誰管流動兒童義務教育

浙江溫州瑞安市，中國“百強縣”之一。外來勞動力在很大程度上支撐了這里的繁榮。

2012年瑞安曾因“開放的尷尬”引起媒體關(guān)注。當時，歷時八年的對農(nóng)民工子女的低門檻入學政策，讓瑞安當?shù)貙W校因承載力和財政壓力等因素難以為繼。

瑞安為解決隨遷子女入學付出了巨大努力。2015年，瑞安義務教育階段學生共135 797人，“新居民”子女有42 552人，占31.3%，逾九成在公辦學校入學。近幾年，教育支出占瑞安公共財政預算支出的比例一直高達三成，地方領導感到壓力很大。

如今，入學門檻已經(jīng)提升——“新居民”必須提供一年以上勞動合同以及一年以上社保，他們的孩子方能入學，相當于以社保換教育?！安环蠗l件的，基本都回老家了?！比鸢彩薪逃至x務教育科科長高明永告訴記者。盡管如此，“瑞安在全國來說是做得比較好的?！比鸢彩薪逃帜愁I導說。

但除了少數(shù)靠積分落戶者，目前大多數(shù)“新居民”子女能享受的資源仍很有限。按目前招生政策，無房產(chǎn)無戶籍的新居民子女被放在了最后一批，要等前面“父母有戶有房、有戶無房、無戶有房”的孩子都依次錄取完之后，才能進入有空缺的學校。而“新居民”子女占比較高的學校，往往條件稍遜。

瑞安或許是中國東部外來人口流入集中地在解決隨遷子女教育問題上的一個縮影。對于隨遷子女教育，中國早已確定“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的“兩為主”政策。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2013年和2014年全國隨遷子女進入公辦學校就學的學生比例始終保持在80%以上。然而，子女隨遷率實際上仍處于低水平。2014年，子女隨遷率比2009年提高了約7.5個百分點，但也僅有38.42%。其中，初中階段子女的隨遷率更低，只有33.74%。

低隨遷率的另一端，是逾6 000萬留守兒童。

教育，成為非本地戶籍常住人口無法平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務的矛盾焦點和中國社會公平的痛點。為了改變這種局面，建立一個更為合理的、各級政府成本共攤的財政分擔機制已是共識。

2013年召開的中共十八屆三中全會對此制定了改革框架。全會提出，要建立事權(quán)和支出責任相適應的制度；適度加強中央事權(quán)和支出責任；健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。

兩年之后，義務教育財政保障機制的改革終于有了實質(zhì)起步。2015年11月底，國務院印發(fā)了《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》（下稱《通知》）。除了確定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務教育生均公用經(jīng)費標準，極為重要的是，《通知》加大了中央財政對東部地區(qū)的支出責任，并要求實現(xiàn)生均公用經(jīng)費補助“錢隨人走”；與此同時，還明確將民辦學校也納入生均公用經(jīng)費的補助范圍。

浙江大學教育領導與政策研究所所長吳華認為，這是教育政策上首次體現(xiàn)“建立全國統(tǒng)一市場”的概念。統(tǒng)一的教育市場，對于保障資源自由流動至關(guān)重要。不過，公用經(jīng)費占教育總投入的比例仍微。對于這波政策帶來的影響，學界、業(yè)界等人士有不同意見。

流入地的壓力

中國人民大學經(jīng)濟學院教授鄭新業(yè)曾指出，當前財稅體制和地方政府主導的城市居民公共福利體系，形成了利益拉鋸和以剝奪居民福利為后果的“競次效應”。而在一些學者看來，東部城市目前對外來人口提供的公共服務不足，更多是意愿問題而非能力問題。

據(jù)記者調(diào)查，如溫州蒼南縣等地，外來人口比例相對不是太高，這幾年本地戶籍生源下降又與非戶籍生源增長相抵消，義務教育壓力較緩和。但一些外來人口比例高、甚至和本地人口倒掛的地方，壓力確實不小。“珠三角、長三角一些城市，短期內(nèi)人口的流入，確實超過了當?shù)亟逃Y源的承載力?！痹岸嗟卣{(diào)研的東北師范大學農(nóng)村教育研究所副教授劉善槐表示。

劉善槐介紹，瓶頸主要在土地、師資和經(jīng)費三方面。經(jīng)費問題相對而言是最容易通過改革解決的，經(jīng)費的解決又有助于解決師資問題。他表示，教育支出占財政總支出的比例過高，一直是流入地政府財政支出結(jié)構(gòu)平衡面臨的突出問題。隨著隨遷子女數(shù)量的增加，此問題變得愈加嚴重。以蘇州市高新區(qū)為例，這一比例已達到30%，其中一半用于隨遷子女教育支出。

