城市發(fā)展新思維

馬玉榮 周姝天

按照“一個(gè)尊重”和“五個(gè)統(tǒng)籌”，當(dāng)下中國城市規(guī)劃最需要開展體制改革，建立一個(gè)完善、健全、超前的規(guī)劃體系

2015年12月20日，中央城市工作會議時(shí)隔37年后再次召開，為中國城市新階段新形勢下的發(fā)展提出了系統(tǒng)、明確的思路和具體、周密的措施，主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)了“一個(gè)尊重”和“五個(gè)統(tǒng)籌”?！耙粋€(gè)尊重”是指尊重城市發(fā)展規(guī)律;“五個(gè)統(tǒng)籌”包括：統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性;統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性;統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性;統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性;統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。圍繞如何落實(shí)“一個(gè)尊重”和“五個(gè)統(tǒng)籌”，《中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告》記者近日專訪了國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長、中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會副會長肖金成。

新時(shí)期城市發(fā)展規(guī)律

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：中央城市工作會議提出了怎樣的城市發(fā)展新思路？在中國發(fā)展的新階段和新形勢下，應(yīng)該如何規(guī)劃和推動新一輪的城市發(fā)展？

肖金成：在世界范圍內(nèi)，城市已經(jīng)有了幾千年的發(fā)展歷史，經(jīng)過了不同歷史階段?？陀^上講，學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的高低快慢，與城市化階段之間的關(guān)系。城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過程，有其自身規(guī)律。城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)。要規(guī)劃好城市，要促進(jìn)城市群的形成，不能依靠主觀武斷，必須要遵循城市演化的基本規(guī)律。

規(guī)律首先是自然的，它可以被認(rèn)識，但不會被主觀理念所改變。按照規(guī)律辦事則事半功倍，反之則會事倍功半。因此，如果我們的工作是違反歷史自然進(jìn)程規(guī)律的，就很容易無功而返，甚至最后還是要回到起點(diǎn)重新開始。城市發(fā)展屬于社會科學(xué)的范疇，包括了人與人的相互作用，比自然科學(xué)的規(guī)律更難被認(rèn)知和明確。雖然我們現(xiàn)在對城市發(fā)展的規(guī)律還在不斷的摸索和認(rèn)識中，但必須肯定的是，如果違背自然規(guī)律去發(fā)展和建設(shè)城市，那同樣是會帶來諸多問題的。

那么，世界大城市發(fā)展的規(guī)律是什么？大城市不可能一開始就是大城市，必然是由中等城市發(fā)展而成，中等城市由小城市發(fā)展而成。在城市演化過程中，規(guī)劃可以起到一定的作用，但無法影響到城市基本的發(fā)展軌跡。實(shí)際上，城市規(guī)劃僅僅出現(xiàn)了100多年，在沒有規(guī)劃的漫長發(fā)展史上，城市按照其自然規(guī)律發(fā)展，同樣出現(xiàn)了平衡的體系。因此，在規(guī)劃城市之前，我們必須認(rèn)清并把握以下兩條城市發(fā)展的基本規(guī)律。

第一條規(guī)律是，城市發(fā)展是其自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、人口密度、交通發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素共同作用的結(jié)果。城市的本質(zhì)是人口的聚集，城市最初是市場交換的中心，并逐步演化為工業(yè)、政治、軍事的中心。在這個(gè)過程中，產(chǎn)業(yè)集聚加劇了人口集聚，加速了社會分工，同時(shí)也擴(kuò)大了城市規(guī)模。杜能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論（1826年）較早認(rèn)識到，城市規(guī)模取決于周邊農(nóng)村的生產(chǎn)力和農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸條件。

