我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與路徑探析

■劉慶斌/文

我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與路徑探析

■劉慶斌/文

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營主體的行為，是我國深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。近年來，伴隨我國新型工業(yè)化、信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐明顯加快。截至2014年底，全國農(nóng)民承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積4.03億畝，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到30.4%。實(shí)踐證明，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢，是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置和提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的必然要求，應(yīng)積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

從調(diào)查的情況看，各地在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面總體上是平穩(wěn)健康的，但也存在一些值得重視和注意的問題：

（一）流轉(zhuǎn)土地“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

由于糧食作物經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)偏低，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營主體基于經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，在流轉(zhuǎn)耕地上從事“非糧”活動(dòng)，有的甚至從事“非農(nóng)”活動(dòng)，背離了國家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的宗旨。從調(diào)查的情況看，由于各地監(jiān)管缺乏和引導(dǎo)不力以及對糧食生產(chǎn)的重視程度不夠，一些地方流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”比例已高達(dá)50%以上，不少土地經(jīng)營大戶的“非糧化”比例更是超過了60%。如果這種現(xiàn)象在局部地區(qū)存在，短期內(nèi)糧食供應(yīng)和價(jià)格可能不會出現(xiàn)問題，如果范圍持續(xù)擴(kuò)大，一旦遇上不可預(yù)見的自然災(zāi)害，糧食生產(chǎn)必然會出現(xiàn)問題，勢必會引發(fā)糧食價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)、糧食供應(yīng)出現(xiàn)緊張，必須引起高度重視。

（二）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)和服務(wù)相對滯后

據(jù)調(diào)查了解，目前不少地方縣、鎮(zhèn)、村都建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但由于宣傳不到位，加上服務(wù)范圍不夠大、服務(wù)領(lǐng)域不夠廣、服務(wù)質(zhì)量不夠高，致使知名度低、影響力有限，仍有一些農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中不去找服務(wù)組織，甚至有不少農(nóng)戶根本不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的組織，尤其缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)多局限在本村范圍內(nèi)，仍處于自發(fā)狀態(tài)和低水平。服務(wù)組織建設(shè)滯后和服務(wù)缺位問題是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行的重要因素之一。

（三）強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

依法、自愿、有償是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所必須堅(jiān)持的基本原則。但是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)看似是農(nóng)民自愿，實(shí)則是鎮(zhèn)、村干部利用職權(quán)勸誘農(nóng)民統(tǒng)一進(jìn)行的流轉(zhuǎn)。一些地方還以吸引項(xiàng)目投資、建設(shè)重點(diǎn)工程為名，無視農(nóng)民意愿與權(quán)利，依靠行政命令強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，違背了農(nóng)民意愿。有的地方片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，存在盲目求大、求快傾向，超越了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和農(nóng)民的接受程度，違背了市場規(guī)律。

（四）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范問題還大量存在

土地流轉(zhuǎn)市場不完善，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益沒有得到有效保障。一方面，土地流轉(zhuǎn)行為混亂，表現(xiàn)為農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)與基層政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)并存，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)與書面合同流轉(zhuǎn)共生，有償、低償、無償流轉(zhuǎn)同在；另一方面，農(nóng)村基層干部暗箱操作、一手包辦問題依然突出，操作過程不透明，農(nóng)戶對自己土地的流轉(zhuǎn)缺乏知情權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以致流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶對應(yīng)得收益及收益的分配情況不清楚，只能被動(dòng)接受。據(jù)調(diào)查了解，有40%左右的農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)、無序、隨意和不規(guī)范的。

（五）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營引發(fā)的糾紛居高不下

由于流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的權(quán)益保障機(jī)制尚不健全，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一確定，農(nóng)戶擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)以后價(jià)格上漲自己會吃虧，而流入方則擔(dān)心產(chǎn)業(yè)效益不好，往往把土地流轉(zhuǎn)價(jià)格壓得很低，有時(shí)雙方難以協(xié)商一致，一定程度上制約了土地流轉(zhuǎn)。特別是口頭協(xié)議多，缺乏合同約束，即使簽訂了合同，也存在條款內(nèi)容不完善、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)力義務(wù)約定不規(guī)范和缺乏第三方簽證等問題，缺乏法律約束，為以后產(chǎn)生糾紛埋下了隱患。從調(diào)查的情況看，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格糾紛和流轉(zhuǎn)到期地上附屬物處理糾紛較多，且處理難度大。