廣東是外來人口流入最多的省份。至2013年底，全國義務教育階段的隨遷子女共1 277萬人，廣東就有396萬人，超過全國的30%。在廣東的約1 100萬義務教育階段的學生中，隨遷子女占36%。以廣州市天河區(qū)為例，據(jù)劉善槐測算，2013年全區(qū)農(nóng)民工隨遷子女為5.93萬人，如果全部進入公辦學校就讀，至少需新建學校59所（按每校1 000人測算），用于征土地、學校建設和教師工資等項目的基本費用至少需要380億元，而全區(qū)的可支配財政收入僅50多億元，資金缺口巨大。

中國《義務教育法》規(guī)定，縣級政府對義務教育承擔主要管理職責，經(jīng)費投入由國務院和地方各級政府根據(jù)職責共同負擔，省級政府統(tǒng)籌落實。過去，中央財政對地方的支持主要集中在中西部和農(nóng)村，對東部城鎮(zhèn)則基本沒有投入。而外來人口密集地通常也是該省份經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，拿不到或很少拿到省級政府的轉(zhuǎn)移支付，義務教育重擔基本壓在當?shù)卣砩稀?/p>

近幾年，中央財政設立了農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育獎勵資金，2014年增至99.6億元。不過，這筆錢分到地方仍是杯水車薪。以浙江省財政設立的“外來務工人員子女教育專項資金”為例，浙江省教育廳數(shù)據(jù)顯示，2014年該專項資金省級以上（含中央）共投入10.7億元。但單單瑞安這個縣級市，年義務教育的投入所需就超過15億元。

浙江省教育科學研究院院長方展畫表示，現(xiàn)行政策的直接后果是：地方政府“設門檻”。從計劃生育到社保等，不一而足。

統(tǒng)一教育市場邁出一步

隨著人口流動，義務教育經(jīng)費應從現(xiàn)在的“單方責任為主”轉(zhuǎn)向“多方共擔”。許多專家還建議，中央應該承擔主要責任。鄭新業(yè)就認為，越是市場經(jīng)濟國家，勞動力流動越頻繁，由中央政府提供的公共服務就該越多。“適度加強中央事權(quán)和支出責任”的提法，在中共十八屆三中全會上得到采納。此次，這一原則終于落到了教育財政分擔和保障機制改革領域。根據(jù)《通知》，中央財政對東部城鎮(zhèn)義務教育支出責任有所增強。

目前，在城市全面實行的只有免除學雜費一項。國務院首先統(tǒng)一了城鄉(xiāng)學生基本福利，將免除學雜費、免費提供教科書、補助家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費的“兩免一補”政策，由農(nóng)村全面擴展至城市地區(qū)。

更為關(guān)鍵的是，調(diào)整了中央支出責任。中國義務教育階段的公立學校主要有三大類支出：教師工資、公用經(jīng)費（用于維持學校日常運轉(zhuǎn)）和較大型的校舍維修改造費用。在義務教育免費之前，公用經(jīng)費主要由學雜費維持。此次調(diào)整的對象主要是公用經(jīng)費。

過去，農(nóng)村義務教育經(jīng)費由中央和地方共同負擔，城市由地方負責、中央適當獎補。調(diào)整之后，中央和地方對城鄉(xiāng)義務教育將實行統(tǒng)一的“分項目、按比例分擔”的財政機制。具體而言，國家規(guī)定課程的免費教科書資金由中央全額承擔；寄宿生的生活費補助由中央和地方按5∶5比例共同分擔；公用經(jīng)費在西部地區(qū)為8∶2，在中部地區(qū)為6∶4，在東部地區(qū)為5∶5。這意味著，原先基本拿不到國家對公用經(jīng)費補助的東部城鎮(zhèn)，今后可按國家生均公用經(jīng)費定額的五成獲取支持。

2016年中央統(tǒng)一確定的城鄉(xiāng)義務教育生均公用經(jīng)費基準定額，中西部的小學是600元，初中是800元；東部的小學是650元，初中是850元。并且，錢隨人走。“學生無論在城鄉(xiāng)都可以享受‘兩免一補政策，學生無論在哪里接受義務教育，國家都會按照不低于基準定額的標準足額安排補助?！必斦扛辈块L余蔚平在政策吹風會上解釋。