如今，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和運(yùn)輸條件的大力改善，城市的規(guī)模不再受制于農(nóng)業(yè)和交通的發(fā)展條件。城市客觀上的規(guī)模會很大，但同時(shí)也突出了新的制約——產(chǎn)業(yè)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，如果產(chǎn)業(yè)不能隨著人口的聚集而聚集并發(fā)展，那么，大量的人口無法就業(yè)，就不會長期生活在這里。產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來就業(yè)崗位的增加;隨著人們收入的增加，就會提高當(dāng)?shù)氐南M(fèi)力，從而拉動服務(wù)業(yè)發(fā)展;服務(wù)業(yè)的發(fā)展又會產(chǎn)生許多新的就業(yè)崗位，吸引人口聚集，這就會出現(xiàn)大城市。但一個(gè)區(qū)域內(nèi)不可能同時(shí)有很多的大城市，因?yàn)槌鞘胁皇枪铝⒋嬖诘摹?/p>

第二條規(guī)律是，在大城市發(fā)展的同時(shí)周邊會出現(xiàn)中等城市、小城市，并形成城市體系。城市群的形成同樣要遵循其演化規(guī)律。大城市不可能是孤立的，周邊城市與它的距離越近，聯(lián)系度就越強(qiáng);反之，聯(lián)系度則越弱。這樣，就形成了城市體系中的圈層，從內(nèi)向外，吸引力越來越弱。一個(gè)區(qū)域內(nèi)聚集了很多城市，最初都是小城市;發(fā)展到一定階段，一個(gè)小城市演化成了中等城市，周邊是小城市;再后來，中等城市發(fā)展成大城市，又有幾個(gè)小城市發(fā)展成中等城市;這樣形成的一個(gè)金字塔式的結(jié)構(gòu)，就是城市體系、城市群。

城鎮(zhèn)化是歷史自然發(fā)展的過程，城市群的演化也同樣是一個(gè)歷史自然演進(jìn)的過程，是逐步形成的，并非僅靠規(guī)劃就可以發(fā)展出來。一個(gè)城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、交通聯(lián)通程度、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)分工合理性，很大程度上決定了一個(gè)城市群的規(guī)模。城市群實(shí)際上是城鎮(zhèn)化發(fā)展到較高水平才會出現(xiàn)的。只有在區(qū)域中的經(jīng)濟(jì)整體比較發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)深厚、分工合理，并且城市間的交通通達(dá)便捷、聯(lián)系密切，城市群才有可能形成。

統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何實(shí)現(xiàn)第一個(gè)“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性？

肖金成：空間結(jié)構(gòu)，可粗分為“全國”和“區(qū)域”兩個(gè)尺度的空間。城市的輻射力和影響半徑有限，實(shí)際上再大的城市也不會輻射到整個(gè)國家。在“全國”尺度的空間里，尤其是在幅員遼闊的中國，一個(gè)大城市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。不可能只依靠一個(gè)上?；蛘哐睾５拇蟪鞘?，就可以帶動全國范圍的地區(qū)。因此，我們應(yīng)該根據(jù)城市的輻射半徑將大城市予以合理分布。在中部、西部也應(yīng)發(fā)展規(guī)模大的城市，比如中部的武漢、長沙、鄭州，西部的重慶、成都、西安，還有更靠西北、西南的蘭州、烏魯木齊、貴陽、昆明等城市。這樣，中國整體的空間結(jié)構(gòu)才會相對比較合理。

規(guī)模結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)是互相聯(lián)系的，不可能只發(fā)展一個(gè)大城市，而不發(fā)展中等城市、小城市。一個(gè)合理的城鎮(zhèn)體系，是一個(gè)城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、并形成一定規(guī)模的結(jié)構(gòu)體系。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)這三大產(chǎn)業(yè)。一個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要合理，就既要有工業(yè)還要有農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、服務(wù)業(yè)，也不能只發(fā)展輕工業(yè)或重工業(yè)。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要城市規(guī)模和空間相協(xié)調(diào)。這樣，才能以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。

統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何落實(shí)第二個(gè)“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性？