（六）趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)價(jià)格

雖然土地流轉(zhuǎn)是依法自愿的市場行為，合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也是確保農(nóng)民收益的保障，但是一些地方“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營大戶的趨利行為所引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格無序攀升且偏離實(shí)際的結(jié)果，必然會進(jìn)一步加重土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”傾向。從調(diào)查的情況看，目前不少“非糧”“非農(nóng)”經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格每畝已達(dá)到1500-2000元。而據(jù)報(bào)道，目前我國規(guī)模種糧平均凈收益每畝還在1000元以下。

二、現(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)把握的原則

土地是農(nóng)民賴以生存的資本，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。健康有序的土地流轉(zhuǎn)，既有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效，又有利于促進(jìn)農(nóng)民增收，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。如果土地流轉(zhuǎn)不按章法無序進(jìn)行，不僅會妨礙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，還會影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。本文調(diào)研認(rèn)為，現(xiàn)階段推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要把握好以下幾個(gè)原則：

（一）必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。通過土地承包，使農(nóng)村土地使用權(quán)與集體所有權(quán)發(fā)生了分離；而通過土地流轉(zhuǎn)，將使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離。當(dāng)前，大量農(nóng)業(yè)人口和勞動(dòng)力離開農(nóng)村，使原來家家戶戶都種地的農(nóng)民出現(xiàn)了分化，農(nóng)戶家庭不經(jīng)營承包地的情況越來越多，目前許多地方農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上已處于分置狀態(tài)。但從一般意義上看，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)，完整的土地所有權(quán)內(nèi)在包含對土地的最大可能利益，承包經(jīng)營權(quán)派生于所有權(quán)。伴隨著農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能擴(kuò)展，還需要從法律層面進(jìn)一步厘清土地所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)益關(guān)系，消除法律盲點(diǎn)。一方面，要按照黨的十八屆三中全會提出的賦予土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，允許農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保等的同時(shí)，堅(jiān)持把落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為基本遵循，盡快確定所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)益邊界，形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新格局，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。另一方面，要加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地的用途管制。雖然土地、勞動(dòng)力、資本被并列為三大基本經(jīng)濟(jì)資源，但土地不是完全市場化的生產(chǎn)要素，尤其農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)就更加有限。這就是說，放活土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)受到地方政府和村集體組織的限制，如果不受任何限制，必然會導(dǎo)致隨意改變土地用途、亂開發(fā)等現(xiàn)象，必須通過政府的用途管制來校正市場的偏差，彌補(bǔ)市場的缺陷。

（二）必須充分尊重農(nóng)民的主體地位

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的根本遵循。黨的十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持人民主體地位，樹立共享發(fā)展理念。三十多年來我國農(nóng)村改革的根本出發(fā)點(diǎn)，就是尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、重視農(nóng)民訴求，實(shí)質(zhì)上就是尊重農(nóng)民的主體地位。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，必須尊重農(nóng)民的主體地位，全面落實(shí)好農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓民之愿望、民之訴求、民之才智成為地方政府和村集體組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)決策的重要依據(jù)。一是要充分尊重農(nóng)民意愿。土地流轉(zhuǎn)遵循的首要原則就是自愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體組織不得以任何理由強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。凡是出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿的土地流轉(zhuǎn)行為，都必須堅(jiān)決予以制止和糾正。二是要高度重視農(nóng)民訴求。要通過各種渠道及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，關(guān)注農(nóng)民訴求，回應(yīng)農(nóng)民關(guān)切。一方面，要建立公平公正、科學(xué)規(guī)范的制度平臺，讓廣大農(nóng)民有機(jī)會與基層干部等其他利益相關(guān)者進(jìn)行理性、平等的協(xié)商，努力達(dá)到各方認(rèn)可、均衡的結(jié)果。另一方面，要大力培育和發(fā)展各類農(nóng)村社會組織，充分發(fā)揮他們在反映農(nóng)民訴求、建言獻(xiàn)策等方面的作用，鼓勵(lì)他們積極參與土地流轉(zhuǎn)工作。特別是要注意農(nóng)村中特殊群體的基本需求，比如有些中老年農(nóng)民，已經(jīng)習(xí)慣了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)工作模式，對他們而言，土地不僅意味著收入來源，還意味著是一種生活方式、一種情感牽掛。對這些群體，不能僅僅從經(jīng)濟(jì)角度考慮，必須充分尊重其意愿。三是要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。在堅(jiān)持土地承包關(guān)系長久不變和尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索建立市場化的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制和承包地退出機(jī)制。對于隨意改變土地承包關(guān)系、強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，必須加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。

