鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的功能錯位與回歸——基于安丘、單縣的實地調(diào)查

許慶永

(青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071)

?

法學(xué)研究

鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的功能錯位與回歸
——基于安丘、單縣的實地調(diào)查

許慶永

(青島大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266071)

[摘要]新世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“大調(diào)解格局”的提出，人們對鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的功能認(rèn)知出現(xiàn)了偏差。鄉(xiāng)土人民調(diào)解員相關(guān)法律文本的去政治化以及調(diào)解依據(jù)的法律化，并沒有改變他們參與其中利用自己的政治資本獲取更多政治資源的實質(zhì)，所以鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的社會功能并沒有取代其政治功能而占主導(dǎo)，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的更深層次的原因包括來自基層的私人訴求和上層的政治訴求。為了順利推進(jìn)國家法治化進(jìn)程，必須從明確鄉(xiāng)土人民調(diào)解員群體的界限、工作范圍和推動“人民調(diào)解”的“民間調(diào)解”化等方面采取措施，對鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的社會功能進(jìn)行加強。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)土；人民調(diào)解員；政治功能；社會功能

正如強世功關(guān)于陸思禮《鄧小平之后的中國糾紛解決：再談“毛澤東和調(diào)解”》一文的評價那樣：作者敏銳地注意到對調(diào)解的強調(diào)與訴訟之間的關(guān)系，調(diào)解僅僅是對司法審判功能的一個補充，它履行的是一種解決訴訟糾紛的社會功能。[1]作為調(diào)解重要主體的鄉(xiāng)土人民調(diào)解員，它的社會功能同樣被凸顯出來，甚至被擴大，從而掩埋了其政治功能的現(xiàn)實。十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》后，中國的鄉(xiāng)土社會治理更突顯出了一種去政治化的趨向。但從實際情況來看，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的這種趨向表現(xiàn)得過于一廂情愿，在其社會功能貌似正位的表象下，卻隱藏著政治功能的錯位。為了對鄉(xiāng)土人民調(diào)解員功能現(xiàn)實現(xiàn)狀進(jìn)行分析，闡明其政治功能的主導(dǎo)地位，進(jìn)而對其社會功能的發(fā)展提出對策，筆者于2013年9月至2014年9月對山東單縣和安丘的32個鄉(xiāng)村進(jìn)行了走訪調(diào)查。此次走訪調(diào)查的主要對象是普通村民、鄉(xiāng)土人民調(diào)解員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員與村干部，獲取的資料形式有錄音資料、調(diào)查問卷、訪談筆錄與書面文件等資料。下文將結(jié)合調(diào)查資料和具體的調(diào)查案例對鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的功能現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而對其以后的功能導(dǎo)向提出建議。

一、鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能的正位表象

1.鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能凸顯的法律表象

從1954年頒布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》(以下簡稱《調(diào)解通則》)到1989年頒布實施的《人民調(diào)解委員會組織條例》(以下簡稱《調(diào)解條例》)，再到2010年通過的《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)，它們對于人民調(diào)解的規(guī)定發(fā)生了重大變化，從中可以看出一個明顯的趨勢：逐步由對人民調(diào)解員政治功能的強調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閷饧姽δ艿闹匾暋?/p>

(1)文本的去政治化。在《調(diào)解通則》第一條中規(guī)定：“為建立人民調(diào)解委員會及時解決民間糾紛，加強人民中的愛國守法教育，增進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)，以利人民生產(chǎn)和國家建設(shè)，特制定本通則?！薄墩{(diào)解條例》和《人民調(diào)解法》則去掉了“愛國守法教育”的政治字眼，特別是《人民調(diào)解法》干脆把具有政治宣傳味道的“增進(jìn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)”也去掉了，而是直接在第一條中規(guī)定“為了完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法”；關(guān)于人民調(diào)解員的規(guī)定方面同樣如此，《調(diào)解通則》第五條當(dāng)中提到“凡人民中政治面貌清楚、為人公正、聯(lián)系群眾、熱心調(diào)解工作者，均得當(dāng)選為調(diào)解委員會委員”，《調(diào)解條例》則去掉了關(guān)于“政治面貌”的規(guī)定，《人民調(diào)解法》甚至去掉了“聯(lián)系群眾”的政治性詞語，第十四條規(guī)定“人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)由公道正派、熱心人民調(diào)解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔(dān)任”。

