把握方向 形成共識(shí) 推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理不斷深入*

何大春

（湖北省財(cái)政廳 湖北 武漢）

把握方向 形成共識(shí) 推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理不斷深入*

何大春

（湖北省財(cái)政廳 湖北 武漢）

2016是 十三五 開局之年，總結(jié) 十二五 時(shí)期湖北省預(yù)算績(jī)效管理工作取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)面臨的形勢(shì)，研究部署今后一段時(shí)期推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的思路形成共識(shí)，把握方向，共同開創(chuàng)全省預(yù)算績(jī)效管理工作新局面。

預(yù)算績(jī)效；工作；新局面

一、十二五 總結(jié)：理念形成，順利推進(jìn)，成績(jī)顯著

1.預(yù)算績(jī)效管理理念基本形成

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)思想是要逐步建立以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理體系。 十二五期間，各級(jí)財(cái)政部門將上述指導(dǎo)思想貫徹落實(shí)到所有財(cái)政性資金和所有預(yù)算部門的預(yù)算管理中,預(yù)算績(jī)效管理從開始的 要我做 變成現(xiàn)在的 我要做 ，成為自覺(jué)行動(dòng)，績(jī)效管理理念基本形成。

2.預(yù)算績(jī)效管理制度體系初步建成

圍繞預(yù)算績(jī)效管理基本框架和主要內(nèi)容，湖北省加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)，已初步建立起較完善的預(yù)算績(jī)效管理制度體系。湖北省財(cái)政廳提請(qǐng)以省政府名義出臺(tái)《省人民政府關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》等文件，為推動(dòng)全省預(yù)算績(jī)效管理指明了方向；制定了《湖北省省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施暫行辦法》《湖北省省級(jí)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》等涵蓋績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)綜合性管理制度，為預(yù)算績(jī)效管理工作奠定了制度基礎(chǔ)；建立了《湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效管理工作暫行辦法》《湖北省省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理專家?guī)旃芾頃盒修k法》等社會(huì)中介、專家管理辦法，為預(yù)算績(jī)效管理工作提供了智力支撐；制定了《湖北省財(cái)政廳預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部工作規(guī)程》《湖北省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告考核標(biāo)準(zhǔn)》等工作規(guī)程及業(yè)務(wù)規(guī)范，為各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員開展預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范了操作程序和質(zhì)量控制要求；制定了《預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)性資金管理辦法》《湖北省預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法》等，為預(yù)算績(jī)效管理工作嵌入了激勵(lì)約束機(jī)制。

各市縣積極開展績(jī)效管理制度建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有45個(gè)市縣以當(dāng)?shù)卣x出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理意見的文件，各地基本都制定了適合本地實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理的制度辦法和操作細(xì)則。這些都充分說(shuō)明，湖北省已初步建成覆蓋預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)、各方面、全方位的制度體系。

3.預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理全面推進(jìn)

一是實(shí)現(xiàn)了省級(jí)項(xiàng)目支出和部門整體支出目標(biāo)管理全覆蓋。2013年湖北省財(cái)政廳對(duì)部門預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)文本進(jìn)行全面改革，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理的全覆蓋。在部門整體支出績(jī)效目標(biāo)管理方面，2013年省財(cái)政廳選擇 14個(gè)省直部門開展了部門整體支出績(jī)效目標(biāo)編審試點(diǎn)，2014年擴(kuò)大到21個(gè)省直部門，2015年進(jìn)一步擴(kuò)大到42個(gè)省直部門，2016年實(shí)現(xiàn)了所有省直部門整體支出績(jī)效目標(biāo)編制全覆蓋。二是完善了績(jī)效目標(biāo)審核流程。從最開始只在預(yù)算編制 二上 階段審核績(jī)效目標(biāo)，后來(lái)優(yōu)化為在 一上 階段審核新增項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，二上 階段審核重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。三是強(qiáng)化了績(jī)效目標(biāo)剛性約束。省財(cái)政廳在 一上 階段審核省直部門申報(bào)的新增性項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)專家評(píng)審結(jié)果打分排序，作為部門編報(bào)預(yù)算和省財(cái)政廳統(tǒng)籌安排預(yù)算的重要依據(jù)。凡未納入 一上 階段排序范圍的新增性項(xiàng)目，均不能納入部門預(yù)算申報(bào)范圍。四是績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量進(jìn)一步提高。以預(yù)算部門為編報(bào)主體，建立了部門內(nèi)部專家審核論證機(jī)制；同時(shí)，不斷創(chuàng)新財(cái)政部門審核方式，進(jìn)一步增加目標(biāo)審核的權(quán)威性和客觀性。

