城市治理：從政府本位到民眾本位

林家彬

政府的社會(huì)治理理念要從過去那種偏重于政府本位的管制控制思維，轉(zhuǎn)變到民眾本位的協(xié)同治理思路上來

城市社會(huì)治理的基本內(nèi)涵

“社會(huì)治理”概念的流行始于二十世紀(jì)七八十年代歐美國家，多見于政治學(xué)和社會(huì)學(xué)方面的文獻(xiàn)，大都含有相關(guān)社會(huì)主體之間相互影響、相互作用、相互制約的意思，突出了現(xiàn)代社會(huì)在管理和控制上的多元性、互動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)治理不同于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治，即它不僅僅依靠自上而下的政府行政權(quán)力，而要更多地容納和依靠非政府主體的自治行動(dòng)。

有中國學(xué)者對(duì)社會(huì)治理給出了這樣的定義：“社會(huì)治理，是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等行為主體，通過平等的合作型伙伴關(guān)系，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。”城市社會(huì)治理，就是城市空間范圍內(nèi)的社會(huì)治理。

在中國，中共十八屆三中全會(huì)作出的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次正式使用了社會(huì)治理的概念，并將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，為“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”專設(shè)一章。由此可見，完善和改進(jìn)社會(huì)治理，已經(jīng)成為中國社會(huì)生活中一項(xiàng)緊迫的重要任務(wù)。

中國城市社會(huì)治理面臨的突出問題

在工業(yè)化、城市化、全球化、信息化等因素的綜合影響之下，中國社會(huì)正處于劇烈轉(zhuǎn)型之中，而傳統(tǒng)的治理模式未能及時(shí)調(diào)整和適應(yīng)，導(dǎo)致中國的城市社會(huì)治理中存在許多突出的問題。

一是政府的治理理念轉(zhuǎn)變滯后。許多城市政府的領(lǐng)導(dǎo)人仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的以政府為單一主體的“管理”，把公民和社會(huì)僅僅作為被管理的客體，結(jié)果是社會(huì)管理體現(xiàn)為剛性的、靜態(tài)的、被動(dòng)的、自上而下的單向度管控，多元主體的平等協(xié)商與合作未能形成，社會(huì)治理的成本高、效果差。

二是大量的非戶籍外來人口仍處于邊緣化狀態(tài)，未被納入多元共治的主體之中。雖然城市戶籍管理制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，但由于“路徑依賴”的作用，依托于傳統(tǒng)戶籍制度的社會(huì)福利體系和居民權(quán)利體系尚未發(fā)生全局性變化，非戶籍外來人口與戶籍人口之間的權(quán)利差距舊態(tài)依然，非戶籍外來人口在城市中既未被當(dāng)作平等的權(quán)利主體，其自身也具有較強(qiáng)的客居心態(tài)。

三是社區(qū)與居民自治的不發(fā)育。長時(shí)期高強(qiáng)度的一元化管控，在很大程度上摧毀了社區(qū)與居民自治的傳統(tǒng)，弱化了社區(qū)與居民自治的能力。與此同時(shí)，伴隨著近年來城市化的快速發(fā)展和新住區(qū)的不斷形成，老住區(qū)曾經(jīng)擁有的社區(qū)自治功能也在大幅弱化，新住區(qū)的社區(qū)自治功能大都未能有效建立。其結(jié)果是，類似于社區(qū)周邊的占道經(jīng)營、社區(qū)內(nèi)部的私搭亂建、亂倒垃圾、鄰里之間的噪聲污染等居民日常生活中常見的權(quán)益糾紛問題，原本都應(yīng)該通過社區(qū)自治、居民民主協(xié)商和自主管理的手段加以解決，由于社區(qū)與居民自治功能的缺失，不得不求助于“城管”等公權(quán)力的廣泛介入，反過來進(jìn)一步強(qiáng)化了“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局。

四是社會(huì)問題多樣化、復(fù)雜化、高發(fā)化，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式與手段嚴(yán)重滯后。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)提高，社會(huì)訴求提升。城市居民對(duì)社會(huì)治理的要求已不局限于享受公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)治安和秩序、化解鄰里矛盾等社會(huì)穩(wěn)定的層面，而是在參與公共事務(wù)、自由表達(dá)意見、保障合法權(quán)益、維護(hù)良好生活環(huán)境等涉及社會(huì)公正和社會(huì)和諧方面有了更多和更強(qiáng)的訴求，而傳統(tǒng)的以控制、強(qiáng)制、法制為主要方式和手段的社會(huì)管理難以對(duì)這些訴求作出有效回應(yīng)。