(2)調(diào)解依據(jù)的法律化。《調(diào)解通則》第六條規(guī)定“調(diào)解要遵照人民政府的政策、法令”，人民調(diào)解員的工作目標(biāo)是“通過調(diào)解進(jìn)行政策法令的宣傳教育”，《調(diào)解條例》的第六條則規(guī)定“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進(jìn)行調(diào)解，法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，依據(jù)社會公德進(jìn)行調(diào)解”，人民調(diào)解員的工作目標(biāo)則變?yōu)榱恕巴ㄟ^調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會公德”。在人民調(diào)解員的工作過程中，顯然后者更注重對法律的遵守與宣傳，而前者則強調(diào)政策?！度嗣裾{(diào)解法》則只規(guī)定了人民調(diào)解員的調(diào)解活動應(yīng)遵循“不違背法律、法規(guī)和國家政策”的原則，這為糾紛的解決提供了更大的自由空間?！度嗣裾{(diào)解法》第二十二條規(guī)定：“人民調(diào)解員根據(jù)糾紛的不同情況，可以采取多種方式調(diào)解民間糾紛，充分聽取當(dāng)事人的陳述，講解有關(guān)法律、法規(guī)和國家政策，耐心疏導(dǎo)，在當(dāng)事人平等協(xié)商、互諒互讓的基礎(chǔ)上提出糾紛解決方案，幫助當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議?！边@與先前的法律相比較，顯然削弱了調(diào)解委員會和人民調(diào)解員的權(quán)力，更加強調(diào)了當(dāng)事人的自愿、平等和自由的權(quán)利，從某種意義上來講，這更有利于人民調(diào)解員社會解紛功能的實現(xiàn)。

2.鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能凸顯的實踐表象

隨著改革開放的推進(jìn)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程促使人們經(jīng)濟(jì)交往的方式脫離了計劃經(jīng)濟(jì)時代的束縛，貧富差距導(dǎo)致了人們心理失衡，個體意識和利益觀念的變化使得村民之間的沖突增多，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的注意力也逐漸由政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到了糾紛解決領(lǐng)域。這似乎給人們造成一種假象：鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能退出了歷史舞臺，取而代之的是其調(diào)解矛盾糾紛的社會功能?！度嗣裾{(diào)解法》第二條規(guī)定：“人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動”，此條款中明確指出了人民調(diào)解員的基本功能是解決民間的糾紛，這為鄉(xiāng)土人民調(diào)解員工作方向提供了指導(dǎo)。第三十一條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行”，調(diào)解協(xié)議具有了民事合同的性質(zhì)，這影響著體現(xiàn)鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能的糾紛解決數(shù)量的變化。據(jù)2001—2014年《中國法律年鑒》統(tǒng)計，新世紀(jì)以來，人民調(diào)解員處理民間糾紛的數(shù)量與法院民事一審案件的數(shù)量基本不相上下，甚至近幾年還有超出法院民事一審案件數(shù)量的趨勢，這說明人民調(diào)解員在事實上分擔(dān)著法官的負(fù)擔(dān)，即以化解糾紛的功能來維護(hù)社會的秩序。

在走訪調(diào)查的過程當(dāng)中，人們對于鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能似乎不太感興趣，萊河鎮(zhèn)的一位人民調(diào)解員告訴筆者：現(xiàn)在除了上面有什么特殊指示(例如法制宣傳活動等)之外，其余時間進(jìn)行的調(diào)解都是就事論事，畢竟當(dāng)事人來找人民調(diào)解員都是為了化解矛盾糾紛的，只有把問題解決好才能得到大家的好評，其它都是次要的，被訪者這里提到的“其它”主要是指人民調(diào)解的政治功能。正如時樓鎮(zhèn)的一位糾紛當(dāng)事人所說的：作為當(dāng)事人，當(dāng)然希望人民調(diào)解員能夠把糾紛處理好，至于國家“新聞”(政策和政治宣講)我們可以回去看電視，電視上講的要比他們(指人民調(diào)解員)強多了。通過走訪發(fā)現(xiàn)，大部分人對于人民調(diào)解員的政治功能都沒有充分的認(rèn)識，認(rèn)為其解決糾紛的社會功能才是他們的主要功能。

