新疆水資源開(kāi)發(fā)利用成效、問(wèn)題與建議

王英平（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，新疆烏魯木齊830002）

新疆水資源開(kāi)發(fā)利用成效、問(wèn)題與建議

王英平
（新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究院，新疆烏魯木齊830002）

［摘要］“十二五”期間，新疆加大了水資源的開(kāi)發(fā)利用，在工農(nóng)業(yè)節(jié)水、地下水取用、水權(quán)水價(jià)改革、三條紅線指標(biāo)分解等方面都取得了一定的成績(jī)。但農(nóng)業(yè)用水量居高不下、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境惡化、水資源管理制度建設(shè)較為緩慢等問(wèn)題仍舊突出。因此，“十三五”時(shí)期，要更加重視水資源的合理開(kāi)發(fā)利用，加快在水利工程體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)退地減水、水權(quán)水價(jià)改革和水市場(chǎng)建設(shè)、地下水開(kāi)采制度建設(shè)等方面的步伐，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］水資源；水權(quán)水價(jià)；退地減水；地下水

新疆作為中國(guó)最為干旱缺水的省區(qū)之一，正面臨水資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)度和“五化同步”協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)水資源的需求不斷增長(zhǎng)的矛盾。水資源的瓶頸制約已成為影響新疆可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的突出問(wèn)題之一。加強(qiáng)水資源的合理開(kāi)發(fā)利用，是保障新疆綠洲生存，穩(wěn)定新疆發(fā)展空間，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

一、新疆水資源開(kāi)發(fā)利用舉措和取得的成效

（一）水利建設(shè)為新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了基本保障

“水利興則新疆興”，新疆黨委政府歷來(lái)都非常重視水利建設(shè)。“十二五”時(shí)期，更是加強(qiáng)了山區(qū)水利控制性骨干工程、流域開(kāi)發(fā)治理工程、水資源配置、防洪減災(zāi)等工程建設(shè)。塔里木河近期綜合治理、布爾津河西水東引一期、伊犁河攔河樞紐及北岸干渠、葉爾羌河、伊犁河、阿克蘇河等重點(diǎn)河流河段治理等一批重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目建成投運(yùn)或加快建設(shè)，促進(jìn)了水利工程供水量和水資源配置能力的進(jìn)一步提高。2013年，全疆各類(lèi)水利工程總供水量588．08億立方米，較2005年提高79．78億立方米①數(shù)據(jù)來(lái)源：2005年和2013年新疆水資源公報(bào)。，有力地支撐了新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）工農(nóng)業(yè)節(jié)水取得一定成效

“十二五”期間，自治區(qū)實(shí)施了27個(gè)大型灌區(qū)、67處中型灌區(qū)節(jié)水配套改造及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)。截至2014年底，新增防滲渠道長(zhǎng)度1．1萬(wàn)公里；新增農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積1370萬(wàn)畝。灌溉水有效利用系數(shù)由2010年的0．49提高到0．513，毛灌溉定額降到620立方米／畝。改善灌溉面積380萬(wàn)畝，新增節(jié)水量18．2億立方米，農(nóng)業(yè)節(jié)水取得了一定成效②數(shù)據(jù)來(lái)源：新疆水利廳“十二五”總結(jié)材料。。加大了工業(yè)企業(yè)節(jié)水改造，2014年新疆萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較2010年降低了24%，工業(yè)用水效率進(jìn)一步提高。

（三）探索地下水取用制度建設(shè)

各地紛紛加強(qiáng)了地下水取用制度建設(shè)，為后期加強(qiáng)地下水開(kāi)采管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)?！笆濉币詠?lái)，吐魯番地區(qū)、昌吉州、和田地區(qū)和庫(kù)爾勒市先后出臺(tái)了《“關(guān)井退田”實(shí)施辦法》、《實(shí)施井電雙控取用地下水管理辦法》、《地下水資源管理暫行辦法》、《退耕休耕工作實(shí)施方案》等措施，加大了對(duì)非法開(kāi)荒的查處力度。2014年，三地（州）一市填埋關(guān)閉了一批非法機(jī)井，退耕地達(dá)100余萬(wàn)畝，壓減地下水超采量數(shù)億立方米，較好地控制了地下水開(kāi)采總量和分布結(jié)構(gòu)。

