法問責(zé)中，共73名涉事官員受到問責(zé)，但僅一人被降級（最嚴(yán)重處分），無一人被撤職，甚至還有八人升職。[9]將問責(zé)程序確認(rèn)為征收補(bǔ)償制度的必要部分，并將違法行為的具體責(zé)任落實(shí)到具體人員，才能保證拆遷活動的合法合理。

（三）加強(qiáng)對拆遷行為的正面宣傳，普及相關(guān)法律知識

拆遷作為一件利國利民的好事，應(yīng)當(dāng)更關(guān)注其有利的方面，加強(qiáng)其正面宣傳。例如偏遠(yuǎn)農(nóng)村改遷城市住房就是個很好的例子。這樣有助于政府與群眾更好地達(dá)成合意，杜絕矛盾產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)雙贏。同時，要做好被拆遷區(qū)域的法律普及工作，使其真正明白自己的權(quán)利與義務(wù)，用理性合法的手段維護(hù)自己的權(quán)益，杜絕暴力抗拆、以命抗拆等惡性事件。

四、結(jié)束語

近年來，隨著城市征收的不斷擴(kuò)大化、常態(tài)化甚至農(nóng)村也出現(xiàn)征收補(bǔ)償問題，政府與民眾間因此而產(chǎn)生的矛盾和沖突也日益嚴(yán)重，直接影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。征收補(bǔ)償制度的不合理與我國建設(shè)社會主義民主法治目標(biāo)不相符，我們也只有通過以規(guī)范制度形式去限制政府權(quán)力的擴(kuò)張，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益。任何社會都會存在矛盾，我們只要正視這個問題，著手去解決這個問題，就會成為促進(jìn)社會發(fā)展的內(nèi)在動力。只要我們理性對待征收問題，重視征收制度建設(shè)，保護(hù)廣大人民的基本權(quán)益，就能實(shí)現(xiàn)法治社會的應(yīng)有公平正義！

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［2］（德）尼可拉斯 盧曼.法社會學(xué)[M].賓凱，趙春燕，譯.上海人民出版社，2005：105.

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