（三）必須立足于保障農(nóng)民土地權(quán)益

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。土地問題是農(nóng)民最核心的利益問題。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上就是農(nóng)民土地權(quán)利和利益的大調(diào)整，而最核心最根本的是保障好維護(hù)好農(nóng)民的利益和權(quán)益。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，任何人都不能忽視農(nóng)民的意愿以及他們的利益訴求，尤其是農(nóng)村中弱勢群體的利益訴求。土地流轉(zhuǎn)必須按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，必須堅(jiān)持以農(nóng)民為主體、政府扶持引導(dǎo)、市場配置資源的原則。從法律上說，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包土地的農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有，任何政府組織和個(gè)人都無權(quán)干涉。從根本上看，土地流轉(zhuǎn)是路徑而不是目的，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，不能把土地流轉(zhuǎn)簡單化，更不能把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過程演變成為其他利益主體對農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，演變成為大規(guī)模制造無地農(nóng)民群體的農(nóng)民被動(dòng)擠出過程，要注意把握好土地流轉(zhuǎn)的“度”，既不能片面追求大規(guī)模，更不能搞“大躍進(jìn)”。要積極探索和推行有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主導(dǎo)模式，如“長期出租、固定租金、每年支付”“保底分紅+浮動(dòng)紅利”等方式，最大限度地保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的安全性、穩(wěn)定性和增長性。不管采用何種方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，都不得搞強(qiáng)迫命令，不得搞行政瞎指揮，要讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者。

（四）必須有助于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

這是引導(dǎo)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要前提。土地流轉(zhuǎn)的最終目標(biāo)是農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。毋庸置疑，土地流轉(zhuǎn)既能推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和產(chǎn)出率，又能帶動(dòng)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；既有利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)新品種的推廣，提高農(nóng)業(yè)的科技化水平，又有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體制的形成和發(fā)展，更重要的是有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、讓農(nóng)民從土地中獲得更大利益，是當(dāng)今土地流轉(zhuǎn)最基本、也是最重要的目標(biāo)。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，既要把增加農(nóng)民收入作為重要目標(biāo)，也要把促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作為重要目標(biāo)。一是要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策措施，鼓勵(lì)發(fā)展和大力支持家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)裝備水平和生產(chǎn)手段相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步程度相適應(yīng)，與農(nóng)民管理水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系相適應(yīng)，堅(jiān)持以提高效益為著力點(diǎn)，否則就可能成為規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，不能實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的目的。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級集體組織要加強(qiáng)信息溝通和服務(wù)，使那些農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)戶和耕種有困難的農(nóng)民家庭能夠及時(shí)找到土地流轉(zhuǎn)出路，既可避免耕地撂荒，又能獲得更多土地收益。

（五）必須最大限度地穩(wěn)定糧食生產(chǎn)