城市社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

自中共十六大報(bào)告把“社會(huì)更加和諧”列為全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)體系中的一個(gè)重要指標(biāo)，特別是十六屆四中全會(huì)提出了“深入研究社會(huì)管理規(guī)律”、“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”的任務(wù)以來，許多城市政府都在城市社會(huì)治理創(chuàng)新方面有所探索，創(chuàng)造出豐富的實(shí)踐案例。通過梳理這些案例，可以將社會(huì)治理創(chuàng)新的方向初步分為以下四種類型：（1）擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面;（2）實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化;（3）運(yùn)用技術(shù)手段提高治理效能;（4）通過資源整合提升治理效能。

在擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面方面，將原來被排除在城市公共服務(wù)對(duì)象之外的外來人口、農(nóng)村戶籍人口納入服務(wù)范圍，是一個(gè)重要的創(chuàng)新領(lǐng)域。如甘肅省嘉峪關(guān)市從2012年1月1日起，徹底取消城鄉(xiāng)戶籍差別，全市30萬人口不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)戶口”，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。通過此舉，原來的農(nóng)業(yè)戶籍人口在醫(yī)保、子女入學(xué)、住房保障等方面與城市戶籍人口之間的差別得以消除。再如大連市西崗區(qū)于2014年9月設(shè)立了外來人員綜合服務(wù)中心，為初到大連的農(nóng)民工提供臨時(shí)住宿、就業(yè)咨詢、法律援助、網(wǎng)上訂票等多項(xiàng)服務(wù)。

在實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化方面，溫州市于2012年10月出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織培育發(fā)展的意見》等一系列文件，對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類和基層社區(qū)社會(huì)組織全面放開登記，資金門檻降為零。短短兩個(gè)月時(shí)間，全市新增登記備案的社會(huì)組織達(dá)到1500多個(gè)。截至2014年9月，溫州市共有20家政府職能部門，向100多家社會(huì)組織購買了20項(xiàng)公共服務(wù)，涉及五水共治、教育、社區(qū)、培訓(xùn)、司法、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等公共領(lǐng)域。再如，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)從2003年起實(shí)行了公共預(yù)算制度改革，從2003年底開始，該鎮(zhèn)的實(shí)事工程項(xiàng)目不再由鎮(zhèn)政府拍板決定，改由鎮(zhèn)人大代表票決產(chǎn)生。并且，實(shí)施過程由代表監(jiān)督，建設(shè)結(jié)果由代表評(píng)估。這樣，鎮(zhèn)人大代表在廣泛征求居民意見的基礎(chǔ)上直接參與鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)決定，擴(kuò)大了居民民主參與的層面。

在運(yùn)用技術(shù)手段提高治理效能方面，肇始于北京市東城區(qū)的“網(wǎng)格化管理”收到比較明顯的成效，在全國許多城市得到推廣應(yīng)用。所謂網(wǎng)格化管理，就是將城市空間劃分為若干單元（即網(wǎng)格），依托數(shù)字化信息平臺(tái)，對(duì)單元網(wǎng)格內(nèi)的管理需求及時(shí)作出響應(yīng)的城市信息化管理模式。實(shí)踐證明，這一模式在提高城市管理效率、降低城市管理成本、再造城市管理流程、提高公眾滿意度等方面均有良好表現(xiàn)。自2004年在北京市東城區(qū)率先試點(diǎn)后，在建設(shè)部的主導(dǎo)下逐步向全國推廣，截至2012年的不完全統(tǒng)計(jì)，全國已有90多個(gè)城市已經(jīng)采用或正在推行網(wǎng)格化管理。

在通過資源整合提升治理效能方面，1995年，深圳市首次把與外商投資審批有關(guān)的18個(gè)政府有關(guān)部門集中起來辦公。隨后，以行政服務(wù)中心、市民服務(wù)大廳等形式提供窗口服務(wù)的做法逐漸在全國得到推廣，目前在地市及縣已經(jīng)比較普遍，在安徽、江蘇、浙江等地有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了便民服務(wù)中心。這種做法方便市民辦事，提高了政府效能。