3. 鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能凸顯的表象探析

“依法治國”概念的提出與“中國特色社會主義法律體系”的形成，促進(jìn)了中國社會控制手段的法律化、常態(tài)規(guī)則化，糾紛解決的法律化過程正是割舍其他社會控制手段的過程，其中最重要的就是遠(yuǎn)離特殊背景下所形成的隱含政治因素的社會控制手段，《人民調(diào)解法》的頒布實施正是對這種趨勢的響應(yīng)。規(guī)則的形成與實踐分屬兩個層面，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員調(diào)解糾紛的依據(jù)并不因為法律的規(guī)定而有所本質(zhì)的改變。鄉(xiāng)土人民調(diào)解員在處理矛盾糾紛的時候，與其他置身事外的第三方不同，他們是置身事中的博弈者，每次調(diào)解糾紛的過程就是對自己的人情、面子、關(guān)系等政治資源重新整合的過程。與其說他們是調(diào)解糾紛，倒不如說是通過自己的介入，打亂原先的二元對立糾紛模式，形成三維合力的最終結(jié)果。從表面上看，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員發(fā)揮的是調(diào)解糾紛的社會功能，但實質(zhì)是利用自己的政治資本獲取更多的政治資源的過程，其社會功能的表象掩蓋了其政治功能的實質(zhì)。[2]

此外，人民調(diào)解員處理民間糾紛的數(shù)量確實可觀，但是否客觀值得商榷。鄉(xiāng)土人民調(diào)解員每年的糾紛調(diào)解數(shù)量是如何確定的呢？一位司法所的人員告訴筆者：他們會在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中選擇一個人口規(guī)模和面積都處于中等的村莊作為參照值，再用這個參照值乘以本鄉(xiāng)鎮(zhèn)村子的數(shù)量。這個參照值的選取也比較籠統(tǒng)，一般是本年度所有村干部參與糾紛調(diào)解的總和，這樣得出的人民調(diào)解數(shù)值與實際情況可能存在很大的出入，這也是定量研究不可避免的缺陷。數(shù)據(jù)的偏差是由鄉(xiāng)土人民調(diào)解資源配置現(xiàn)狀決定的，數(shù)據(jù)的上交更像是去完成一種政治任務(wù)，這種解釋不一定具有代表性，但是具有合理性?！吨袊赡觇b》當(dāng)中所記錄的人民調(diào)解糾紛數(shù)量，能否真實地反映鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的社會功能凸顯現(xiàn)狀值得深思。

二、鄉(xiāng)土人民調(diào)解員政治功能的錯位現(xiàn)狀

上述通過對法律文本、官方數(shù)據(jù)和走訪調(diào)查情況的總結(jié)來看，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能似乎已經(jīng)被淡化，但實際情況真是如此嗎？下面從鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的兩個重要組成部分即鎮(zhèn)政府人員兼任的人民調(diào)解員和村干部兼任的人民調(diào)解員分析入手，逐步剖析隱藏在其背后的政治主導(dǎo)功能。