各市縣積極開展績(jī)效目標(biāo)管理，2015年度預(yù)算納入績(jī)效目標(biāo)管理的項(xiàng)目支出預(yù)算資金占本級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算資金比例達(dá)到71.27%，其中22個(gè)市縣實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)管理全覆蓋，74個(gè)市縣開展了部門整體支出績(jī)效目標(biāo)管理工作。武漢市、黃石市等34個(gè)地區(qū)以財(cái)政內(nèi)部審核、第三方專家組審核等方式對(duì)部門編報(bào)的績(jī)效目標(biāo)組織了嚴(yán)格審核。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)體系不斷完善

一是績(jī)效評(píng)價(jià)主體逐步完善。為了進(jìn)一步提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和公信力，在強(qiáng)化財(cái)政部門、預(yù)算部門績(jī)效評(píng)價(jià)主體功能的同時(shí)，探索引入第三方評(píng)價(jià)。目前，省財(cái)政廳組織開展的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，基本都是委托第三方機(jī)構(gòu)開展；省直單位開展的自評(píng)工作，也越來(lái)越多地采用委托第三方機(jī)構(gòu)開展的組織形式。二是績(jī)效評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)規(guī)范和評(píng)價(jià)對(duì)象逐步完善。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效率，湖北省不斷探索完善績(jī)效評(píng)價(jià)方式，逐步建立財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)和部門自評(píng)相結(jié)合、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告相結(jié)合的多種績(jī)效評(píng)價(jià)方式。為了規(guī)范評(píng)價(jià)工作，省財(cái)政廳組織制定了《湖北省財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，對(duì)評(píng)價(jià)基本要求、評(píng)價(jià)實(shí)施組織、評(píng)價(jià)依據(jù)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)報(bào)告、評(píng)價(jià)質(zhì)量控制等做出了具體規(guī)定。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)效用，全省不斷探索績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，從開展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)逐步拓展到部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)、縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)、部門支出管理績(jī)效評(píng)價(jià)等。三是績(jī)效評(píng)價(jià)范圍逐年擴(kuò)大。2012至2015年，組織省直部門對(duì)881個(gè)項(xiàng)目、394億元資金開展了績(jī)效自評(píng)，省財(cái)政廳對(duì)103個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目、211.8億元資金開展了財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)。2015年，所有省直部門開展績(jī)效評(píng)價(jià)的資金規(guī)模達(dá)到本部門項(xiàng)目支出的35%以上，有6個(gè)部門開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。四是績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量逐步提升。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，省財(cái)政廳建立了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告專家評(píng)審機(jī)制，每年組織專家對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審，并將評(píng)審結(jié)果向省直單位通報(bào)。對(duì)于省財(cái)政廳組織的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，建立了將績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量、報(bào)告質(zhì)量與付費(fèi)掛鉤的機(jī)制。通過(guò)建立這些機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不斷提升，評(píng)價(jià)報(bào)告的參考價(jià)值逐步顯現(xiàn)。

各市縣積極開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，2015年開展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目支出金額1186.57億元，占上一年財(cái)政支出的比例為34.68%。其中，涉及重點(diǎn)民生支出金額889.27億元，占評(píng)價(jià)總資金的79.58%；第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)金額462.19億元，占評(píng)價(jià)總資金的41.36%。73個(gè)市縣開展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，30個(gè)市縣開展了財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。宜都市、荊州區(qū)等8個(gè)地區(qū)開展了政府預(yù)算支出綜合績(jī)效管理試點(diǎn)，孝感市、洪湖市等地開展了財(cái)政支出管理綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

