尼克松-福特政府對菲律賓南沙訴求的立場評析——以美國官方檔案為依據(jù)

栗　廣

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尼克松-福特政府對菲律賓南沙訴求的立場評析
——以美國官方檔案為依據(jù)

栗廣

1971年，菲律賓政府正式提出了對南沙群島的主權(quán)要求。美國尼克松政府隨之對南海地區(qū)局勢進行了數(shù)次評估，對南海爭端有了初步認知。西沙海戰(zhàn)發(fā)生之后，面對菲律賓所提出的將南沙納入美菲協(xié)防范圍的請求，尼克松政府決定在此問題上采取模棱兩可的立場。其后，菲律賓以軍事基地的使用權(quán)為籌碼要求美國同意協(xié)防南沙，但福特政府仍拒絕進行明確表態(tài)。實際上，尼克松-福特政府采取的是不介入南海爭端的立場；這在一定程度上減緩了菲律賓在南沙地區(qū)采取行動的步伐。

南沙群島； 尼克松政府； 福特政府； 《美菲共同防御條約》

1898年美西戰(zhàn)爭之后，菲律賓淪為美國的殖民地。1946年7月，菲律賓獲得獨立；1951年8月30日，美菲簽訂《美菲共同防御條約》，成為軍事盟友。根據(jù)條約的規(guī)定，“締約國每一方面都認為，在太平洋區(qū)域?qū)喖s國任何一方的武裝進攻將危及它自己的和平與安全，并且宣布，它將依照它的憲法手續(xù)采取行動以對付共同的危險”(第四條)；“對締約國任何一方的武裝進攻應(yīng)包括對締約國任何一方的本土、或?qū)υ谒墓茌犞碌奶窖髰u嶼領(lǐng)土、或?qū)λ谔窖蟮能婈?、公共船只、飛機的武裝進攻”(第五條)*《國際條約集(1950-1952)》，世界知識出版社1959年，第325頁。。

1971年7月，菲律賓政府突然提出了對南沙群島*美、英等西方國家稱南沙群島為“斯普拉特利群島”(Spratly Islands)，稱西沙群島為“帕拉塞爾群島”(Paracel Islands)。的主權(quán)要求。而幾乎同時，中美關(guān)系正?；M程也取得了突破性進展。這樣一來，涉入南海爭端的各方包括中國大陸、中國臺灣、南越政權(quán)和菲律賓，它們不是美國的盟友就是“友好的非盟國”*DDRS,CK3100155998，Luncheon Meeting between Vice President Walter Mondale and Vice Premier Fang Yi Regarding Guidelines for Cultural and Scientific Exchange Programs between the U.S.and China,1979-8-27.。在此情況下，美國對菲律賓的南沙訴求持何種態(tài)度呢？

懷揣上述問題，筆者對與本研究主題有關(guān)的論著進行了較為全面的梳理。迄今為止，研究美國對南海爭端立場的論著已不在少數(shù)，但大多側(cè)重于對現(xiàn)狀和對策的分析*Lee Lai To.“China,the USA and the South China Sea Conflicts”，Security Dialogue,2003，34(1),pp.25～39；張明亮：《從〈東南亞集體防務(wù)條約〉看美國的南中國海政策》，載《東南亞研究》2004年第6期；王義桅：《重新思考南中國海問題：中美關(guān)系的視角》，載《美國問題研究》2006年第1期；王傳劍：《美國的南中國海政策：歷史與現(xiàn)實》，載《外交評論》2009年第6期；鄭澤民：《南海問題中的大國因素》，世界知識出版社2010年，第30～104頁；李金明：《南海爭議現(xiàn)狀與區(qū)域外大國的介入》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2011年第7期，等。，很少涉及尼克松-福特政府對南海爭端的政策*郭淵：《中美關(guān)系緩和下的美國南中國海政策》，載《新東方》2011年第4期；尤洪波：《美國對中越西沙海戰(zhàn)的反應(yīng)》，載《南洋問題研究》2011年第3期；邵笑：《簡析尼克松的南海政策》，載《東南亞研究》2012年第3期；郭永虎：《美國對中菲南沙群島爭端政策的歷史考察》，載《當代中國史研究》2013年第2期。。這些論著中不乏一些頗具代表性的力作，為本研究的展開奠定了基礎(chǔ)。筆者擬以美國國家檔案館館藏檔案及相關(guān)數(shù)據(jù)庫中的美國檔案為依據(jù)，詳盡、深入地研究尼克松-福特政府對菲律賓南沙訴求的立場，以求教于方家。