實(shí)行大部門制改革，也是通過資源整合提升治理效能的一個(gè)重要途徑。廣東順德于2009年啟動(dòng)了大力度的大部門制改革，黨政部門機(jī)構(gòu)數(shù)由41個(gè)重組為16個(gè)，對(duì)機(jī)構(gòu)、職能、編制、人員和運(yùn)行機(jī)制重新整合，按照權(quán)責(zé)一致的原則優(yōu)化權(quán)責(zé)和資源配置，形成新的組織結(jié)構(gòu)和工作格局。其結(jié)果，大大提高了行政效率和服務(wù)水平。

上海市閔行區(qū)的“大聯(lián)動(dòng)”模式、上海市嘉定區(qū)的“大聯(lián)勤”模式等，也都是通過資源整合提升治理效能的實(shí)踐探索。其實(shí)質(zhì)是在不改變現(xiàn)有行政管理組織體制的前提下，通過綜合采用社會(huì)協(xié)管力量整合統(tǒng)管、管理信息集中采集共享、行政執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等方式，優(yōu)化完善城市綜合管理運(yùn)行機(jī)制。其目標(biāo)是形成上下聯(lián)動(dòng)、問題聯(lián)處、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的社會(huì)管理聯(lián)動(dòng)局面，形成合力。

案例：大連市西崗區(qū)“365工作體系”

大連市西崗區(qū)從2012年3月開始，創(chuàng)建了“365市民大樓”，并以其為核心建立了“365工作體系”。該體系運(yùn)行三年多來，在提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、組織公益活動(dòng)、激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)居民自治、改進(jìn)基層治理等方面都取得了明顯成效，成為城市社會(huì)治理創(chuàng)新的一個(gè)具有較好示范意義的模式。

1.一座全時(shí)運(yùn)行、全方位響應(yīng)的市民大樓。西崗區(qū)的365市民大樓從2012年3月30日開始正式運(yùn)行。大樓的名稱本身就體現(xiàn)了決策者的目標(biāo)：建立一個(gè)全時(shí)運(yùn)行的市民服務(wù)中心。其功能設(shè)置包括六個(gè)服務(wù)平臺(tái)：便民服務(wù)平臺(tái)、婚姻家庭服務(wù)平臺(tái)、社會(huì)組織管理服務(wù)平臺(tái)、市民聽證議事和維權(quán)平臺(tái)、熱線和網(wǎng)絡(luò)管理服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)格化社會(huì)管理信息平臺(tái)。

2.三級(jí)管理、四級(jí)聯(lián)動(dòng)的365工作體系。西崗區(qū)還將服務(wù)觸角下移，在所轄7個(gè)街道全部建立了365市民中心，45個(gè)社區(qū)全部建立了365工作站。同時(shí)，將全區(qū)劃分為120個(gè)一級(jí)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備一名專職網(wǎng)格員。網(wǎng)格員被賦予事前主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、事后督促檢查的職能。這樣，就形成了一個(gè)以365市民大樓為區(qū)級(jí)中樞，區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格三級(jí)管理四級(jí)聯(lián)動(dòng)的365工作體系。

3.五個(gè)方面的特色創(chuàng)新。從社會(huì)治理的角度看，“365工作體系”主要有五個(gè)方面的特色創(chuàng)新：在治理理念上，將群眾滿意作為核心目標(biāo);建立聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，填補(bǔ)管理空白;建立居民聽證議事制度，促進(jìn)居民成為治理主體;以公益項(xiàng)目為載體，激發(fā)社會(huì)組織活力;主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，實(shí)現(xiàn)城市管理的精細(xì)化。