1.構(gòu)成狀況分析

(1)行政色彩主導(dǎo)下的鎮(zhèn)政府人員兼任人民調(diào)解員的情形。以萊河鎮(zhèn)和孫溜鎮(zhèn)為例，兩鎮(zhèn)共有鎮(zhèn)級人民調(diào)解員17人，均為鎮(zhèn)政府工作人員，其中司法所人員5人，其余12人為其他部門工作人員，占鎮(zhèn)政府人員兼任人民調(diào)解員的70.6%，鎮(zhèn)政府工作人員兼任村級人民調(diào)解員的數(shù)量為0人，此外，這17人全部是中共黨員。通過上述情況可以看出，鎮(zhèn)政府人員兼任的人民調(diào)解員全部都在鎮(zhèn)級人民調(diào)解員當(dāng)中，村級人民調(diào)解委員會與調(diào)解員中不存在鎮(zhèn)政府人員兼任人民調(diào)解員的情況，這與景芝鎮(zhèn)、謝集鎮(zhèn)等其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況相同。鎮(zhèn)政府人員兼任的人民調(diào)解員當(dāng)中，一般必然包含婦女主任、司法所、派出所和信訪辦的人員，對于其他部門的人員則因地而異。鎮(zhèn)政府人員兼任人民調(diào)解員的構(gòu)成主要包括兩部分，一部分是符合法律規(guī)定的司法所人員兼任的人民調(diào)解員；另一部分是不符合法律規(guī)定的其他鎮(zhèn)政府人員兼任的人民調(diào)解員，但無論哪一種狀況都是公權(quán)力的涉入，都具有行政色彩的政治性。

(2)國家控制末梢的村干部兼任人民調(diào)解員的情形。以萊河鎮(zhèn)和孫溜鎮(zhèn)為例，兩鎮(zhèn)共有人民調(diào)解員173人，村級人民調(diào)解員當(dāng)中村干部兼任的有87人，占人民調(diào)解員總數(shù)的50.3%，從政治面貌上來講，村干部兼任的87名人民調(diào)解員全部都是中共黨員。從景芝鎮(zhèn)133個村當(dāng)中隨機抽選了西阡里、李家彭旺、后王莊、班家莊、鎮(zhèn)東南、菜園和鎮(zhèn)東7個村進(jìn)行走訪調(diào)查，結(jié)果西阡里、班家莊和鎮(zhèn)東三個村的人民調(diào)解員都是由村干部兼任的，其余4個村人民調(diào)解委員會的委員大部分也是由村干部組成。

此外，對于沒有入選人民調(diào)解員名單的村干部同樣參與人民調(diào)解活動，就像一位被訪者說的那樣：人民調(diào)解員名單只是應(yīng)付上面檢查的一個形式，村子里的大部分矛盾都是由村干部處理的?！度嗣裾{(diào)解法》第十三條規(guī)定：“人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任?！痹诂F(xiàn)實中，非人民調(diào)解員的村干部也參與人民調(diào)解的工作，人民調(diào)解名單在基層只是形式，村干部不在乎是誰在調(diào)解矛盾，只要把矛盾糾紛解決了就行。鄉(xiāng)土社會的人民調(diào)解員除了擔(dān)負(fù)處理矛盾糾紛的任務(wù)以外，還承擔(dān)著國家法制宣傳和維護(hù)鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定的重要政治任務(wù)。對景芝鎮(zhèn)隨機抽查的7個村莊，除西阡里村的人民調(diào)解委員會主任是由村主任擔(dān)任以外，其他6個村人民調(diào)解委員會的主任都是由其村支書擔(dān)任，可見鄉(xiāng)土人民調(diào)解員政治功能的地位。