一、菲律賓的南沙訴求與尼克松政府對南海爭端的初步認知

據(jù)已有記載，菲律賓占領(lǐng)南沙群島的想法始于1930年代。但限于自身實力和美國的不支持態(tài)度，菲政府在1970年代之前并未正式提出對該地區(qū)的主權(quán)要求。然而，1960年代末“南海地區(qū)可能蘊藏著豐富的石油資源”*John Garver.“China's Push Through the South China Sea:The Interaction of Bureaucratic and National Interests”,The China Quarterly,1992，132(4),pp.999～1028.的消息傳出之后，菲律賓政府正式提出了對南沙群島的主權(quán)要求。

1971年7月10日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯(Ferdinand Marcos)借口所謂“炮擊事件”*1971年7月7日，菲國會眾議員米特拉(Ramon Mitra)宣稱他在巴拉望省海域垂釣之時，兩度遭到來自南沙海域的炮擊。Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-06-25:CIA-RDP79T00975A1019600030002-0,1971-07-23,National Archives.召開國家安全會議，并宣布：根據(jù)1951年《舊金山和約》的規(guī)定，南沙群島事實上仍處于盟國的托管之下，其歸屬問題并沒有得到解決；在此情況下，臺灣當局沒有得到盟國同意不能在該群島駐軍，其行為構(gòu)成了對菲“國家安全的嚴重威脅”；而且，該群島在地理上距菲律賓最近，“理應(yīng)屬于菲律賓”*DDRS，CK3100398594，The Spratly Islands Dispute,1971-08.。此外，菲政府還宣布了菲軍已占領(lǐng)了南沙3個島礁的事實*“Taipei,Manila Dispute Islands”，The Washington Post,1971-07-13.。這是菲政府第一次正式提出了對南沙群島的主權(quán)要求。

菲律賓的做法引起了中國大陸、中國臺灣和南越政權(quán)等的強烈抗議；美國尼克松政府也開始關(guān)注南海形勢。就在菲政府正式提出對南沙主權(quán)要求的當月，美國中央情報局就起草了一份有關(guān)菲律賓南沙訴求的簡要評估報告，認為：中國很早就對南沙群島提出了主權(quán)要求，且這種要求由于1946年中國政府派兵駐守而有所增強；但近期南越和菲律賓所采取的行動使得該地區(qū)的形勢變得復(fù)雜化。在中國大陸和臺灣堅定地聲稱擁有南沙主權(quán)的情況下，為了石油資源而出兵南沙的菲律賓將可能保持克制，不會采取行動“驅(qū)逐中國國民黨軍隊”，但它仍會“考慮”占領(lǐng)該地區(qū)的其它島礁*Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-06-25:CIA-RDP79T00975A 019600030002-0,1971-07-23,National Archives.。這份評估報告雖然簡潔，但或許是尼克松政府第一次關(guān)注到這一問題。