5.績(jī)效監(jiān)控工作順利推進(jìn)

從2014年起，省級(jí)將納入競(jìng)爭(zhēng)性分配的財(cái)政專項(xiàng)資金作為重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，要求省直部門按照設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，加快分配進(jìn)度和項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，逐月向省財(cái)政廳報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)展情況，實(shí)施績(jī)效監(jiān)控。部分省直部門對(duì)本部門重點(diǎn)項(xiàng)目開展了績(jī)效監(jiān)控工作。

各市縣通過(guò)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)部分專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，2015年，全省各市縣開展績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的項(xiàng)目資金達(dá)721億元。

6.預(yù)算績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用不斷深入

一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告反饋整改機(jī)制。幾年來(lái)，湖北省不斷推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告反饋整改，各地以財(cái)政部門為主體開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，大多都將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給了相關(guān)部門和單位；以預(yù)算部門為主體開展的績(jī)效評(píng)價(jià)，都要求預(yù)算部門將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到實(shí)施單位。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋整改，不斷促進(jìn)預(yù)算部門和實(shí)施單位提高管理水平，增強(qiáng)資金使用績(jī)效。二是逐步建立績(jī)效信息公開機(jī)制。截至目前，省級(jí)所有納入競(jìng)爭(zhēng)性分配范圍的專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)、分配方案、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果均實(shí)現(xiàn)了依法向社會(huì)公開；縣級(jí)財(cái)政支出管理綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告評(píng)審結(jié)果、市縣財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理考核結(jié)果等在省廳公眾網(wǎng)及時(shí)進(jìn)行了公開；省直部門將本部門組織開展的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告在部門網(wǎng)站進(jìn)行了公開。全省各地也大都建立了績(jī)效信息公開機(jī)制。三是建立了考核激勵(lì)機(jī)制。從2014年起，省政府設(shè)立2億元的預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)性專項(xiàng)資金，對(duì)省直部門和市縣財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作、財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配工作、財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用工作進(jìn)行考核，發(fā)布考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行資金激勵(lì)。為促進(jìn)市州縣財(cái)政部門強(qiáng)化支出管理責(zé)任，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，盤活財(cái)政資金存量，壓縮和控制行政成本，控制和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，省財(cái)政廳連續(xù)幾年對(duì)全省市州縣財(cái)政管理績(jī)效進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，并將綜合評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障分配的重要因素。2013年度，財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)得分靠前的地級(jí)市有十堰市、鄂州市、黃石市、荊州市、孝感市等地，財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)得分靠前的縣市有枝江市、秭歸縣、宣恩縣、當(dāng)陽(yáng)市、夷陵區(qū)等地；2014年度，財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)得分靠前的地級(jí)市有武漢市、十堰市、鄂州市、恩施州、黃石市等地，財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)得分靠前的縣市有枝江市、宣恩縣、當(dāng)陽(yáng)市、秭歸縣、赤壁市等地。

7.預(yù)算績(jī)效管理工作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)

一是初步建立三個(gè)智庫(kù)。省財(cái)政廳初步建立了湖北省預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫(kù)，入庫(kù)監(jiān)督員105人；初步建立了預(yù)算績(jī)效管理專家?guī)?，目前有千余名入?kù)專家；初步建立了第三方中介機(jī)構(gòu)信息庫(kù)，廣泛吸納資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所和會(huì)計(jì)事務(wù)所參與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作。二是初步建立了省級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理工作的流程化管理。三是初步構(gòu)建了省直部門績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。2013年為推進(jìn)全省預(yù)算支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)工作，省財(cái)政廳發(fā)揮全省財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的力量構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,各地完成指標(biāo)體系建設(shè)88項(xiàng),省財(cái)政廳審核后發(fā)布在湖北省財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)站供全省參考選用。2015年，為進(jìn)一步推動(dòng)指標(biāo)體系建設(shè)，省財(cái)政廳推動(dòng)以省直預(yù)算部門為主體構(gòu)建全省預(yù)算支出指標(biāo)體系,包括部門整體支出績(jī)效指標(biāo)體系和所有項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)體系。目前各部門指標(biāo)體系基本完成。四是廣泛開展多層次的預(yù)算績(jī)效管理宣傳培訓(xùn)。省財(cái)政廳先后對(duì)省直部門、財(cái)政局長(zhǎng)和業(yè)務(wù)骨干、專家、中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行多層次的預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念，提高績(jī)效管理水平；編印《湖北財(cái)政信息預(yù)算績(jī)效管理專輯》，建立湖北省預(yù)算績(jī)效管理信息交流平臺(tái)，宣傳預(yù)算績(jī)效管理工作信息和相關(guān)制度辦法，廣泛接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。各地也開展了大量多層次、多形式的績(jī)效管理培訓(xùn)，全面提高績(jī)效管理干部理論水平和業(yè)務(wù)能力。