2.政治功能分析

(1)司法所人員兼任鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能分析。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所作為最基層的司法行政機構(gòu)，它的主要任務(wù)包括：指導(dǎo)和參與基層的人民調(diào)解工作；社區(qū)矯正工作；對刑釋人員的安置幫教；基層法律服務(wù)與法制宣傳；社會綜合治理與維護(hù)社會穩(wěn)定等。按照相關(guān)規(guī)定，上述任務(wù)當(dāng)中首要的應(yīng)該是指導(dǎo)和參與人民調(diào)解工作，但實際上并非如此，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的司法所都把上級交給的維穩(wěn)工作當(dāng)成了首要任務(wù)，甚至景芝鎮(zhèn)司法所的門口掛著“綜治維穩(wěn)中心”的牌子，可見維護(hù)社會穩(wěn)定在司法所工作當(dāng)中的地位。其次的任務(wù)就是“包村”。所謂包村是指把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政村分成若干小組，每個小組由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的1到2人負(fù)責(zé)，發(fā)生在所包村里的所有事務(wù)，包括計劃生育、收醫(yī)療保險費和水費、發(fā)放糧食補貼和養(yǎng)老保險、調(diào)解矛盾等都由包村的人和村干部共同負(fù)責(zé)。司法所的工作任務(wù)決定了其人員的兼職性功能，司法所人員兼任的人民調(diào)解員在調(diào)解糾紛時，他們首先作為基層的行政機構(gòu)而存在。雖然司法所在調(diào)解中并不代表國家，只是作為沒有任何公權(quán)力色彩的第三方參與調(diào)解，但是司法所參加人民調(diào)解的真實角色并不能改變當(dāng)事人和村民對他們的看法。司法所人員在行使大部分職權(quán)的時候所表現(xiàn)出來的都是國家角色，在普通老百姓心目當(dāng)中，它和派出所、派出法庭以及鎮(zhèn)政府的其他機構(gòu)沒有本質(zhì)的區(qū)別，都是公權(quán)力和國家的象征。村民認(rèn)為把事情鬧到鄉(xiāng)里就代表著公權(quán)力的介入，與其說鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所對矛盾進(jìn)行調(diào)解，倒不如說是對矛盾進(jìn)行調(diào)處，司法所在調(diào)解矛盾的同時也在代表國家處理問題，其目的是為了達(dá)到“維穩(wěn)”的政治目的。

(2)司法所以外的鎮(zhèn)政府其他部門人員兼任鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能分析。根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第十三條規(guī)定，除了司法所以外的其他鎮(zhèn)政府工作人員顯然不適合作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會的成員。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實與法律的規(guī)定是存在出入的，例如，景芝鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會的組成基本涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有部門。如果把村級人民調(diào)解委員會看成是在基層人民政府和人民法院指導(dǎo)下工作的半官方群眾組織的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會在這里就變成了純官方的糾紛解決組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會在調(diào)解矛盾的過程當(dāng)中，首先考慮和表現(xiàn)出來的也是其政治功能，而其解決糾紛的社會功能是次要的。如果一個案件由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幾個部門共同參與調(diào)解，當(dāng)事人可能會隱隱感覺到達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的后果，如果達(dá)不成調(diào)解協(xié)議，案件的最終處理人還是調(diào)解員當(dāng)中的成員(比如派出所)，調(diào)解委員會的意愿是讓雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，最后的處理人顯然會對不愿意達(dá)成協(xié)議的一方不利。對于經(jīng)過很多部門仍沒有處理好的案件，會先入為主地責(zé)怪頑固的一方當(dāng)事人，用無形的公權(quán)力對他們進(jìn)行威懾。

(3) 村干部兼任鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能分析。上面已經(jīng)提到，村級人民調(diào)解委員會主任一般都是由村支書兼任，村支書的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全村的思想政治工作和黨建工作，特別是掌握村里黨員的思想和學(xué)習(xí)情況，還要根據(jù)本村情況，認(rèn)真?zhèn)鬟_(dá)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策以及上級的決議等。村支書的這些工作職責(zé)決定了其工作性質(zhì)的政治性，雖然他們是以人民調(diào)解員的身份參加調(diào)解，但其支書的身份決定了工作中有意或者無意的政治宣傳，國家對于“維穩(wěn)”的重視也決定了村干部的工作重心。在調(diào)解的過程當(dāng)中，村干部的姿態(tài)也不同于擔(dān)任人民調(diào)解員的普通村民，他們具有隱形的公權(quán)力色彩。