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基本要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：我國是個(gè)人口眾多的大國，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，任何時(shí)候都要把飯碗牢牢地端在自己手上。糧食是人類得以生存和延續(xù)的基礎(chǔ)，糧食安全是國家安全的基石。如果我們不能保證把飯碗牢牢地端在自己手上，就必然受制于人，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會就會受到影響。因此，從我國國情來說，保障糧食安全仍是第一要?jiǎng)?wù)。而保障糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，但耕地不能“非農(nóng)化”，更不能“非糧化”。不可否認(rèn)，在地方政府的推動(dòng)下，目前很多農(nóng)村土地被流轉(zhuǎn)到下鄉(xiāng)的工商企業(yè)手中，而這些農(nóng)地特別是耕地有相當(dāng)一部分沒有繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，不是用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，就是變相改變土地用途從事“非農(nóng)”活動(dòng)，這從國家政策層面來看，既不符合深化農(nóng)村土地制度改革的方向，也不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，但按照十八屆三中全會《決定》精神，要讓市場在資源配置中起決定性作用，兩者似乎矛盾。如何既能充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源中的決定性作用，又能有效制止土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，需要各級政府和有關(guān)部門認(rèn)真研究解決。本文認(rèn)為，一是要尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，只要農(nóng)民能夠增收、農(nóng)業(yè)能夠增效，土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)民根據(jù)市場的變化來決定。二是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過出臺政策鼓勵(lì)和支持糧食生產(chǎn)，確保國家糧食安全。一方面，流轉(zhuǎn)土地是否用于糧食生產(chǎn)，從根本上應(yīng)取決于國家糧食政策能否保證種糧收益等于土地的機(jī)會成本，只有當(dāng)種糧收益高于土地的機(jī)會成本時(shí)，流轉(zhuǎn)到工商企業(yè)手中的耕地才會繼續(xù)用于種植糧食；另一方面，對流轉(zhuǎn)土地要實(shí)行用途管制，既要明令禁止破壞、污染、圈占、閑置、撂荒耕地行為，又要明令禁止借土地流轉(zhuǎn)之名搞旅游度假村、房地產(chǎn)等“非糧”“非農(nóng)”活動(dòng)。這就要求地方政府研究設(shè)置土地流轉(zhuǎn)底線，建立準(zhǔn)入制度，規(guī)定經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地或者租賃耕地都不能隨意改變用途，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商企業(yè)到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，對不符合條件要求的工商企業(yè)禁止租賃和經(jīng)營農(nóng)地。

（六）必須有利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要保證。在當(dāng)下農(nóng)村，許多地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部最頭疼的就是土地糾紛，而最難化解的也是因土地引發(fā)的各種矛盾。目前涉及土地流轉(zhuǎn)的糾紛日益增多，且往往具有群體性，一旦處理不慎，就會激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。土地問題是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的核心，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)必須站在維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的高度統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持維權(quán)與維穩(wěn)相結(jié)合，不能顧此失彼，對大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)評估。一是要把土地流轉(zhuǎn)的選擇權(quán)真正交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。二是要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運(yùn)行，切實(shí)提高農(nóng)民的認(rèn)可度和滿意率。三是要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，及時(shí)查處糾正土地流轉(zhuǎn)中的違規(guī)違法行為，對那些以“發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”和“樹典型”為名在土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的行為，要嚴(yán)肅問責(zé)。

（七）必須正確發(fā)揮市場和政府作用

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的動(dòng)力所在。一方面，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的過程，這個(gè)過程理應(yīng)由市場起決定性作用，地方政府和村級集體組織不能越權(quán)包辦。目前一些地方出現(xiàn)的鄉(xiāng)村強(qiáng)制甚至采取欺騙手法誘使農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象，是與中央精神完全不相符的，這不僅嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益，也給未來埋下了土地糾紛和矛盾的風(fēng)險(xiǎn)隱患。另一方面，土地作為一種特殊的自然資源，不是完全市場化的生產(chǎn)要素，尤其農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)屬集體所有，必須更好地發(fā)揮好政府有形之手的作用，既要克服越位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，又要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管和服務(wù)，確保土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。總的要求就是在流轉(zhuǎn)過程中“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，”這是土地流轉(zhuǎn)的底線，也是政府監(jiān)管的紅線。只有這樣，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)出土地，也才能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（八）必須堅(jiān)持因地制宜循序漸進(jìn)