8月，由中情局等部門聯(lián)合起草了一份名為《南沙群島爭端》的評估備忘錄，對南沙爭端進行了比較全面的認識*DDRS，CK3100398594,The Spratly Islands Dispute,1971-08.。其一，備忘錄對南沙群島本身的信息進行了介紹，認為：迄今為止，該群島上除了鳥糞和磷酸鹽礁石等礦藏之外，“幾乎沒有經(jīng)濟上的重要性”和“軍事重要性”；各方關(guān)注南沙島礁歸屬的原因在于“這里蘊藏石油資源的傳言非常廣泛”。其二，備忘錄較為全面地論述了各聲索方與南沙群島關(guān)系的歷史。該報告認為，中國聲稱它對南沙群島的主權(quán)源于3世紀，南越則“可能在19世紀早期就對南沙群島提出了主權(quán)要求”，但這種要求沒有“有效的文字記載作為依據(jù)”；二戰(zhàn)后，中國派兵接收了南海諸島，并駐守至1950年，其后又于1956年恢復(fù)了長期駐軍；據(jù)傳，1970年以來，菲律賓也在南沙數(shù)個小島上有小規(guī)模駐軍。其三，備忘錄對南沙局勢進行了評估，認為菲律賓所采取的行動不僅導(dǎo)致中國大陸和臺灣采取措施強化了對南沙群島的要求，而且引起了南越的強烈反應(yīng)，這樣南沙爭端“似乎陷入了僵局”。至此，尼克松政府對南沙爭端有了較為全面的了解。

上述研究報告的分析基本上是客觀的，沒有提及美國的立場問題；如果僅從上述研究報告入手，很難發(fā)現(xiàn)尼克松政府對南沙爭端的立場。但若對比尼克松上臺之前20年內(nèi)美國對南海爭端的政策，則可發(fā)現(xiàn)美國對南海爭端的立場發(fā)生了微妙的變化：此前，美國支持菲律賓、南越在南海地區(qū)的活動，同時反對中國大陸在該處活動；而此時，美國并未表現(xiàn)出支持任何一方的立場*National Archives,Nixon Presidential Materials, Box 849,President's File—China Trip,China Exchanges，undated.。只不過，此時南沙爭端暫未發(fā)展到兵戎相見的地步，菲律賓亦未如后來那樣迫切需要美國的支持，因而美國對菲律賓南沙訴求的態(tài)度暫時沒有清晰的體現(xiàn)。

隨后，菲、南越對南沙群島的占領(lǐng)步伐和石油開采速度加快，南沙局勢趨于緊張。該地區(qū)爆發(fā)軍事沖突的可能性也在增加*DNSA，CH00861，China and the U.S.,1987-03.。在南海局勢日益緊張的情況下，菲律賓日益迫切地需要美國公開而堅定的支持。

二、西沙海戰(zhàn)后美國政府關(guān)于協(xié)防南沙問題的內(nèi)部討論

1974年的西沙海戰(zhàn)無異于給菲律賓當頭一棒。在海戰(zhàn)爆發(fā)前，菲律賓不僅出兵占領(lǐng)了6個南沙島礁，而且對臨近的54個南沙島礁及海域提出了主權(quán)要求，并不斷采取行動鞏固它的主權(quán)要求。西沙海戰(zhàn)使菲律賓政府意識到，中國也可能在南沙采取類似行動*National Archives,Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2001-03-22:CIA-RDP79-01054A000100100001-9，undated.。海戰(zhàn)發(fā)生幾天后，菲律賓通過聯(lián)合國渠道收到了來自中國的備忘錄；備忘錄宣稱中國“作好了保衛(wèi)包括西沙和南沙群島在內(nèi)的領(lǐng)土和主權(quán)的準備”*National Archives，Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1/1/1974-12/31/1974,Created 7/1/1973-12/31/1977,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59，1974-01-26.，使菲更心有余悸。為此，菲律賓不得不將求助的目光轉(zhuǎn)向美國。