8.競(jìng)爭(zhēng)性分配改革成效顯現(xiàn)

2013年，在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，湖北省建立了競(jìng)爭(zhēng)性資金分配機(jī)制。2013 2015年，共計(jì)對(duì)237億元的省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)行了競(jìng)爭(zhēng)性分配。一是初步建立了以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的分配模式。納入競(jìng)爭(zhēng)性分配的專項(xiàng)資金都需編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并按照要求在招投標(biāo)公告中進(jìn)行公開；投標(biāo)主體必須根據(jù)專項(xiàng)資金的總目標(biāo)填報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，各部門組織專家按照 績(jī)效優(yōu)先 原則，將投標(biāo)主體編報(bào)的績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目遴選的重要依據(jù)，進(jìn)一步增強(qiáng)了項(xiàng)目分配的目標(biāo)導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)性。二是進(jìn)一步促進(jìn)了資金分配的公開公平公正。競(jìng)爭(zhēng)性分配通過(guò)引入招投標(biāo)等機(jī)制，促進(jìn)了資金分配的公開透明；通過(guò)引入專家參與評(píng)審和督查跟蹤，提高了社會(huì)公眾、專業(yè)人才在財(cái)政專項(xiàng)資金分配管理的參與程度，增加了資金分配的公平和公正。除省級(jí)外，武漢市、襄陽(yáng)市等地也開展了競(jìng)爭(zhēng)性分配改革工作，都取得了較好成效。

從2011年11月開始推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作到現(xiàn)在已近五年。這五年是全省財(cái)政績(jī)效管理工作從無(wú)到有的五年，是全省財(cái)政績(jī)效管理系統(tǒng)開拓創(chuàng)新、奮發(fā)進(jìn)取的五年，也是全省預(yù)算績(jī)效管理工作取得階段性重要成果的五年。2013、2014、2015年度全省預(yù)算績(jī)效管理工作都獲得全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理考核一等獎(jiǎng)，廳黨組也多次肯定預(yù)算績(jī)效管理取得的成績(jī)。各地預(yù)算績(jī)效管理工作也取得較大成效。2013年度，預(yù)算績(jī)效管理綜合考核靠前的市縣有宜昌市、荊州區(qū)、潛江市、嘉魚縣、棗陽(yáng)市、蘄春縣、神農(nóng)架林區(qū)、宜都市、十堰市、鄖縣等地；2014年度，預(yù)算績(jī)效管理綜合考核靠前的市縣有嘉魚縣、荊州區(qū)、棗陽(yáng)市、十堰市、潛江市、孝南區(qū)、赤壁市、鄖陽(yáng)區(qū)、洪湖市、宜昌市、荊門市等地；2015年度預(yù)算績(jī)效管理綜合考核靠前的市縣有襄陽(yáng)市、十堰市、宜都市、赤壁市、荊門市、咸寧市、棗陽(yáng)市、襄州區(qū)、洪湖市、大冶市、沙洋縣等地。

二、十三五 規(guī)劃：攻堅(jiān)克難，認(rèn)清形勢(shì)，再創(chuàng)佳績(jī)

1.充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理面臨的形勢(shì)