三、鄉(xiāng)土人民調(diào)解員群體功能錯位的原因分析

1.來自基層的私人訴求

“縱觀中國鄉(xiāng)土治理歷史，其結(jié)構(gòu)無外乎兩個部分，一部分是來自上層的中央政府設(shè)置了一個自上而下的官制系統(tǒng)，另一部分是來自下層主要由族長、鄉(xiāng)紳和地方名流掌握的地方性的管制單位?！盵3]鄉(xiāng)土社會的生成也是二元的，一是行政嵌入，一是村莊內(nèi)生。[4]當(dāng)下鄉(xiāng)村的治理仍然沒有跳出這個模式，但是卻發(fā)生了微弱的變化，來自上層的行政嵌入把村干部納入了準(zhǔn)官制系統(tǒng)，使得國家的控制能夠直接深入到基層，來自下層的地方性管制也發(fā)生了微弱的分化，村干部和地方士紳、名流可能有部分的重合，但也有一定的出入。村干部作為人民調(diào)解員在調(diào)解矛盾和宣傳政治法律時是按照國家相關(guān)文件和精神進(jìn)行的，但是他們對于這些文件和精神不是完全照本宣科，而是首先通過“消化”和理解轉(zhuǎn)化成自己的一套理論工具，正是在這“消化”理解的過程中，他們淡化了來自上層的國家控制，加入了鞏固自己地方性政治權(quán)威的成分。從表面上看，對于中央下達(dá)的指令，是自上而下地貫徹著國家的整體秩序，但在實際運作中，這種自上而下的貫徹經(jīng)過了層層的中介變通(intermediaries)處理，其結(jié)果是地方管理事務(wù)并不真正地受國家秩序的影響，地方政治權(quán)威的“自主”管轄權(quán)也沒真正受到威脅，這種實際的分治局面也沒因為國家層面的不愿承認(rèn)而消失。[5]人民調(diào)解在這過程當(dāng)中只是中介手段，上層國家想通過人民調(diào)解來達(dá)到對鄉(xiāng)土社會的治理，村干部想通過人民調(diào)解提高自己的地方性政治權(quán)威，村干部兼任的人民調(diào)解員是國家對鄉(xiāng)土社會控制過程的直接實施者，但事實上，它又限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。[6]在這背后有一種支配性關(guān)系，這種支配關(guān)系的一方面是半官方半民間的人民調(diào)解組織賦予的具有政治性權(quán)力的人民調(diào)解員，另一方面是生活在鄉(xiāng)土群體當(dāng)中任何大事(比如生喪嫁娶)都繞不過作為公共人物村干部的當(dāng)事人。在這種關(guān)系當(dāng)中，作為鄉(xiāng)土的人民調(diào)解員承載了國家法律機構(gòu)和村民溝通的橋梁，他們甚至成為村民了解國家法律和政策的主要渠道，從他們口中吐出的話語似乎更具有“權(quán)威性”，他們一方面對村民有一定的支配性，另一方面也對外來的法律政策有一種再消化、再傳播的功能，而背后主導(dǎo)這一切的正是其政治性的訴求。

2.來自上層的政治訴求

維護(hù)社會穩(wěn)定是地方政府非常重要的任務(wù)，前面也提到對于鄉(xiāng)土的管理繞不開基層的人民調(diào)解員，正如被訪的一位鎮(zhèn)政府人員所說：“嫁妝還是要從門里過，如果有什么事情繞開了基層的人民調(diào)解員，就很有可能給自己帶來不必要的麻煩，就連鄉(xiāng)里也都買他們的賬，有些鄉(xiāng)里的新干部到任之后都過來給他們送禮呢，如果不買他們的賬的話，就很難在村里開展工作?！睂τ诿芗m紛的處理，基層人民調(diào)解員要比上面來的人在村民心目中更有分量。人民調(diào)解員對于國家司法機關(guān)執(zhí)行公務(wù)來說起著非常重要的作用，如果他們不配合，司法機關(guān)人員甚至連當(dāng)事者的家門都找不到，更不用談執(zhí)行公務(wù)了。甚至有些法院判決已經(jīng)生效，還要通過人民調(diào)解員來重新處理，原因就在于判決執(zhí)行的艱難性，如果強制執(zhí)行法院判決，有可能導(dǎo)致新的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。這種處理方式的背后有更深層次的政治訴求，特別是村干部兼任的人民調(diào)解員，他們是村莊糾紛的主要處理者，有些村民甚至不知道村干部的人民調(diào)解員身份，只知道有什么事情就去找村干部，國家默認(rèn)他們的這種“首領(lǐng)”地位，其實也是國家控制的政治需要。