在西沙海戰(zhàn)爆發(fā)之后，美國駐菲大使蘇利文(Bill Sullivan)和英格索爾將軍(Stuart H.Ingersoll)對南海地區(qū)的局勢進行了一般性探討*DNSA，KT01017，Kissinger Transcripts，1974-01-31.。菲政府在得知西沙海戰(zhàn)的消息后，立即詢問蘇利文：美國對西沙海戰(zhàn)持何種立場？事實上，菲政府是希望了解：如果菲律賓也與中國在南海地區(qū)發(fā)生軍事沖突，美國是否會提供援助。蘇利文不敢妄自表態(tài)，沒有立刻給予回復(fù)。隨后，蘇利文去電國務(wù)院，詢問政府對此問題的意見，同時附上了其對該問題的看法及建議，包括：(1)如果菲律賓在南沙海域遭到中國的進攻，美國應(yīng)援引《美菲共同防御條約》所規(guī)定的義務(wù)“采取行動”；(2)美國應(yīng)向菲律賓保證，將對該地區(qū)進行全天候的密切監(jiān)視，以確保能夠打退中國可能發(fā)動的“出其不意的進攻”；(3)通過外交途徑警告北京，“針對菲律賓的軍事行動將會導(dǎo)致美國依據(jù)《美菲共同防御條約》而卷入”；(4)建議美國政府授權(quán)與菲律賓進行“以協(xié)防南沙為主題”的談判，以更為準確地確定《美菲共同防御條約》將在何種情況下被援引，同時了解菲律賓的態(tài)度及為菲可能采取的行動提供建議*National Archives，Central Foreign Policy Files,RG 59,1974-01-23.。

顯然，蘇利文提出的在南沙爭端中明確支持菲律賓的建議與尼克松的對華戰(zhàn)略嚴重相悖，因而不可能被美國高層所接受。這一點從美國的系列表態(tài)中可以看出。首先，西沙海戰(zhàn)爆發(fā)后，美國國務(wù)院發(fā)言人金 ( John King)在新聞發(fā)布會上一再聲明，美國不支持沖突任何一方，“不會卷入沖突之中”，希望看到“沖突的和平解決”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Henry Kissinger’s Staff Meetings, 1973-1977,RG 59,E5177,Box 2，undated.。隨后，國務(wù)卿基辛格在與中國駐美聯(lián)絡(luò)處主任韓敘就西沙海戰(zhàn)一事舉行會談時也作出了表態(tài)：美國在西沙海戰(zhàn)后“沒有同南越代表進行過接觸”，保證對南海爭端“不持立場”*National Archives,Nixon Presidential Materials,Box 96,Country Files,Far East,China Exchanges,1973-11-01,1974-03-31，1974-01-23.。

正是基于上述原因，蘇利文的電報遲遲未得到美國國務(wù)院的回復(fù)。在急于得到美國安全承諾但又沒有得到任何回復(fù)的情況下，1月26日，菲外長羅慕洛(Carlos P.Romulo)將來自中國的抗議備忘錄轉(zhuǎn)交蘇利文，實際上表達了向美國求援之意。蘇利文再次去電國務(wù)院，認為中國所采取的實際行動與其之前的公開聲明一致，它“將在南沙群島采取與西沙群島類似的行動”。在此情況下，如果美國不對中國的行為鄭重地發(fā)出警告，屆時“中國在南沙群島發(fā)起突然襲擊”是“完全可能的”。在信中，蘇利文重申了前一電報中的四點建議，并抱怨“三天前的電報未得到任何回復(fù)”*FRUS,1973-1976,Volume E-12,Washington:U.S.Government Printing Office,2011,Document 325.。