一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩對(duì)預(yù)算績(jī)效管理提出更迫切要求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效預(yù)算管理改革都具有 危機(jī)推動(dòng) 的特點(diǎn)。20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，英、美、德、澳大利亞等國(guó)都是在經(jīng)濟(jì)陷入低迷、巨額財(cái)政赤字、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重和政府公信力下降的背景下，先后開始了績(jī)效預(yù)算方面的探索，從而形成了世界性的政府績(jī)效預(yù)算改革的新潮流。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)面臨的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)較多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力不足和舊動(dòng)力減弱的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大。經(jīng)濟(jì)下行壓力逐步向財(cái)稅傳導(dǎo)，財(cái)政運(yùn)行的壓力越來(lái)越大。未來(lái)幾年，矛盾最集中的是財(cái)政，困難最大的是財(cái)政。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和財(cái)政收支平衡的壓力讓推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革變得更為迫切。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，盤活存量財(cái)政資金，提升財(cái)政資金使用效率，緩解財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

二是新預(yù)算法的實(shí)施為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供了法制保障。西方國(guó)家在推行績(jī)效預(yù)算時(shí)，都是立法先行。2011年財(cái)政部召開第一次全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議時(shí)，我國(guó)還沒(méi)有一部法律為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供制度保障。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議重新頒布修訂后的預(yù)算法。新預(yù)算法首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，將 講求績(jī)效 作為各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵行的原則之一，并將績(jī)效要求貫徹于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、決算各環(huán)節(jié)。新預(yù)算法的出臺(tái)為中國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

三是社會(huì)各層面對(duì)提高財(cái)政資金使用績(jī)效提出更高要求。近幾年，各級(jí)人大、各級(jí)政府、審計(jì)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越重視，多次對(duì)提高財(cái)政資金使用績(jī)效提出要求。財(cái)政部對(duì)預(yù)算績(jī)效管理要求也越來(lái)越明確。2015年中央決算報(bào)告中明確指出，要全面加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，增強(qiáng)花錢的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)，2016年中央部門績(jī)效目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，建立健全重點(diǎn)民生政策和重大專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，自覺(jué)接受人大監(jiān)督。今年，中央部門在決算中首次公開了部門預(yù)算績(jī)效管理工作開展情況，財(cái)政部也首次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送了部分重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，這些都表明了財(cái)政部提高財(cái)政資金使用績(jī)效、推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的決心。從湖北省情況看，通過(guò)這幾年大力開展預(yù)算績(jī)效管理，各級(jí)財(cái)政、預(yù)算部門 重分配、輕管理 的現(xiàn)象逐步轉(zhuǎn)變，重績(jī)效、用績(jī)效 的理念正在全省范圍內(nèi)深入人心。

可以說(shuō)，與2011年啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)相比，績(jī)效管理所面臨的內(nèi)外部環(huán)境已發(fā)生了深刻變化，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)機(jī)已更為成熟。

2.深刻認(rèn)識(shí)到推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理存在的困難

預(yù)算績(jī)效管理是政府管理理念的創(chuàng)新和管理方式的變革，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的系統(tǒng)工程,實(shí)施了績(jī)效預(yù)算的西方發(fā)達(dá)國(guó)家從推行績(jī)效預(yù)算到較為成熟用了幾十年的時(shí)間，我們要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理在湖北省乃至全國(guó)還只是處于起步階段，還有很多需要研究和解決的問(wèn)題，推行預(yù)算績(jī)效管理的任務(wù)還十分艱巨。