農(nóng)村房屋的分配問題、計劃生育問題、稅費征收問題、鄰里之間的各種矛盾等，都與地方的穩(wěn)定息息相關(guān)，如果處理不好的話都會變成一些潛在的不穩(wěn)定因素。人民調(diào)解員所接到的首要任務(wù)是維護(hù)地方穩(wěn)定，此時，人民調(diào)解員處理糾紛的“社會功能”就成為了維護(hù)社會穩(wěn)定的“政治功能”的手段，而后者才是前者的最終目的。就像一位被訪者所說的那樣：農(nóng)村的事情背后有著各種千絲萬縷的聯(lián)系，有的甚至牽扯到幾代人，所以不可能每個事情都理的清清楚楚，從某種程度上說，人民調(diào)解員就是在“和稀泥”。作為上層也不會過問處理矛盾糾紛的方式，他們所關(guān)心的是最后的政治訴求——社會穩(wěn)定。

四、鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能加強的措施

根據(jù)《人民調(diào)解法》第五條的規(guī)定，鄉(xiāng)土人民調(diào)解工作要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的指導(dǎo)，所以鄉(xiāng)土人民調(diào)解員不可能完全拋棄工作的政治性。但鄉(xiāng)土人民調(diào)解員又是我國非訴訟程序(ADR)的主力軍，影響ADR發(fā)展的一個非常重要的因素就是社會的自治性和多元程度，而當(dāng)今的世界毫無疑問是在向著多元化的方向發(fā)展，在此過程當(dāng)中，自治的價值理應(yīng)受到重視，因此鄉(xiāng)土人民調(diào)解員解決糾紛的社會功能應(yīng)被凸顯。筆者從以下幾個方面探討鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能的強化措施。

1. 限制與明確鄉(xiāng)土人民調(diào)解員群體的界限

這里的限制與明確界限包括兩個層面：一是對村級人民調(diào)解員群體界限的限制；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解員群體界限的明確。由于村干部先入為主的“政治性”訴求，可以適當(dāng)限制具有政治性身份背景的村干部參與鄉(xiāng)土人民調(diào)解，例如，對于村支書除個別必須參加的糾紛解決活動之外，其它的應(yīng)當(dāng)回避。這樣就可以有效避免鄉(xiāng)土人民調(diào)解員政治功能對社會功能的侵蝕，從而使其調(diào)解矛盾糾紛的社會功能得到突顯。上述景芝鎮(zhèn)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會的組成初衷是為了在調(diào)解矛盾糾紛的過程中，各個部門可以相互協(xié)調(diào)，以促成案件的解決，但這種組成狀況忽略了鎮(zhèn)政府人員首先作為行政人員的事實，這種政治功能的表達(dá)雖然是隱形的，卻是主導(dǎo)的?！度嗣裾{(diào)解工作若干規(guī)定》第十三條規(guī)定的原意是為了凸顯人民調(diào)解組織的自治性，景芝鎮(zhèn)的情況無疑是對這種自治性的漠視，為了使鄉(xiāng)土人民調(diào)解員解決糾紛的社會功能回歸，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會，使其群體界限明確化。

2.鄉(xiāng)土人民調(diào)解員工作范圍的明確化

《人民調(diào)解法》當(dāng)中只是籠統(tǒng)地規(guī)定了人民調(diào)解員的工作范圍是解決“民間糾紛”，何為“民間糾紛”？它與“民間調(diào)解”有哪些區(qū)別？這些都沒有明確地解答。人民調(diào)解制度設(shè)立的初衷是及時化解社會矛盾[7]，關(guān)于“民間糾紛”的范圍，法律應(yīng)該有一個明確的解釋，對于不屬于解決“民間糾紛”的活動應(yīng)被排除在鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的活動之外。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，有些刑事案件也由鄉(xiāng)土人民調(diào)解員進(jìn)行處理，有一個強奸案就被鄉(xiāng)土人民調(diào)解員成功化解。鄉(xiāng)土人民調(diào)解員處理此刑事案件的初衷完全可以理解，其任務(wù)畢竟不同于法官，他們所追求的是鄉(xiāng)村被打破的平靜恢復(fù)到以前的狀態(tài)和維護(hù)現(xiàn)有的秩序，可能這種處理方法對雙方都是最有利的，也是對鄉(xiāng)土秩序的維護(hù)，但是它違背了法律的精神，破壞了法治的目的，這種情況勢必隨著法治化的進(jìn)程而被否定。刑事案件的公共危害背景決定了鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的政治功能主導(dǎo)地位，要回歸其調(diào)解糾紛的社會功能必須明確其工作范圍，對于突破其工作范圍的情況，不能一視同仁地免責(zé)，要讓突破其工作范圍的鄉(xiāng)土人民調(diào)解員適當(dāng)?shù)爻袚?dān)相應(yīng)責(zé)任。