為了研究對策，1月31日，基辛格主持召開國務(wù)院會議，討論“美國應(yīng)否在南沙爭端中支持菲律賓”的問題，初步擬定了美國應(yīng)對南沙爭端的政策。會議決定：在菲律賓沒有主動援引《美菲共同防御條約》的情況下，美國不應(yīng)在此問題上“表現(xiàn)出過多的主動”，不應(yīng)“表現(xiàn)出過多的與中國對抗的意愿”，更不能明確表態(tài)將協(xié)助菲律賓保衛(wèi)該地區(qū)，而應(yīng)盡可能表現(xiàn)出“模糊的態(tài)度”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Kissinger’s Staff Meetings,1973-1977,RG 59,E5177,Box 2，1974-01-31.。在此基礎(chǔ)上，基辛格對蘇利文所提出的建議逐一進行了回復(fù)：(1)關(guān)于“如果菲律賓在南沙遭到中國進攻，美國是否應(yīng)提供援助”的問題是一個法律問題，美國國務(wù)院正在對此進行研究，但最終立場尚未確定；(2)關(guān)于“美國全天候監(jiān)視南沙地區(qū)”的建議，高層經(jīng)過慎重研究，最終決定這一建議的內(nèi)容不得執(zhí)行；(3)關(guān)于“向北京發(fā)出警告，中國在南沙的軍事行動將導(dǎo)致美國履行對菲義務(wù)”的建議，基于以下考慮而不能執(zhí)行：美國的立場尚未確定、缺乏足夠的準備時間、尚無證據(jù)表明中國將在南沙地區(qū)采取行動、其他因素；(4)關(guān)于“授權(quán)與菲律賓就南沙局勢進行商談的請求”，國務(wù)院將在進一步研究之后再行決定*National Archives，Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1974-01-01-1974-12-31，Created,1973-07-01-1977-12-31,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59,1974-01-31.。顯然，蘇利文的建議未被接納。結(jié)合1月31日美國國務(wù)院會議的討論結(jié)果以及基辛格給蘇利文的電報，在南沙爭端中美國對菲律賓的態(tài)度已初現(xiàn)雛形：盡可能地對菲律賓的南沙訴求保持模糊的立場，不明確將南沙列入《美菲共同防御條約》的適用范疇。

美國的這一態(tài)度在實際行動中也有所表現(xiàn)。1975年夏，菲總統(tǒng)馬科斯再次提出，希望美國明確將南沙地區(qū)納入《美菲共同防御條約》的適用范圍*National Archives，Central Intelligence Agency Files,National Intelligence Bulletin, Approved for Release 2007/3/6:CIA-RDP79T00975A027600010044-7，1975-04-25.。接替尼克松就任總統(tǒng)的福特也拒絕了這一要求，指示蘇利文在與菲律賓官員談?wù)撃仙碃幎藭r，僅將談?wù)摻裹c集中于爭端本身，而避談美國的義務(wù)問題；對于蘇利文在菲律賓所發(fā)表的“不當言論”，基辛格甚至十分嚴厲地要求其“閉嘴”*National Archives,Transcripts of Secretary of State Kissinger’s Staff Meetings,1973-1977,RG 59,E5177,Box 3，1974-05-09.。而且，國務(wù)院要求蘇利文將原計劃在菲國會所作的有關(guān)“美國對菲義務(wù)”的演講取消，以免引發(fā)外界誤解。

三、美菲軍事基地談判與協(xié)防南沙

為了搶占先機，菲律賓1976年4月開始與美國、瑞典企業(yè)合作，在南沙禮樂灘地區(qū)開采油氣資源。菲律賓的行為遭到了臺灣當局、越南和中國大陸的一致反對；越南甚至宣稱“保留保衛(wèi)主權(quán)的權(quán)利”。菲律賓意識到，如果它的此類行動繼續(xù)下去，越南可能會將菲的行為視為“一種迫在眉睫的挑戰(zhàn)”，從而采取必要的武力行動*National Archives,Central Intelligence Agency Files,Approved for Release,2003-09-29:CIA-RDP85T00353R000100290005-0,1976-06-15.。這使菲律賓再次感受到了獲取美國支持的迫切性。

在此情況下，菲律賓再次明確地要求美國將南沙群島納入《美菲共同防御條約》適用范圍。其時恰逢1947年簽訂的《美菲軍事基地協(xié)議》期滿，菲律賓遂借機以軍事基地的使用權(quán)為籌碼，試圖達到這一目的。1976年4月12日，美、菲兩國外長開啟了關(guān)于軍事基地談判的進程。顯然菲律賓對美國先前有關(guān)協(xié)防南沙的表態(tài)不滿，羅慕洛一開始就提出：應(yīng)東盟的要求，菲律賓將弱化與超級大國的聯(lián)系；此后如果美國要繼續(xù)保留在菲軍事基地，那么它必須向菲支付一定數(shù)額的租金。羅慕洛的提議立即遭到基辛格的反對，但他并不退讓。在這次會晤中，雙方僅就“開啟軍事基地談判”一事達成了一致，此外別無成果。