未來努力方向

1.進(jìn)一步推進(jìn)治理理念更新。社會(huì)治理所涉及的范圍非常廣泛，社會(huì)治理創(chuàng)新所涵蓋的內(nèi)容自然也就非常豐富。但是，具體內(nèi)容各異的社會(huì)治理創(chuàng)新，其初始動(dòng)力都來自于治理理念的更新。大連市西崗區(qū)365工作體系所展現(xiàn)出的多方面社會(huì)治理創(chuàng)新，最關(guān)鍵的起點(diǎn)就在于提出了“做群眾需要的事，做事讓群眾滿意”的核心理念。政府的社會(huì)治理理念要從過去那種偏重于政府本位的管制控制思維，轉(zhuǎn)變到民眾本位的協(xié)同治理思路上來;從被動(dòng)的響應(yīng)訴求和維穩(wěn)，轉(zhuǎn)變到主動(dòng)改善民生、完善社會(huì)服務(wù)、疏導(dǎo)訴求渠道、維護(hù)公眾權(quán)益、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題的治理理念上來。有了治理理念的更新，才能夠相應(yīng)地在治理架構(gòu)、治理方式、資源配置、政府職能轉(zhuǎn)變等多個(gè)層面進(jìn)行創(chuàng)新。

2.推進(jìn)行政管理體制的相應(yīng)改革。在社會(huì)治理理念發(fā)生變革之后，原有的政府行政管理體制并不能自動(dòng)與之適應(yīng)，而需要進(jìn)行相應(yīng)的改革。過去的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置以經(jīng)濟(jì)綜合管理部門為主，社會(huì)綜合管理部門相比之下極為薄弱。同時(shí)，各級(jí)政府部門的管理對(duì)象主要是針對(duì)行業(yè)和領(lǐng)域，而不是針對(duì)公眾和群體。大連市西崗區(qū)通過從政府相關(guān)部門抽調(diào)人員組建365市民大樓，并以其為核心構(gòu)建了涵蓋政府各職能部門及市政公用企業(yè)的聯(lián)席協(xié)調(diào)機(jī)制，成功實(shí)現(xiàn)了社區(qū)事務(wù)的“一門式”受理服務(wù)和服務(wù)的全年無休，大大提高了政府為民眾服務(wù)的便捷度、透明度和親和度，是主動(dòng)通過行政管理體制改革來適應(yīng)治理理念變革的成功探索。在其他城市，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)改進(jìn)和完善社會(huì)治理的需要因地制宜地開展行政管理體制改革。

3.注重消除現(xiàn)有的服務(wù)和管理空白。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程的加快，中國社會(huì)處于快速的轉(zhuǎn)型和變化之中，社會(huì)管理的對(duì)象大幅度擴(kuò)大，公眾的社會(huì)訴求明顯增多，過去傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式無論在理念、體系、制度上，還是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能、管理方式等方面都與之不相適應(yīng)，出現(xiàn)了很多管理空白和薄弱環(huán)節(jié)。鑒此，以居民需求為出發(fā)點(diǎn)、注重消除管理和服務(wù)的空白與薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方向。

4.進(jìn)一步引導(dǎo)和強(qiáng)化居民自治。推進(jìn)社區(qū)自治，是發(fā)展基層民主，使人民依法行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的有效形式。社區(qū)自治的具體事項(xiàng)，主要包括：社區(qū)的公共秩序、民意表達(dá)、訴求反饋、鄰里關(guān)系、居民服務(wù)、矛盾調(diào)解，以及社區(qū)消防安全監(jiān)督、衛(wèi)生維護(hù)和治安維護(hù)等。有了有效的社區(qū)自治，很多事務(wù)就不再需要行政手段和司法程序等公權(quán)力的干預(yù)，而可以通過社區(qū)各種利益相關(guān)者之間的民主協(xié)商和合作來解決。

推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)自治，是基層民主發(fā)展的必然趨勢，而且有利于降低行政成本和促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。雖然有一些地方在推進(jìn)社區(qū)和居民自治方面已經(jīng)做了初步嘗試，但總體上思想還不夠解放，進(jìn)展還比較緩慢。在黨中央已經(jīng)提出全面推進(jìn)依法治國的重大任務(wù)和依憲治國、依憲行政重要理念的大背景下，推進(jìn)社區(qū)和居民自治的當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)是將憲法賦予公民在社會(huì)生活中的各項(xiàng)權(quán)利切實(shí)落實(shí)到位，將那些過去被有意無意剝奪的權(quán)利“還給”公民和社會(huì)組織。唯此，才能使公民和社會(huì)組織參與城市社會(huì)治理有空間、有渠道、有保障，使其能夠真正發(fā)揮作用，而不僅僅作為點(diǎn)綴。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)部巡視員）