長三角大氣污染如何聯(lián)防聯(lián)治

傅學(xué)良

近年來，重污染天氣在長三角區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn)，長三角地區(qū)為了應(yīng)對這一問題實施了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)治機制，發(fā)揮了重要作用。但還存在一些問題，最典型的是在體制上并沒有構(gòu)建出適應(yīng)長三角區(qū)域大氣污染治理特點的管理模式、架構(gòu)、平臺以及效果評估機制。

一、深化長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的管理模式改革

協(xié)商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內(nèi)成為長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運行的主導(dǎo)者，污染議題的提出者，并且能夠引導(dǎo)議題方案的解決。

長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理模式涉及“三省一市”在大氣污染治理權(quán)限方面的協(xié)同發(fā)揮，核心為長三角大氣污染治理權(quán)限的運行過程，應(yīng)該主要解決“跨區(qū)域大氣污染問題”的啟動機制和解決方案運行機制。對此，在國外存在兩種模式選擇，一種是自上而下，通過縱向管理，強制性地針對不同區(qū)域主體規(guī)定義務(wù)，要求各區(qū)域大氣污染治理主體服從統(tǒng)一的行政指令，并且對區(qū)域大氣進行達標管理；另一種是平行模式，即各行政主體之間進行平等協(xié)商，通過聯(lián)席會議的協(xié)商方法達成治污協(xié)議，不同主體對該協(xié)議予以承諾并且自愿遵守。前一種治理模式，不可避免地又陷入“政府理性”的誤區(qū)，甚至可能造成行政命令干擾客觀規(guī)律的負面作用；后一種治理模式，無疑可以體現(xiàn)主體的自愿性和主動性，積極地實現(xiàn)和達成協(xié)議規(guī)定的目標。但是要在長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)大氣污染治理的自發(fā)秩序，存在長三角大氣污染的共性問題，以及“三省一市”的個性問題應(yīng)該如何提出，又該如何解決？其一，從“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)出發(fā)，各方可以選擇由自己首先主動承擔(dān)較多的大氣污染治理義務(wù)，但是這樣就會帶來自身利益的受損，其他主體也不一定會跟進治理。只有每個人都參與提供公共物品，那么所有人才會從中受益；其二，各方也可以選擇明確指出不同省市在大氣污染治理上的不足之處，并且依據(jù)區(qū)域的設(shè)定目標要求相關(guān)省市完成相應(yīng)的治理工作，這樣極可能造成對方利益受損，并且很可能會導(dǎo)致以平等合作為主旨的協(xié)商會議破裂。因此，選擇恰當?shù)墓芾砟Ｊ骄统蔀殚L三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治順利實施的首要突破口。在此，筆者認為，協(xié)商會議制度下的輪值省模式能夠有效地打破這種利益選擇困局，更有利于長三角區(qū)域大氣污染問題的提出和解決。眾所周知，長三角的大氣環(huán)流具有周期性的客觀規(guī)律，在一個固定的周期內(nèi)部分省市會成為污染主要受害者，在同樣年度的另外一個周期內(nèi)又成為施害者，周而復(fù)始，循環(huán)往復(fù)。協(xié)商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內(nèi)成為長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運行的主導(dǎo)者，污染議題的提出者，并且能夠引導(dǎo)議題方案的解決。

二、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理架構(gòu)設(shè)計問題

根據(jù)長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實踐要求，管理架構(gòu)可以設(shè)立的核心部門為動議組、技術(shù)組、資金組。

管理架構(gòu)的設(shè)計決定了在長三角大氣污染防治聯(lián)控中主體、資金、技術(shù)等要素作用的合理發(fā)揮。根據(jù)長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實踐要求，管理架構(gòu)可以設(shè)立的核心部門為動議組、技術(shù)組、資金組。動議組主要負責(zé)相關(guān)長三角大氣污染議題的提出和討論，明確長三角的大氣環(huán)境容量，對不同省市的污染物排放量進行合理分配，明確跨區(qū)域污染的解決方案，對不同省市的重要大氣污染個性問題進行研討并提出解決途徑；技術(shù)組主要負責(zé)在大氣污染聯(lián)防聯(lián)治過程中，對跨區(qū)域大氣污染原因、過程以及結(jié)果進行客觀釋明，有利于從客觀的角度界定“三省一市”相關(guān)的大氣污染貢獻度。技術(shù)組還要就大氣污染的減排和治理進行技術(shù)研究以及技術(shù)選擇，提出長三角大氣污染治理的技術(shù)援助方案，互通有無，共同攻關(guān)；資金組主要考慮從經(jīng)濟利益的角度將“三省一市”結(jié)合在一起，發(fā)揮利益的激勵效應(yīng)促進“三省一市”遵守聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議。資金組的核心作用是成立長三角大氣污染治理公共基金。在公共基金的組成過程中，資金組要按照公平公正的原則和大氣污染貢獻比例標準確定“三省一市”承擔(dān)的相應(yīng)比例，同時負責(zé)長三角大氣污染治理公共基金的收集，以及資金的合理運行，并且在動議組和技術(shù)組的協(xié)助下，確定在長三角大氣污染治理中哪些事務(wù)屬于應(yīng)該遵從公共治理原則的公共事務(wù)，哪些業(yè)務(wù)屬于應(yīng)該按照“損害大氣環(huán)境者付費”的原則由各省市單獨負責(zé)的業(yè)務(wù)，然后選擇合理的技術(shù)解決方案進行治理。