7月29日，美菲軍事基地談判菲方高級官員佩萊斯(Emmanuel Pelaez)暗示說，將等美國總統(tǒng)大選結(jié)束后再與美談基地使用權(quán)問題，以此向福特政府施壓。8月3日，羅慕洛在接受媒體采訪時也放出消息說，菲政府將任命菲基地司令掌管美國駐菲軍事基地，“以防止美國采取單方面的軍事行動”。上述兩位政要的發(fā)言實際上是菲律賓對福特政府的一種要挾之舉，試圖以此迫使美國在協(xié)防南沙問題上做出讓步。8月6日，馬科斯在美國副國務(wù)卿羅賓遜(Charles W.Robinson)訪菲之際多次重申，菲律賓需要美國的明確保證，如果菲律賓以及在禮樂灘地區(qū)行駛的菲船只、飛機遭到攻擊時，美國將提供保護；這種保證無需以書面形式體現(xiàn)出來，但他希望是美國高層——如福特總統(tǒng)或國務(wù)卿親自私下做出承諾；只要美國答應(yīng)這一條件，新的美菲軍事基地協(xié)議將在1個月內(nèi)達成*Ford Library，Presidential Country Files for East Asia and the Pacific,Box 15,Philippines (5)，1976-08-06.。

9月初，馬科斯更為明確地表示：在美國承諾將《美菲共同防御條約》的適用范圍擴大至南沙群島之前，他將不會授權(quán)羅慕洛與基辛格舉行會談。盡管美國“與菲律賓締結(jié)新的軍事基地協(xié)議有利于保護美國的利益”，但美國國務(wù)院和國防部官員仍一致認為美國需在協(xié)防南沙的問題上保持謹慎態(tài)度*Ford Library,NSC Staff for East Asia and Pacific Affairs Convenience File,Box 31，1976-09-02.。在他們看來，雖然美國急需菲律賓的軍事基地，但在協(xié)防南沙問題上美國幾乎沒有讓步的空間；美國不能給菲這樣一種印象——即美國對菲軍事基地的需求大于菲對美的需要，以免讓菲在談判中更加堅定；為此，美國寧可暫緩談判的步伐*FRUS,1973-1976,Volume E-12,Document 352.。得知此消息的馬科斯暴跳如雷，隨即提高了要價：不僅要求美國高層口頭保證協(xié)防南沙，而且要求美國“以書面形式保證”將保衛(wèi)活動于禮樂灘地區(qū)的菲律賓船只。

為此，美國國家安全委員會召開會議討論美國在南沙爭端中的立場問題，并最終形成了名為《美國在亞太地區(qū)的利益與安全目標回顧》的第235號國家安全研究備忘錄。該文件就協(xié)防南沙問題提出了三套可選方案：一是明確地給予菲律賓肯定的答復(fù)，但這可能導(dǎo)致菲律賓在禮樂灘地區(qū)隨意采取行動，結(jié)果很可能將美國拖入戰(zhàn)爭；二是拒絕菲律賓的要求，這將使美菲軍事基地談判更加艱難，且在一定程度上有損于長期友好的美菲關(guān)系；三是繼續(xù)保持先前模棱兩可的態(tài)度，在重申保衛(wèi)菲律賓領(lǐng)土的同時，又不明確表明保衛(wèi)范圍是否包括爭議領(lǐng)土*DDRS，CK3100656391，U.S.Interests in the Asia-Pacific Area and Philippine Bases，Undated.。經(jīng)過綜合權(quán)衡，國務(wù)院和國防部大多數(shù)與會者都傾向于選擇第三種方案。他們認為，作為公開性的行動，美國可以做出模棱兩可的答復(fù)，即美國愿意考慮菲律賓所提出的要求，將活動于禮樂灘附近的菲律賓飛機、船只納入《美菲共同防御條約》的適用范圍，但菲律賓所提出的援助要求必須與《美菲共同防御條約》的規(guī)定相一致，特別是與“和平解決爭端與克制使用武力”的條款相一致*DDRS，CK3100077199，Brent Scowcroft Outlines Key Issues in U.S.Base Negotiations with the Philippines，Undated.。這樣，美國就保留了對援引條約的解釋權(quán)，既可以此在心理上給菲律賓一定的安慰，又可根據(jù)具體情況對可能發(fā)生的沖突作出反應(yīng)。如此一來，實際上美國的義務(wù)與《美菲共同防御條約》的規(guī)定相比并沒有增加。