（四）水權(quán)水價(jià)改革助推節(jié)水建設(shè)

2011年，自治區(qū)黨委、人民政府下發(fā)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見(jiàn)》，2014年又研究制定了《自治區(qū)關(guān)于深化水利改革的總體實(shí)施意見(jiàn)》，有力推動(dòng)了水利改革。2014年，全疆共有46個(gè)縣市完成了水價(jià)調(diào)整，其中，博爾塔拉等6個(gè)地州的全部縣市調(diào)整了水價(jià)，并開(kāi)始全面推行終端水價(jià)和差別化水價(jià)政策；昌吉等6個(gè)地州開(kāi)征了資源水費(fèi)。昌吉州7個(gè)縣市開(kāi)展了水權(quán)交易改革試點(diǎn)，打通了農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的通道；吐魯番地區(qū)開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，累計(jì)轉(zhuǎn)讓水量8800萬(wàn)立方米，轉(zhuǎn)讓金額達(dá)8．8億元［1］。

（五）“三條紅線”控制指標(biāo)分解任務(wù)取得積極進(jìn)展

2013年，自治區(qū)人民政府下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、落實(shí)“三條紅線”控制指標(biāo)的通知》，自治區(qū)水利廳將全區(qū)“三條紅線”控制指標(biāo)分解下達(dá)到各地、州（市，含兵團(tuán)師）。截至2015年，14個(gè)地、州（市，含兵團(tuán)師）已先后完成了“三條紅線”指標(biāo)分解到縣市和團(tuán)場(chǎng)的任務(wù)。目前，各縣（市）正著手編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、團(tuán)（場(chǎng)）的控制指標(biāo)分解方案，個(gè)別地區(qū)預(yù)計(jì)今年可以完成。這些都為“三條紅線”指標(biāo)的更加細(xì)化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、新疆水資源開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題

（一）過(guò)度開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化

受無(wú)序大量開(kāi)墾土地，工業(yè)項(xiàng)目用水效率不高，用水成本低，節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)等多重因素影響，新疆水資源整體呈現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)利用的狀態(tài)。近些年，新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水量已經(jīng)超過(guò)《新疆水資源綜合規(guī)劃》提出的占水資源量60%的適宜標(biāo)準(zhǔn)。2014年，全疆用水總量587億立方米，與國(guó)務(wù)院《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》中確定的新疆2015年和2020年用水總量控制目標(biāo)515．97億立方米和526．74億立方米相比，分別超出71．0億立方米和60．3億立方米。目前，除伊犁河、額爾齊斯河兩河水資源開(kāi)發(fā)利用相對(duì)較低外，其他地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用程度均超過(guò)70%。吐哈盆地、天山北坡經(jīng)濟(jì)帶、額敏盆地、艾比湖流域和南疆部分區(qū)域地下水超采嚴(yán)重。2013年，新疆地下水取水量共110．38億立方米，較2005年增加了88%③數(shù)據(jù)來(lái)源：2005年和2013年新疆水資源公報(bào)。。水資源長(zhǎng)期過(guò)度開(kāi)發(fā)利用擠占了大量生態(tài)用水，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。如塔里木河流域非法墾荒，擴(kuò)大耕地的現(xiàn)象仍未得到有效控制，生態(tài)脆弱的局面尚未根本改變。艾比湖、柴窩堡湖等湖面萎縮、水質(zhì)惡化、周邊濕地沙化等問(wèn)題不同程度存在。由于近幾十年氣候變暖，新疆降水和冰川融水增多，來(lái)水偏豐，用水緊缺的矛盾有所緩解，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)不是很明顯，掩蓋了新疆水資源存在的問(wèn)題和矛盾。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，冰川將逐漸消耗萎縮，到一定階段冰川融水將隨之下降。若不改變過(guò)度開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀格局，綠洲生態(tài)環(huán)境惡化的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐步加大。