肖金成：現(xiàn)在中國各級政府對規(guī)劃都很重視，規(guī)劃的種類和數(shù)量相當(dāng)繁多，但是還基本沒有形成體系。城市規(guī)模和它所在區(qū)域的人口、發(fā)展水平、區(qū)位、自然環(huán)境等因素都密不可分，同時(shí)也受到其周邊城市的產(chǎn)業(yè)、交通、經(jīng)濟(jì)、人口、文化等方面發(fā)展的影響。因此，城市規(guī)劃不能孤立地進(jìn)行，需要依據(jù)區(qū)域規(guī)劃對城市的定位來進(jìn)行。科學(xué)的規(guī)劃體系需要概念性規(guī)劃、戰(zhàn)略性規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和局部規(guī)劃，這樣城市規(guī)劃本身才具有系統(tǒng)性。

城市建設(shè)同樣需要系統(tǒng)性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，隨著現(xiàn)代化水平的提高，大城市越來越大，但我們建設(shè)城市時(shí)往往有三種傾向——“大”“洋”“怪”。一是追求大規(guī)模，二是崇洋媚外，三是追求獨(dú)特，但是缺乏實(shí)用性。實(shí)際上，城市是讓人生活的場所。它首先要滿足生活的需要，基礎(chǔ)設(shè)施要完善，要有濕地和森林來維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡。所以，我們規(guī)劃建設(shè)一個(gè)大城市時(shí)，必須要宜居。

現(xiàn)在提倡的智慧城市建設(shè)，本質(zhì)上就是系統(tǒng)性的城市管理。城市不同于村落，人和人、產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系密不可分，如果管理不能做到一體化，就很容易產(chǎn)生各種問題。以財(cái)政為例，如果一個(gè)城市各個(gè)區(qū)的財(cái)政各為己用，那么每個(gè)區(qū)就都會想大力發(fā)展工業(yè)以增加稅收，而不去發(fā)展居住、生態(tài)空間，那么整個(gè)城市的功能就會紊亂。所以，一個(gè)城市規(guī)模再大，也依然是一個(gè)整體，其管理系統(tǒng)自然應(yīng)當(dāng)一體化。建設(shè)智慧城市的目標(biāo)，就是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、統(tǒng)一規(guī)劃，向數(shù)字城市、綠色城市發(fā)展。

統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何實(shí)現(xiàn)第三個(gè)“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展的持續(xù)性？

肖金成：對于城市來講，改革主要指體制的改革和創(chuàng)新，包括戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度、社會保障制度、住房制度、財(cái)政和金融體制，還包括城市的行政管理制度等多個(gè)方面。以北京市的財(cái)政制度為例，每個(gè)區(qū)的財(cái)政是各自獨(dú)立的。那么，由于西城區(qū)銀行業(yè)集中，稅收較高;海淀區(qū)科技企業(yè)集中、土地空間充足，稅收也較高;朝陽區(qū)CBD繁榮，土地空間充足，也使其財(cái)政收入較高;相對而言，東城區(qū)、昌平區(qū)、懷柔區(qū)、延慶區(qū)財(cái)政收入就比較低，因此，直接影響到公務(wù)員的工資，影響到居民的公共服務(wù)和福利。不合理的財(cái)政體制導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的不合理。因此，需要改革體制，改革才是城市健康可持續(xù)發(fā)展的動力。

中國城市要實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，需要從灰色動力結(jié)構(gòu)向綠色動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。城市聚集了大量的人才和科技資源，很多創(chuàng)新都依靠科技。一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)能不能快速發(fā)展，能不能有新的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)，實(shí)際上還是靠科技進(jìn)步和人才支撐。

文化是改革和科技以外的第三大持續(xù)動力。對城市來說，文化產(chǎn)業(yè)可以被物化，通過把文化產(chǎn)品、文化服務(wù)貨幣化，來支持城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè);文化可以通過博物館、展覽館等體現(xiàn)一個(gè)城市的文明程度;文化還通過旅游業(yè)的發(fā)展形成更大的形象魅力。

統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何實(shí)現(xiàn)第四個(gè)“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性？