3. “人民調(diào)解”的“民間調(diào)解”化

上述已經(jīng)提到，《中國法律年鑒》當(dāng)中統(tǒng)計的人民調(diào)解處理糾紛數(shù)據(jù)并不嚴(yán)密，按照《中華人民共和國人民調(diào)解法》的相關(guān)規(guī)定，村干部不一定是人民調(diào)解員，但調(diào)研當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，只要有村干部參與的調(diào)解都被認(rèn)為是人民調(diào)解，有很多村干部并不在人民調(diào)解員的名單里，但是他們卻履行了人民調(diào)解員的職能。此外，許多普通村民雖然不在人民調(diào)解員的編制里，同樣履行著人民調(diào)解員的職能，嚴(yán)格來說，上述這些應(yīng)該算作民間調(diào)解。既然這種區(qū)分界限已經(jīng)十分模糊，就應(yīng)該考慮人民調(diào)解與民間調(diào)解重新整合，讓人民調(diào)解去官方化，使鄉(xiāng)土人民調(diào)解員充分發(fā)揮其自主性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所對于各個村莊人民調(diào)解組織的指導(dǎo)也是徒有虛名，即使存在也是集中在政治方面，不如讓它真正成為一個村民自治組織，發(fā)揮其調(diào)解糾紛的社會功能。

此外，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員作為糾紛解決主體，應(yīng)該給予其適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)報酬，而不僅僅是補貼，以往的鄉(xiāng)土人民調(diào)解員正是因為沒有經(jīng)濟(jì)報酬，才有了政治訴求。這種報酬并不一定來自官方，也可以來自矛盾雙方，讓其脫離國家控制層面的考慮，回歸到糾紛解決層面的現(xiàn)實。另外，對于鄉(xiāng)土人民調(diào)解員的培訓(xùn)，要重點集中在法律培訓(xùn)和糾紛解決技術(shù)的培訓(xùn)上，而不單單是進(jìn)行政治的宣傳與說教。

在促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大背景下，鄉(xiāng)土人民調(diào)解員社會功能的回歸，對于踐行國家“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略部署，弘揚憲法精神具有重大作用和意義。

[參考文獻(xiàn)]

[1]強世功．文化、功能與治理——中國調(diào)解制度研究的三個范式[J]．清華法學(xué)，2003，(2)：150．

[2]許慶永．人民調(diào)解的關(guān)系/事件和行動策略分析[J]．政法學(xué)刊，2014，(4)：108．

[3]王先明．近代紳士[M]．天津：天津人民出版社，1997：21．

[4]徐勇．鄉(xiāng)村治理與中國政治[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2003：236．

[5]Fei Xiao Tong. China's Gentry[M]. Chicago: University of Chicago Press, 1953：84.

[6]張靜．基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題[M]．杭州：浙江人民出版社，2000：19．

[7]張毫，張思路．人民調(diào)解介入輕微刑事案件快速辦理機制研究[J]．學(xué)術(shù)交流，2015，(5)：117．

〔責(zé)任編輯：王宏宇馬琳〕

[中圖分類號]D915.1

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)02-0086-06

[作者簡介]許慶永(1986-)，男，陜西西安人，講師，博士，從事憲法學(xué)與法律社會學(xué)研究。

[基金項目]國家社科基金重點項目“依憲治國的中國道路研究”(14AZD132)

[收稿日期]2015-09-28

·社會治理法制化與法制中國專題·