（二）農(nóng)田灌溉面積增長(zhǎng)快，農(nóng)業(yè)用水效益低，用水量居高不下

新疆農(nóng)業(yè)用水一直占到總用水量的95%以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)63%④數(shù)據(jù)來(lái)源：2013年中國(guó)水資源公報(bào)。的平均水平，居全國(guó)前列。2001年，新疆農(nóng)業(yè)灌溉面積5134．5萬(wàn)畝，2013年增加到7188萬(wàn)畝⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：2002年和2014年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒。，農(nóng)業(yè)用水量也由2001年的463億立方米增加到2014年的581億立方米⑥2001年新疆總用水量達(dá)到487．2億立方米，按照農(nóng)業(yè)用水量占總用水量95%計(jì)算，農(nóng)業(yè)用水量為463億立方米。2014年數(shù)據(jù)來(lái)源于新疆水利廳資料。。截至2014年，全區(qū)高效節(jié)水面積不足40%，綜合灌溉定額約620立方米／畝，較全國(guó)西部地區(qū)高出21%。特別是南疆地區(qū)綜合畝均灌溉水量高達(dá)770立方米，用水浪費(fèi)嚴(yán)重。2014年，新疆單方水農(nóng)業(yè)增加值2．71元，比全國(guó)低12．7元。農(nóng)業(yè)用水比例高，效益低，是水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用的主要原因，也嚴(yán)重制約了新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和生態(tài)建設(shè)用水的需求。

（三）調(diào)水工程對(duì)水源調(diào)出地造成了一定負(fù)面影響

目前，新疆實(shí)施的重大調(diào)水工程主要是引額濟(jì)克（烏）工程，該工程的實(shí)施對(duì)于水源調(diào)入地克拉瑪依和烏魯木齊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。但是，對(duì)調(diào)出地阿勒泰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)也造成了一定的影響。工程的實(shí)施使該地區(qū)“635”水利樞紐以下的哈拉布宮—克蘭河交匯口每年均出現(xiàn)不同時(shí)長(zhǎng)的斷流，河谷地下水位平均下降1－1．5米；薩爾鐵列克至哈巴河出國(guó)境口河谷林區(qū)沙漠化、沙化，面積從中游的10%擴(kuò)大至下游的25%；克蘭河入河口濕地出現(xiàn)萎縮，濕地面積從56萬(wàn)畝縮減至38萬(wàn)畝。受水資源調(diào)出影響，額河流域開(kāi)發(fā)也受到了一定限制。額河干流、上游（富蘊(yùn)）因確保調(diào)水，可用水量?jī)H1．21億立方米／年，無(wú)法滿足當(dāng)前工業(yè)強(qiáng)勁發(fā)展的需求；在發(fā)展工業(yè)調(diào)整用水結(jié)構(gòu)后，原本牧民定居需配套建設(shè)的160萬(wàn)畝飼草料地，也只能開(kāi)發(fā)建設(shè)80萬(wàn)畝［2］。

（四）水權(quán)水價(jià)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革進(jìn)展較慢

盡管新疆已在多地開(kāi)展水價(jià)改革，但是，由于此項(xiàng)工作涉及到各相關(guān)方利益，推動(dòng)起來(lái)困難多、進(jìn)展慢。目前，新疆的水資源費(fèi)還沒(méi)有全部開(kāi)征，水價(jià)與供水成本嚴(yán)重偏離。新疆農(nóng)業(yè)用水平均水價(jià)僅為0．047元／立方米，只達(dá)到2010年供水成本的31%，與《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見(jiàn)》中提出的到2015年達(dá)到2010年供水成本的70%的目標(biāo)差距較大，這也給“十三五”末達(dá)到2010年供水成本的100%的目標(biāo)完成提出了更大的挑戰(zhàn)。計(jì)量設(shè)施建設(shè)等滯后，只有約2萬(wàn)眼機(jī)電井安裝智能化取水計(jì)量設(shè)施，用水量還無(wú)法做到精確統(tǒng)計(jì)。水權(quán)轉(zhuǎn)換制度和水交易市場(chǎng)還處在試點(diǎn)階段，有利于促進(jìn)節(jié)約用水的機(jī)制尚未形成。