對于美國提供的這種折中方案，菲律賓顯然不滿意，但亦無可奈何。在1976年10月6日兩國外長的會談中，基辛格為美國的這種態(tài)度作出了解釋：南沙群島情況復(fù)雜，這使得美國不得不采取較為復(fù)雜的方案。在發(fā)現(xiàn)美國態(tài)度十分堅決的情況下，羅慕洛不得不表示，菲無意因“有爭議的地區(qū)”而將美國拖入戰(zhàn)爭，因為菲可與相關(guān)國家通過和平談判解決爭端，無需美國的援助。言下之意，菲律賓最終不得不接受美國模棱兩可的方案。在此情況下，羅慕洛與基辛格在當年11月23日舉行的外長會談中再次確認：菲政府接受《巴黎和約》和《華盛頓條約》的規(guī)定，將菲律賓本土與南沙群島區(qū)別開來，不再要求美國明確保證協(xié)防南沙。同時，雙方達成一致：將基地談判問題留待美國總統(tǒng)大選后解決*DNSA,KT02132,Kissinger Transcripts，1976-11-23.。這也就意味著，菲律賓試圖以軍事基地使用權(quán)作為籌碼迫使美國同意協(xié)防南沙的做法徹底歸于失敗。

在菲律賓被迫接受該方案的情況下，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)將該方案上呈福特總統(tǒng)；最終，該方案被福特總統(tǒng)批準，成為隨后10多年時間里美國對菲律賓南沙訴求的官方立場*Ford Library，NSC Institutional Files (H-Files),Box H-40,undated.。

四、美國不介入南沙爭端的動因及中國的應(yīng)對

菲律賓作為美國的前殖民地，又是美國在東南亞地區(qū)最為堅定的軍事盟友之一，其軍事基地長期供美國使用，二者關(guān)系可謂“特殊”。然而，盡管菲律賓軟硬兼施、甚至以美國駐菲軍事基地的使用權(quán)為籌碼要求美國協(xié)防南沙，但尼克松-福特政府一直堅持模棱兩可的態(tài)度。為何美國對菲律賓的南沙訴求置若罔聞呢？筆者以為，可以從以下數(shù)個角度進行分析。

其一，1970年代初中美關(guān)系緩和之后，中國一度被美國列入“友好的非盟國”名單之中。這樣，美國無需繼續(xù)借助菲律賓遏制中國，這使得菲在美國亞太戰(zhàn)略中的地位有所降低。而且，鑒于涉入南海爭端的各方——菲律賓、南越政權(quán)、臺灣當局、中國大陸等不是美國的盟友就是“友好的非盟國”，美國支持其中任何一方勢必引起其它各方的不滿，甚至可能引起中國的強硬反應(yīng)，這可能使尼克松煞費苦心地緩和中美關(guān)系的努力付之一炬，美國“聯(lián)華抗蘇”戰(zhàn)略也將化為泡影。如此一來，美國的地位將繼續(xù)遭到蘇聯(lián)咄咄逼人的挑戰(zhàn)。此外，蘇聯(lián)支持的北越在統(tǒng)一越南之后，繼承了南越在南海爭端中的角色；如果美國堅定地支持菲律賓，還可能導(dǎo)致美蘇在南海對峙的風險*National Archives,Central Foreign Policy Files,Electronic Telegrams,1974-01-01-1974-12-31,Created 1973-07-01-1977-12-31,Documenting the Period 1973-1977-12-31-RG 59，1976-03-10.?；谏鲜隼碛?，美國支持菲律賓的南沙訴求并非明智之舉。