目前，具體這筆錢如何發(fā)放，尚無具體政策。浙江省教育廳回復記者稱：“中央轉(zhuǎn)移支付給我省的具體變化情況，目前尚不明確?！贝送?，民辦學校也可納入生均公用經(jīng)費補助范圍，就讀于民辦學校的學生亦能享受“兩免一補”。學生無論是在城鄉(xiāng)之間流動，或是在公辦、民辦學校間流動，都能獲得財政的一份基本支持。吳華認為，這顯示了政府在義務教育公共財政理念上的重要轉(zhuǎn)變?！斑^去，政府總認為，對義務教育的支出責任，就是支持公辦學校?！?/p>

近年來，民辦學校在解決隨遷子女義務教育上的作用，越來越得到教育部門和地方政府肯定。在廣東，民辦學校承擔了隨遷子女義務教育的大部分功能。在溫州，民辦教育承擔了基礎教育近三分之一的任務，每年至少節(jié)省40多億元教育經(jīng)費。廣東、浙江有多地都已向民辦學校按學生數(shù)補助公用經(jīng)費或購買服務。

不過，民辦學校在獲取政府補助的同時，來自政府的限制也在增加。2014年底，廣州市白云區(qū)某民辦學校的校長告訴記者：自從2013年隨遷子女有了義務教育公用經(jīng)費之后，“超規(guī)模招生”已成為教育部門對民辦學?？己恕耙黄狈駴Q”的硬指標。原來民辦學?？稍谡硕ǖ膶W位之外再多招收一些學生，政府對此并不批評。同時，一些地方政府對民辦學校學費控制過嚴，令許多民辦學校只能維持低水平運轉(zhuǎn)。

博弈或繼續(xù)

在教育各項支出中，公用經(jīng)費占教育總投入比例很小。以浙江省為例，2012年普通小學的生均財政預算為8 198元，而國家制定的小學公用經(jīng)費基準定額，僅占其中不到十分之一，亦低于浙江省確定的“省標”。在支出大頭——教師“人頭費”等方面，財政支出機制并沒有變化?？傮w上看，中央財政對東部外來人口聚集地義務教育的支持力度仍比較小。

不過，吳華表示，要區(qū)分邊際成本和平均成本。對于流入學生不是太多的地方，增加一部分學生，無須建學校等投資，并不需要花費平均成本。

對于東部地區(qū)而言，中央的財政轉(zhuǎn)移支付聊勝于無。溫州、江蘇海門等地接受記者采訪的政府人士都認為，中央此舉對于保障隨遷子女義務教育權(quán)利將起到積極作用。 一些人士仍然擔心，此舉會加劇央地博弈。北京大學中國教育財政科學研究所博士宋映泉即擔憂，中央加強對義務教育公用經(jīng)費的支持不足以激勵地方，反而會使地方政府更不愿意擔責。

這種博弈在過往的地方政府行為中表現(xiàn)明顯。東北師范大學農(nóng)村教育研究所學者楊衛(wèi)安和鄔志輝曾撰文指出，當缺少有效的評價機制和激勵機制時，在經(jīng)濟增長和義務教育之間，地方政府傾向于“不努力投入義務教育”；一旦有機會，也會盡可能以甩包袱的形式在制度外籌集資金。所以，雖然上級財政給予了轉(zhuǎn)移支付，但縣級政府并未相應增加義務教育的經(jīng)費投入；即使具備較充分的財政資源，也只滿足于達到及格水平，更愿意把財政資源用于發(fā)展地方經(jīng)濟和增加本地財政收入。

一種打破博弈的建議是，由中央來承擔義務教育的全部或主要責任。在中國區(qū)域發(fā)展非常不平衡的情況下，這一思路引起了較大爭議。不過，建立一個更合理的成本分擔機制，已是共識。

教育券是廣被建議的一種方式。吳華即建議，各級政府都可以發(fā)放教育券，確定自己的支出責任。比如中央政府可發(fā)放國家義務教育憑證，浙江省再發(fā)放浙江省義務教育憑證，這樣可以保障資源的自由流動和優(yōu)化配置。劉善槐則認為，由上級政府統(tǒng)一支付比例并不合適，應該根據(jù)各地實際情況來確定各級財政支付比例。可以考慮的一種方式是，確定一個本級財政教育支出的合理比例，其余再由上級財政分攤。

在吳華看來，教育領域的市場化改革一直是滯后的，眼下關(guān)鍵是要全面深化市場取向的改革，并樹立一個理念——“公共財政的對象是全體權(quán)利平等的學生”。 （來源：財新網(wǎng) 汪 蘇 盛夢露 王 婧/文）