（五）“三條紅線”指標(biāo)分解遠(yuǎn)未落實(shí)到位

三條紅線分解到縣市后，還要進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村隊(duì)，并落實(shí)到農(nóng)戶，才算真正完成了三條紅線指標(biāo)任務(wù)的分解。從具體分解到落實(shí)，有大量的基礎(chǔ)工作需要去做，一些利益關(guān)系需要協(xié)調(diào)，壓力、阻力依然較大，三條紅線指標(biāo)分解落實(shí)到基層的任務(wù)還十分艱巨。

三、促進(jìn)新疆水資源合理開(kāi)發(fā)利用的建議

（一）將水資源合理開(kāi)發(fā)利用放在全疆發(fā)展戰(zhàn)略更加突出的位置部署謀劃，強(qiáng)化“三條紅線”指標(biāo)的考核和問(wèn)責(zé)

目前，新疆水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用已嚴(yán)重威脅到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要堅(jiān)持“環(huán)保優(yōu)先、生態(tài)立區(qū)”和“兩個(gè)可持續(xù)”發(fā)展戰(zhàn)略，牢固樹(shù)立水資源是新疆綠洲生存和可持續(xù)發(fā)展命脈的理念，加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會(huì)的節(jié)水意識(shí)，大力推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。要堅(jiān)持“以供定需”、以水定建設(shè)規(guī)模的原則，合理安排農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、城市規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)項(xiàng)目上馬，決不能以犧牲水資源的可持續(xù)發(fā)展來(lái)謀取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)“超前”增長(zhǎng)。要毫不動(dòng)搖地實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，將“三條紅線”指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，納入自治區(qū)各級(jí)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和政府績(jī)效考核體系，加快建設(shè)相配套的監(jiān)測(cè)體系，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制，以堅(jiān)定的決心采取有效措施在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)達(dá)到控制目標(biāo)，堅(jiān)決守住可持續(xù)發(fā)展的水資源底線，不懈怠、不推諉、不延期。

（二）加快建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的水利工程體系

新疆河流調(diào)蓄能力明顯偏低，“十三五”時(shí)期，要爭(zhēng)取國(guó)家像對(duì)西藏那樣加大對(duì)水利建設(shè)的支持力度，加快在主要河流尤其是南疆河流建設(shè)一批控制性骨干工程、水資源配置、防洪減災(zāi)、大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造及農(nóng)業(yè)高效節(jié)水等重大水利工程，從硬件上全面提高水資源優(yōu)化配置和保障能力。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新完善水資源管理體制，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的水資源流域管理體制，對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度?？缌饔蛘{(diào)水要合理設(shè)置流域調(diào)水最高線，防止水源調(diào)出地水生態(tài)失衡。要按照“誰(shuí)破壞誰(shuí)治理、誰(shuí)占用誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，盡快建立和實(shí)施流域生態(tài)水量占用補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施強(qiáng)制性補(bǔ)償政策措施。

（三）加快退地減水步伐，進(jìn)一步節(jié)約農(nóng)業(yè)用水

退地減水是新疆壓減用水總量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。退地減水涉及到怎么退、退地區(qū)域分布、退地配套政策等一系列問(wèn)題，前期任務(wù)工作量大。應(yīng)加大力度研究、制定、落實(shí)退地減水規(guī)劃和實(shí)施細(xì)則。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地地籍調(diào)查，全面掌握耕地面積、超出二輪土地承包的面積以及用水情況。要嚴(yán)格國(guó)有農(nóng)用地管理，進(jìn)一步規(guī)范土地合同。對(duì)非法開(kāi)荒地全部退耕，對(duì)其他情況的土地配套一定的行政和經(jīng)濟(jì)手段，按計(jì)劃逐年壓縮灌溉面積至合理區(qū)間。