肖金成：城市和區(qū)域的空間可以分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。雖然在城市里，有一些空間，其生產(chǎn)、生活、生態(tài)屬性比較模糊，但對于功能區(qū)的規(guī)劃，十八大報(bào)告中有明確要求：生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀。

“產(chǎn)城融合”同樣也是從優(yōu)化這三大空間布局的角度提出的。沒有產(chǎn)業(yè)的城市不是真正的城市，但是如果產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)離城市就會不方便，離得太近又會有危險(xiǎn)。比如，天津?yàn)I海新區(qū)危險(xiǎn)品倉庫爆炸案就因生產(chǎn)空間和生活空間布局不合理而造成惡果。

對于規(guī)模比較大的城市，其森林、湖泊、濕地以及小區(qū)綠化帶，都應(yīng)該作為生態(tài)空間根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和比例保留和保護(hù)好，做到所謂“看得見青山，望得見碧水，記得住鄉(xiāng)愁”。另外，還要提高城市發(fā)展的依據(jù)性，盡可能地保留歷史遺跡。

城市不僅要為原住民服務(wù)，外來人口同樣是城市中很重要的一部分。只有讓外來人口在這個(gè)城市生產(chǎn)、出行、工作，包括教育醫(yī)療都感到很便捷，讓農(nóng)民工等真正融入社區(qū)、融入城市，這才是“以人為本”的城市。

統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體

中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告：如何實(shí)現(xiàn)第五個(gè)“統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性？

肖金成：這個(gè)統(tǒng)籌，就是讓城市發(fā)展尊重普通人的利益，尊重當(dāng)?shù)匚幕?，在這樣的背景下，把政府、專家、多學(xué)科人士的積極性聚到一起，體現(xiàn)人人參與的現(xiàn)代治理文明。政府、社會和市民是城市的三個(gè)主體，實(shí)際上是統(tǒng)籌的對象。政府的功能包括提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及規(guī)劃和管理。社會保障是現(xiàn)代社會不可缺少的，建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障體系是城市可持續(xù)發(fā)展必不可少的。作為城市的一分子，現(xiàn)在的市民，主人公意識比較弱。城市居民應(yīng)該增強(qiáng)主人公意識，增強(qiáng)把城市建設(shè)好、維護(hù)好的責(zé)任意識，增強(qiáng)納稅人意識。要讓全體人民朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)，絕不能出現(xiàn)“富者累巨萬、而貧者食糟糠”的現(xiàn)象，而要把建設(shè)更公平的城市社會作為建設(shè)宜居城市的重要內(nèi)容和重要保障。

在“一個(gè)尊重”和“五個(gè)統(tǒng)籌”面前，當(dāng)下中國城市規(guī)劃最需要圍繞體制改革，建立一個(gè)完善、健全、超前的規(guī)劃體系，僅有城市規(guī)劃是不夠的。中國的城市規(guī)劃總是不斷修編，卻總是落后于現(xiàn)實(shí)。以北京市的規(guī)劃為例，在1994年修編的北京市規(guī)劃，當(dāng)時(shí)規(guī)劃期是20年，應(yīng)該執(zhí)行到2014年，結(jié)果2004年就開始修編了，因?yàn)?004年的人口和城市規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)初的預(yù)測。在2004年修編中，2020年北京市的人口要控制在1800萬以內(nèi);實(shí)際上，2009年，北京市人口就已經(jīng)突破了2020年的指標(biāo);現(xiàn)在，北京已經(jīng)有2200萬人口了。在《京津冀啟動發(fā)展綱要》中有一個(gè)指標(biāo)，就是到2020年北京市人口要控制在2300萬以內(nèi)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)人口控制指標(biāo)，只能通過轉(zhuǎn)移醫(yī)療、學(xué)校、科研、工廠等機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)來帶動人口轉(zhuǎn)移。實(shí)際上，單純控制人口，意義并不大，規(guī)劃的本質(zhì)是一種具有前瞻性的導(dǎo)引，而不是一種控制手段。

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