從外部環(huán)境看，推行預(yù)算績(jī)效管理還面臨較大挑戰(zhàn)。一是法律體系還需進(jìn)一步完善。雖然新預(yù)算法明確了 講求績(jī)效 預(yù)算管理原則，提出了一系列的具體要求，但是專門性的預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)還是空白。二是市場(chǎng)與政府的邊界還需進(jìn)一步厘清。準(zhǔn)確合理的政府職能定位是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的前提。由于受傳統(tǒng)管理方式的影響，市場(chǎng)與政府的邊界認(rèn)識(shí)不清，財(cái)政職能邊界認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)政 越位 與 缺位 并存，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了預(yù)算績(jī)效的推進(jìn)。三是績(jī)效理念還需進(jìn)一步強(qiáng)化。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作是一項(xiàng)牽涉面廣、技術(shù)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)難度大的系統(tǒng)工程，涉及的工作量大、環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣，需要各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的全面跟進(jìn)和配合。雖然各級(jí)預(yù)算部門、社會(huì)各界對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)也在不斷加強(qiáng)，但是預(yù)算部門長(zhǎng)期形成的 重分配、輕績(jī)效 的資金分配思想仍然存在，績(jī)效的自覺(jué)意識(shí)還不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效管理工作還有一定程度的模糊認(rèn)識(shí)，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的合力還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

從工作層面看，還存在著很大的改進(jìn)空間。一是績(jī)效未真正顯現(xiàn)。推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的目的是 花盡量少的錢，辦盡量多的事 ，是切實(shí)提高財(cái)政資金使用績(jī)效。但目前推行預(yù)算績(jī)效管理的目的還遠(yuǎn)未達(dá)到。二是績(jī)效管理尚未與預(yù)算管理真正融合?？?jī)效管理必須與預(yù)算管理深度融合，才能充分發(fā)揮作用。但當(dāng)前湖北省績(jī)效在目標(biāo)編審、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面，都還沒(méi)有與預(yù)算管理真正融合，存在一定程度的 兩張皮 現(xiàn)象。三是績(jī)效管理推進(jìn)的深度還不夠。當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理還比較粗放，績(jī)效目標(biāo)編審、績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量還需進(jìn)一步提高，績(jī)效管理的分類還需進(jìn)一步細(xì)化，內(nèi)外部協(xié)調(diào)機(jī)制尚未完全理順。四是預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍素質(zhì)還不強(qiáng)?？?jī)效管理隊(duì)伍既包括財(cái)政部門、預(yù)算部門等從業(yè)人員，也包括社會(huì)專家、中介機(jī)構(gòu)等。目前，這支隊(duì)伍人員逐漸壯大，素質(zhì)逐步提升，但總體而言，還不能完全滿足管理需求，還要進(jìn)一步學(xué)習(xí)、培養(yǎng)、融合、提高，以適應(yīng)預(yù)算績(jī)效管理的新發(fā)展、新要求。要充分認(rèn)清當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，提振信心，明確方向，認(rèn)真謀劃，打好 十三五 期間推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

三、工作思路：堅(jiān)持方向，提質(zhì)增效，創(chuàng)建機(jī)制

今后一段時(shí)期湖北省預(yù)算績(jī)效管理工作的總體思路是：堅(jiān)持依法行政，堅(jiān)持改革導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，創(chuàng)新管理方式，突出重點(diǎn)，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建 目標(biāo)清晰、監(jiān)控有序、評(píng)價(jià)科學(xué)、應(yīng)用落實(shí) 的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

1.著力推進(jìn)績(jī)效管理與預(yù)算管理深度融合

預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理的深度融合是績(jī)效管理取得實(shí)效的關(guān)鍵。一是要推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)編審與預(yù)算編制流程上的深度融合。推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)編制與預(yù)算編制環(huán)節(jié)保持 四個(gè)統(tǒng)一 ，即績(jī)效目標(biāo)編制與預(yù)算編制在同一文件和同一會(huì)議布置、同一個(gè)系統(tǒng)編制、同一個(gè)預(yù)算批復(fù)。將績(jī)效目標(biāo)審核工作融入部門預(yù)算審核工作流程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)與部門預(yù)算同步上報(bào)、同步審核、同步調(diào)整、同步批復(fù)。二是要推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)審核結(jié)果與預(yù)算安排的深度融合。按績(jī)效預(yù)算的理論，績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算撥款的原因，也是檢驗(yàn)預(yù)算執(zhí)行是否有績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。因此，各級(jí)財(cái)政部門要將績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算編制的前提條件和主要依據(jù)，在重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目逐步將績(jī)效目標(biāo)審核通過(guò)作為預(yù)算安排的必要條件。三是要推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相融合?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重要方式。要注重績(jī)效評(píng)價(jià)完成時(shí)間與預(yù)算編制時(shí)間的銜接，確保在每年預(yù)算編制之前完成上年度績(jī)效評(píng)價(jià)工作；要建立結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，完善內(nèi)部工作規(guī)程，明確預(yù)算安排中進(jìn)行結(jié)果應(yīng)用的職責(zé)分工、工作流程和操作細(xì)則，確?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能真正成為預(yù)算編制的重要參考因素。