這是引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢所趨，但也是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，不能脫離實(shí)際、脫離國情，片面追求流轉(zhuǎn)速度和超大規(guī)模，否則欲速則不達(dá)。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農(nóng)民工的工作和收入不穩(wěn)定，而農(nóng)村土地是他們最后的依靠。在今后相當(dāng)長的時(shí)間里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)絕大多數(shù)還要靠普通農(nóng)戶，特別是許多地方由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活保障，同時(shí)還承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)、社保等功能，甚至是脫貧致富的希望。況且我國農(nóng)村情況千差萬別，各地要充分認(rèn)識實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復(fù)雜性，因地制宜、循序漸進(jìn)，既要遵循市場規(guī)律，又要尊重農(nóng)民意愿，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)村實(shí)際等客觀條件，使土地適度規(guī)模經(jīng)營與當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平和農(nóng)村社會保障水平提高相適應(yīng)，避免走彎路。

三、有序推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑探析

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多措并舉、協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要以利益平衡、政策引導(dǎo)、制度創(chuàng)新、配套改革、培育新型經(jīng)營主體和加強(qiáng)規(guī)范管理為著力點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

（一）努力找準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)的利益平衡點(diǎn)，以促進(jìn)各方利益平衡為基點(diǎn)拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地作為一種最基本的生產(chǎn)要素和特殊的自然資源，自古以來就與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。任何形式的土地流轉(zhuǎn)，都會涉及農(nóng)民的土地權(quán)利和利益，而不同的利益訴求必然導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中糾紛頻發(fā)、矛盾增多，如果不采取措施加以控制和協(xié)調(diào)，就可能會給國家?guī)碚巍⒔?jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的巨大風(fēng)險(xiǎn)。對此，必須努力找準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)的利益平衡點(diǎn)，以促進(jìn)各方利益平衡為基點(diǎn)，有效拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一是要培育土地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)主體，特別要重視農(nóng)民利益表達(dá)主體的培育，將分散的農(nóng)民組織起來，形成維護(hù)自己利益的社會經(jīng)濟(jì)組織，增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)。二是要拓寬和暢通農(nóng)民利益表達(dá)渠道，讓土地流轉(zhuǎn)利益表達(dá)主體有足夠的利益表達(dá)空間和暢通的表達(dá)渠道，特別要提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的表達(dá)權(quán)。三是要建立土地流轉(zhuǎn)利益共享機(jī)制，讓農(nóng)民能夠以土地和勞動(dòng)力等要素入股，參與新型經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營和利潤分享，參與增值收益的利益分配。四是要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)雙方利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，地方政府應(yīng)利用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段來調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中的利益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以保證土地流轉(zhuǎn)的健康有序進(jìn)行。

（二）及時(shí)研究制定土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，以政策的導(dǎo)向作用推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

政策引導(dǎo)是推動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要方面。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，各級政府要充分認(rèn)識政策在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的重要作用，及時(shí)研究出臺既符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、又有針對性的政策規(guī)定，以政策的有效引導(dǎo)作用，更好地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一方面，要針對土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育尚不健全的實(shí)際，研究制定有關(guān)扶持政策，加快培育土地流轉(zhuǎn)市場和服務(wù)組織，提高社會化服務(wù)水平，給進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民以實(shí)實(shí)在在的好處，切實(shí)調(diào)動(dòng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；另一方面，要針對土地流轉(zhuǎn)中暴露出的問題，研究制定支持糧食生產(chǎn)的政策，如合理制定糧食最低收購價(jià)格、進(jìn)一步完善現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼政策等；限制流轉(zhuǎn)土地用途規(guī)定，如嚴(yán)禁租賃農(nóng)地“非農(nóng)化”和租賃耕地“非糧化”及禁止流轉(zhuǎn)土地撂荒行為等；鼓勵(lì)扶持發(fā)展家庭農(nóng)場的措施，保障土地流入方經(jīng)營的穩(wěn)定性和長期性的規(guī)定等，確保土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。同時(shí)，還要制定在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品營銷、金融服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等經(jīng)營主體傾斜，促進(jìn)農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；?jīng)營。另外，要明確設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)金、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金以及耕地保護(hù)基金，作為失地農(nóng)民養(yǎng)老金、耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，最大限度地降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，以鼓勵(lì)制度創(chuàng)新為動(dòng)力驅(qū)動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