（四）全面推行水權(quán)、水價(jià)改革和水市場(chǎng)建設(shè)

水權(quán)、水價(jià)改革及水市場(chǎng)的建立是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)、城市和生態(tài)轉(zhuǎn)換的有效途徑，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下推動(dòng)可持續(xù)節(jié)水和水資源優(yōu)化配置的有效機(jī)制。要在總結(jié)哈密、昌吉等地開(kāi)展水權(quán)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取“十三五”開(kāi)局即在全疆全面推行。要把“三條紅線”水資源控制指標(biāo)分解細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，逐級(jí)確認(rèn)用水量和效益，將初始水權(quán)確認(rèn)到戶、到企業(yè)，并頒發(fā)初始水權(quán)證書(shū)。初始水權(quán)要優(yōu)先分配到農(nóng)村二輪承包地、牧民定居飼草料地，確保農(nóng)民基本權(quán)益。對(duì)采用高效節(jié)水灌溉面積可以不核減初始水權(quán)，對(duì)非法開(kāi)荒和非法開(kāi)采地下水的耕地不予分配初始水權(quán)。要加快水價(jià)形成機(jī)制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍至全區(qū)，提高水資源費(fèi)和水費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)“十三五”供水價(jià)格基本達(dá)到成本水價(jià)。按照批準(zhǔn)的灌區(qū)規(guī)劃嚴(yán)格計(jì)劃用水，對(duì)二輪承包土地、牧民定居分配給牧民的人工飼草料地的定額內(nèi)用水執(zhí)行基本水價(jià)，對(duì)超定額用水和非二輪承包土地執(zhí)行資源水價(jià)、差異化水價(jià)政策［3］。要在流域或區(qū)域建立水權(quán)交易中心和農(nóng)村水權(quán)交易平臺(tái)，鼓勵(lì)通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)換將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量向工業(yè)、城市、生態(tài)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，要加快節(jié)水型城市建設(shè)，嚴(yán)格控制高耗水、高污染工業(yè)企業(yè)的上馬，還要建立工業(yè)、城市反哺農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制，支持農(nóng)業(yè)長(zhǎng)效節(jié)水。

（五）健全地下水開(kāi)采制度，嚴(yán)格控制地下水開(kāi)采

總結(jié)推廣吐魯番、昌吉等地州的經(jīng)驗(yàn)，加快地下水取用制度建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)機(jī)井信息的摸底排查，登記造冊(cè)。對(duì)違法開(kāi)荒和超批準(zhǔn)面積開(kāi)荒的灌溉面積進(jìn)行退減，配套的機(jī)井進(jìn)行填埋，電力部門(mén)停止供電。做好合法機(jī)井智能計(jì)量設(shè)施設(shè)備的安裝，加強(qiáng)各機(jī)井水量和用電量核算，供電公司嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的單井水量電量向機(jī)井所匹配的變壓器售電，未經(jīng)批準(zhǔn)的水量不予售電，切實(shí)落實(shí)以水定電、以電控水制度［4］。

參考文獻(xiàn)

［1］覃新聞．凝心聚力攻堅(jiān)克難奮力開(kāi)創(chuàng)依法治水管水興水新局面［J］．新疆水利，2015，（01）：1－8．

［2］阿勒泰地區(qū)水利局．阿勒泰地區(qū)水利開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題［R］．阿勒泰地區(qū)“十三五”規(guī)劃資料，2015．

［3］師巧梅．新疆最嚴(yán)格水資源管理面臨挑戰(zhàn)［EB／OL］．http：／news．ts．cn／content／2014－03／26／content＿9479680．html，2014－03－26．

［4］昌吉州水利局．昌吉州重拳出擊，嚴(yán)厲打擊非法地下水開(kāi)采［EB／OL］．http：／www．xjslt．gov．cn／dzgzdt／2015／31867．html，2015－02－28．

（責(zé)任編輯：管仲）

［作者簡(jiǎn)介］王英平（1977－），女，新疆烏魯木齊人，研究生學(xué)歷，副研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。