2.著力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效分類管理

當(dāng)前，我們推行預(yù)算績(jī)效管理覆蓋到所有預(yù)算部門和所有財(cái)政資金。從湖北省現(xiàn)狀來(lái)看，省直績(jī)效目標(biāo)管理涵蓋了部門整體支出績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)還包括部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、省直專項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)、省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)；績(jī)效評(píng)價(jià)涵蓋了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)、縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)等；有些縣市還開展了基本支出的目標(biāo)管理和評(píng)價(jià)。這些不同類型的資金有著不同的特點(diǎn)，用同一績(jī)效管理模式、同一力量管理所有的財(cái)政資金，既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)。我們要深入研究，根據(jù)財(cái)政資金的執(zhí)行主體、使用方向、受益群體等的不同，找出這些資金的核心差別，分類管理。例如，對(duì)于工作經(jīng)費(fèi)類項(xiàng)目，可以考慮績(jī)效目標(biāo)只要求編制產(chǎn)出類績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)只要求報(bào)績(jī)效報(bào)告或納入 到部門整體支出評(píng)價(jià)；對(duì)于基本建設(shè)類項(xiàng)目，可以考慮加大績(jī)效目標(biāo)審核力度，績(jī)效評(píng)價(jià)待項(xiàng)目驗(yàn)收后再開展等等。

3.著力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)成為有機(jī)整體

預(yù)算績(jī)效管理包涵了績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)共同組成了一個(gè)層層傳導(dǎo)、循環(huán)推進(jìn)的系統(tǒng)。當(dāng)前，各部門在開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，經(jīng)常要重新設(shè)計(jì)一套評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來(lái)評(píng)價(jià)，將最開始設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)棄之不用，使績(jī)效目標(biāo)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施處于一定程度的脫節(jié)狀態(tài)。今后要推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)形成相互印證、互為參考的系統(tǒng)。部門開展績(jī)效自評(píng)時(shí)，應(yīng)將績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)作為主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)；評(píng)價(jià)完成后，應(yīng)根據(jù)績(jī)效目標(biāo)完成情況，重新設(shè)定下一年度績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政部門開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，也應(yīng)把預(yù)算部門績(jī)效目標(biāo)的完成情況作為評(píng)價(jià)的重要因素。

4.著力推進(jìn)績(jī)效管理質(zhì)量的提高

一是要提高績(jī)效目標(biāo)編制質(zhì)量。績(jī)效目標(biāo)的編制是做好績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，這幾年開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)總是重新設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，就是因?yàn)楦鞑块T當(dāng)初設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)質(zhì)量還不高。要督促各預(yù)算部門采用引入專家或第三方機(jī)構(gòu)等形式，加大績(jī)效目標(biāo)編報(bào)力度；要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，突出審核重點(diǎn)，逐步規(guī)范和完善；要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)編報(bào)考核，通過(guò)考核促進(jìn)部門進(jìn)一步提高績(jī)效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量。二是要逐步推進(jìn)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理。推動(dòng)各級(jí)預(yù)算部門逐步建立績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，開展績(jī)效監(jiān)控試點(diǎn)工作。指導(dǎo)預(yù)算部門按照年初設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目定期采集績(jī)效運(yùn)行信息，匯總分析并跟蹤監(jiān)督，力保績(jī)效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。三是進(jìn)一步狠抓績(jī)效評(píng)價(jià) 提質(zhì)增效 工程?？?jī)效評(píng)價(jià)工作是預(yù)算績(jī)效管理的核心，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的質(zhì)量是結(jié)果應(yīng)用的生命線。要建立財(cái)政資金分類評(píng)價(jià)制度，根據(jù)項(xiàng)目支出性質(zhì)進(jìn)行分類管理，優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)程序，完善評(píng)價(jià)方法，建立健全部門績(jī)效報(bào)告與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告相結(jié)合的制度；要大力開展財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，認(rèn)真篩選評(píng)價(jià)對(duì)象，加強(qiáng)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程管理，推進(jìn)績(jī)效報(bào)告質(zhì)量與付費(fèi)掛鉤機(jī)制；要進(jìn)一步研究績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方式方法以及績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告規(guī)范，切實(shí)提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。