制度是社會良性運(yùn)行的規(guī)則，具有根本性、長期性和穩(wěn)定性。通過加強(qiáng)和推進(jìn)制度創(chuàng)新，深化農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)而激勵(lì)各利益主體，是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力所在。一是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，應(yīng)盡快就第二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等農(nóng)民關(guān)心關(guān)注的內(nèi)容依法作出規(guī)定，出臺農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保實(shí)施意見，明確農(nóng)民作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，切實(shí)解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置問題。二是要加快推進(jìn)戶籍制度改革。應(yīng)盡快在全國范圍內(nèi)實(shí)施居住證制度，賦予進(jìn)城農(nóng)民與城市市民平等的權(quán)利地位，真正讓居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民享有與城市原戶籍居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)和權(quán)益保護(hù)，為促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和自由流動(dòng)消除制度障礙。三是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融制度。積極培育農(nóng)村“內(nèi)生”金融組織，規(guī)范發(fā)展農(nóng)村資金互助組織，引導(dǎo)農(nóng)民合作社開展信用合作，鼓勵(lì)發(fā)展真正的農(nóng)村合作金融；大膽創(chuàng)新?lián)?、抵押方式，探索成立土地抵押合作社和組建農(nóng)村土地銀行，用好用活土地?fù)?dān)保權(quán)、抵押權(quán)；研究制定對各類法人規(guī)模經(jīng)營主體加大金融支持的政策措施，使得相關(guān)規(guī)模經(jīng)營主體可以通過民間金融、技術(shù)承包等渠道，獲得發(fā)展所需要的資金。四是要建立科學(xué)、公開、開放、透明的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成和指導(dǎo)機(jī)制。重點(diǎn)對不同土地進(jìn)行分等定級、科學(xué)評估，合理確定土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格，建立切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的最低保護(hù)價(jià)制度，在最低保護(hù)價(jià)或基準(zhǔn)價(jià)格的基礎(chǔ)上由市場具體決定土地的流轉(zhuǎn)交易價(jià)格，并建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格信息收集、處理與公開發(fā)布制度。五是要深化農(nóng)村土地管理體制改革。各級政府及有關(guān)部門要充分發(fā)揮好引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督作用，堅(jiān)持做到放管結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的日趨規(guī)范最終靠的是制度創(chuàng)新與突破，只要土地合法流轉(zhuǎn)，無論是租賃土地規(guī)?；?jīng)營，還是以土地入股獲取分紅，或者以土地為抵押、擔(dān)保獲得創(chuàng)業(yè)貸款，任何創(chuàng)新的方式都可以大膽試、大膽探索。而創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價(jià)值取向，就是統(tǒng)籌平衡各方利益，讓土地流轉(zhuǎn)的成果更多地惠及農(nóng)民，更有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（四）加快土地流轉(zhuǎn)綜合配套制度改革，以搞好協(xié)同發(fā)展為突破促動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)綜合的復(fù)雜工程，需要各種社會因素的相互協(xié)調(diào)配合與攜手并進(jìn)。一是要加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，分工落實(shí)責(zé)任，形成齊抓共管合力。二是要推進(jìn)新型工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。通過加快發(fā)展新型工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)工業(yè)資本的積累以加速新型城市化的進(jìn)程，新型城市化的快速發(fā)展必然為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會，保證農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后的收益不低于土地所帶來的收益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。三是要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)市場的培育，努力構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、規(guī)范、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，特別要加快建立土地流轉(zhuǎn)要素市場，努力為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供糾紛仲裁、供求信息、政策咨詢、中介服務(wù)、合同簽訂等服務(wù)工作。四是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系。重點(diǎn)是擴(kuò)大最低生活保障的覆蓋面、建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和切實(shí)推行農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度，逐漸弱化并將最終取代農(nóng)村土地的社會保障功能，降低農(nóng)民對土地的依賴和農(nóng)地制度變革成本，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂。

（五）培育帶動(dòng)力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為骨干帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