三、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺構(gòu)建問題

“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區(qū)域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應(yīng)的位置和區(qū)域范圍進行公開。

由于長三角的大氣環(huán)境屬于典型的生態(tài)公共產(chǎn)品，所以公眾有權(quán)利實時動態(tài)地了解長三角大氣污染的基本情況，了解長三角大氣污染過程、結(jié)果以及治理內(nèi)容。為達到這一目的，就需要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”，設(shè)立一個面向社會公眾公開的長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控信息管理平臺。“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區(qū)域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應(yīng)的位置和區(qū)域范圍進行公開。作為環(huán)境保護機關(guān)按照屬地主義有義務(wù)將本地的污染源在信息管理平臺上進行公開的同時，也有義務(wù)按照大氣環(huán)境質(zhì)量標準實時地公開當?shù)氐拇髿猸h(huán)境質(zhì)量。為了強化公眾對大氣污染的監(jiān)督作用，長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺應(yīng)該同時具有開放性和實時性、互動性，也就是公眾有權(quán)利了解大氣質(zhì)量、大氣污染源，同時公眾也可以將隱瞞未報的大氣污染源，通過申請的方式標注在這一信息平臺上，在查證屬實的基礎(chǔ)上，企業(yè)或者環(huán)境保護管理機關(guān)有義務(wù)在信息平臺上公開此大氣污染源，確保在公眾的監(jiān)督之下，做到長三角大氣污染源全披露。

四、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理效果評估問題

需要在管理體制中引進權(quán)威的獨立第三方，對“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執(zhí)行性。

“三省一市”聯(lián)席會議通過聯(lián)動方式共同治理大氣污染，這是一個松散的聯(lián)合體治理，具有濃厚的自治和市場色彩，因為珠三角和京津冀更具有強烈的行政色彩。珠三角基本屬于廣東省的“一省”之治，治理措施的推行會隨著治理效果的差異化由廣東省政府進行相應(yīng)的調(diào)整；京津冀則在某種程度上屬于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的“國家”之治，各種產(chǎn)業(yè)布局和污染源的分布可以按照大氣生態(tài)環(huán)境的規(guī)律進行調(diào)整。與之相比，長三角大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方雖然遵守了聯(lián)防聯(lián)控舉措，但是治理效果仍然不佳，則有了相應(yīng)地如何繼續(xù)跟進的措施，如何繼續(xù)對各方進行督促的困難。這都涉及對“三省一市”大氣污染治理行為的評價問題。站在本區(qū)域受害的立場去指責(zé)其他區(qū)域，很容易引發(fā)矛盾；如果沒有站在本區(qū)域的立場，則會有“事不關(guān)己，高高掛起”的想法，不可避免會產(chǎn)生“公地的悲劇”。因此就需要在管理體制中引進權(quán)威的獨立第三方，對“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執(zhí)行性。獨立第三方所做出的結(jié)論要具有客觀性和中立性，讓“三省一市”心服口服。由第三方對長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的效果進行評估，同時對不同省市的承諾和措施進行評估，評估的目的并非追責(zé)，而是要探尋未能達到目的的原因，分清是屬于經(jīng)濟、技術(shù)等客觀方面的原因，還是怠于行使、不愿作為等主觀方面的原因。如果是屬于主觀因素則需要通過督促或者進一步協(xié)商，甚至于訴諸公益訴訟的方式促進其完成；如果屬于客觀要素的影響，則可能需要降低事前協(xié)商目標，進一步調(diào)整聯(lián)防聯(lián)控舉措或者進行遵約援助的方式協(xié)助相關(guān)省市達到協(xié)同聯(lián)動的目的。

長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運行機制是治理與善治思想在區(qū)域公共管理層面的引入和運用。區(qū)域治理應(yīng)該是通過建立合作的聯(lián)合治理模式，設(shè)置科學(xué)的管理平臺，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下，進行的一種區(qū)域宏觀解決方案構(gòu)建和微觀問題集中應(yīng)對的集體協(xié)商過程，有效地總結(jié)長三角大氣污染治理經(jīng)驗，及時調(diào)整聯(lián)防聯(lián)治方向和目標。