5.著力推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是預(yù)算績(jī)效管理取得實(shí)效的關(guān)鍵所在。我們要在提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的基礎(chǔ)上，推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用取得實(shí)效。一是要建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋整改機(jī)制。要推動(dòng)被評(píng)價(jià)部門或單位根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)管理、完善項(xiàng)目分配辦法和管理辦法、加強(qiáng)項(xiàng)目管理等方式，及時(shí)改進(jìn)預(yù)算管理，不斷提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平。二是要完善報(bào)告與公開制度。要推進(jìn)建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向本級(jí)政府和人大報(bào)告制度；同時(shí)按照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，推進(jìn)績(jī)效信息在一定程度公開。三是要建立結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合制度。要推動(dòng)財(cái)政部門和預(yù)算部門將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度編制預(yù)算和安排財(cái)政資金的重要依據(jù)，逐步建立資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤機(jī)制；要通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不斷完善專項(xiàng)資金保留、整合、調(diào)整和退出機(jī)制。

為了推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，省財(cái)政廳已經(jīng)起草了《湖北省省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，正在征求省直各部門意見，將于近期出臺(tái)。辦法出臺(tái)后，各級(jí)財(cái)政部門要以此為參考，制定適合本地實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用辦法，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用取得實(shí)質(zhì)性突破。

6.著力夯實(shí)績(jī)效管理工作基礎(chǔ)

預(yù)算績(jī)效管理工作專業(yè)性非常強(qiáng)，做好這項(xiàng)工作必須依托良好的技術(shù)支撐和智力支撐。一是要進(jìn)一步建立健全預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，預(yù)算績(jī)效管理是伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展而出現(xiàn)的，可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理是建立在大量數(shù)據(jù)的分析基礎(chǔ)之上，沒(méi)有信息技術(shù)的支持，就不可能有預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)。湖北省要統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步建立預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作各環(huán)節(jié)信息化管理。二是要繼續(xù)建立績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。2016年，湖北省財(cái)政廳將初步建成覆蓋所有省直部門、所有預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。今后要以此為基礎(chǔ)，推動(dòng)預(yù)算部門不斷修改和完善，爭(zhēng)取再用一兩年的時(shí)間，建成一個(gè)較為完善的省級(jí)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)。同時(shí)，省財(cái)政廳要加強(qiáng)對(duì)市縣的指導(dǎo)，推動(dòng)市縣財(cái)政建立適合本地實(shí)際的績(jī)效指標(biāo)體系。三是要進(jìn)一步培養(yǎng)績(jī)效管理隊(duì)伍。要進(jìn)一步健全三個(gè)智庫(kù)，加強(qiáng)專家學(xué)者庫(kù)、監(jiān)督指導(dǎo)庫(kù)和中介機(jī)構(gòu)信息庫(kù)的動(dòng)態(tài)管理，為預(yù)算績(jī)效管理提供智力支持和制衡監(jiān)督。要大力開展績(jī)效管理培訓(xùn)和交流，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)形式，切實(shí)提高財(cái)政干部、預(yù)算部門干部及專家學(xué)者、中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)人員等預(yù)算績(jī)效管理參與方的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（責(zé)任編輯：劉海琳）

* 本文根據(jù)湖北省財(cái)政廳黨組成員、副廳長(zhǎng)何大春同志在2016年預(yù)算績(jī)效管理市縣財(cái)政局長(zhǎng)培訓(xùn)班上的講話整理而成。