當(dāng)前，小農(nóng)戶經(jīng)營的不適應(yīng)性愈來愈突出，改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的需求進(jìn)一步加強(qiáng)，而同時(shí)基于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的工商資本大舉進(jìn)入農(nóng)村、投向農(nóng)業(yè)，所形成的公司化農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式快速擴(kuò)張。但未來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，既不可能以農(nóng)民的衰落乃至終結(jié)為代價(jià)，又不可能簡單的排斥工商企業(yè)的進(jìn)入，必然是一種混合型經(jīng)營的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展必須建立在以農(nóng)業(yè)為終生職業(yè)、以鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)為基本生存空間的農(nóng)民群體的基礎(chǔ)之上。近年來，一些工商資本投向農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推力。但對于工商資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場后，在資本趨利性的作用下可能產(chǎn)生的傾向性問題必須引起高度重視。因此，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，一方面要充分發(fā)揮工商企業(yè)在資源整合、技術(shù)吸納、市場拓展、質(zhì)量控制等方面的比較優(yōu)勢，支持工商企業(yè)在與之適應(yīng)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域適度規(guī)模發(fā)展，在此過程中應(yīng)重視依據(jù)不同區(qū)域的自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標(biāo)準(zhǔn)，防止工商企業(yè)主導(dǎo)的求大求多的單一規(guī)模偏好傾向的不合理發(fā)展；另一方面要注重提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營在更大范圍區(qū)域農(nóng)村的覆蓋性。在工商企業(yè)進(jìn)入?yún)^(qū)域有限和帶動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)條件下，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模雖然相對較小，但由于其與農(nóng)民的利益關(guān)系更加穩(wěn)定和密切，其比較優(yōu)勢也更為明顯，當(dāng)前尤其需要對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地給予政策支持和資金扶持，依托這些特征明顯、實(shí)際帶動(dòng)力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，在更廣泛的農(nóng)村區(qū)域提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（六）建立和完善土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，以規(guī)范化的管理保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

針對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、服務(wù)能力不強(qiáng)、管理不規(guī)范、監(jiān)督不力等問題，要結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)一步健全和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，加強(qiáng)和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)管理。一是要建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，依托農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，建立完善縣級服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站、村級服務(wù)點(diǎn)的三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，積極開展信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評估、協(xié)辦手續(xù)等服務(wù)。二是要建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，使供需雙方能夠及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地獲取可靠的土地流轉(zhuǎn)信息，尤其使那些農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)戶和耕種有困難的家庭能夠及時(shí)找到土地流轉(zhuǎn)出路。三是要積極培育具有較強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性的中介服務(wù)組織，按照市場需求，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供專業(yè)咨詢、土地評級評估、土地托管保險(xiǎn)及融資等各種服務(wù)，以彌補(bǔ)政府服務(wù)的不足和缺陷。四是要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的管理監(jiān)督。首先，要求土地流轉(zhuǎn)雙方必須簽訂書面合同，村內(nèi)之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的要報(bào)村集體組織備案，村外之間進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的須經(jīng)村集體組織同意、土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)與村集體組織辦好手續(xù)，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審查和簽證，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體組織代替農(nóng)戶或越過農(nóng)戶簽訂合同。其次，要按照規(guī)定的程序及時(shí)登記、備案，以增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的安全感，同時(shí)也能使政府更好地掌握土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，制定正確的政策措施。再次，要嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)合同管理，一方面要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，引導(dǎo)使用規(guī)范的合同文本，提高合同的合規(guī)性；另一方面要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)管，提高合同的履約率。特別要依法保護(hù)流入方的土地經(jīng)營權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后同等條件下應(yīng)優(yōu)先續(xù)約。五是要建立承包地經(jīng)營權(quán)登記頒證制度，并明確和提升土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。六是要健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。針對土地流轉(zhuǎn)中糾紛問題的復(fù)雜性，要建立完善協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，并以特定的功能和運(yùn)作方式進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，做到及時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的各種問題，客觀公正地處理各方訴求，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。七是要嚴(yán)厲打擊各種違法違規(guī)行為。認(rèn)真落實(shí)土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策法規(guī)，嚴(yán)防借土地流轉(zhuǎn)之名擅自改變土地用途、破壞土地資源和破壞生態(tài)環(huán)境等行為發(fā)生。農(nóng)經(jīng)、國土等職能部門對已發(fā)生的非法占用土地、改變土地農(nóng)用性質(zhì)的違法行為，要依法處理。

（作者單位：中共青州市委黨校)