其二，從相關(guān)的國際條約和美國官方檔案來看，美國認為菲律賓的聲索依據(jù)不足，因而在歷史上從未支持菲律賓的南沙訴求。美國深知，美國與西班牙于1898年簽訂的《巴黎和約》*Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,With the Annual Message of the President Transmitted to Congress,Washington:U.S.Government Printing Office,1902,p.965.、1900年的《關(guān)于菲律賓外圍島嶼割讓的條約》*Papers Relating to the Foreign Relations of the United States,With the Annual Message of the President Transmitted to Congress,pp.887～895.，美國與英國于1930年簽訂的《關(guān)于劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間邊界的條約》*國家海洋局政策研究室：《國際海域劃界條約集》，海洋出版社1989年，第301頁。均對菲律賓的領(lǐng)土范圍進行了明確的界定，南沙群島根本就不在其領(lǐng)土范圍內(nèi)。從歷史上看，美國非但從未明確支持菲對南沙群島的主權(quán)，反而曾數(shù)次拒絕在這一問題上提供支持。1933年“九小島”事件后美國對菲律賓政要陸雷彝提出的占領(lǐng)南沙的建議置之不理、“克洛馬事件”后菲律賓提出的成立包括美國在內(nèi)的調(diào)解委員會的建議被美國拒絕，這些都是不爭的事實。此外，美國還多次直接或間接表達了菲律賓聲索依據(jù)不足的看法。如，1971年8月美國的一份檔案明確指出，位于南海邊緣地區(qū)的海溝將“南沙群島從大陸架邊緣到菲律賓的巴拉望島清楚地分隔開”*DDRS,CK3100398594,The Spratly Islands Dispute,Memorandum,1971-08.，這在客觀上是對后來菲律賓所提出的“南沙群島是菲律賓大陸架的延伸”這一論據(jù)的有力反駁。又如，1974年菲律賓向美國提出協(xié)防南沙問題之后，美國國務(wù)院認為菲律賓的聲索依據(jù)“薄弱”*National Archives,Nixon Presidential Materials,NSC Institutional Files (H-Files),Box H-117,1974-01-25.。上述事實均表明，美國并不認同菲律賓的聲索依據(jù)，也不支持菲對南沙群島的主權(quán)要求。

其三，在尼克松-福特政府時期，美國并不重視南海諸島，因而也不愿意為此而卷入此類爭端。1971年8月美國的一份情報評估報告認為，盡管南海周邊各方均表示其國家安全因外國對南沙群島領(lǐng)土要求而受到威脅，但“南沙群島幾乎沒有軍事重要性”；該海域除用作捕魚和開采鳥糞、磷酸鹽礁石外，“迄今為止，這些島嶼還沒有什么經(jīng)濟上的重要性”。1974年西沙海戰(zhàn)之后，美國國務(wù)院在討論美國的應(yīng)對方略時仍舊認為，南海之中的油氣資源不過是“天上的餡餅”；即便是確實有，那也是很久之后的事情*FRUS,January 1973-July 1975,Volume X,pp.507～515.?；诖?，在尼克松-福特時期，美國并不看重南海的價值，因而也不愿意為這些不重要的地區(qū)而卷入沖突。

不論上述哪種因素更符合實際情況，但所導(dǎo)致的結(jié)果是：尼克松-福特政府堅決在協(xié)防南沙的問題上采取模糊的立場，拒絕明確支持菲律賓的南沙訴求；其實質(zhì)是，美國執(zhí)行了一種不介入南海爭端的政策。直至福特任期結(jié)束，美國都未改變對菲律賓南沙訴求的立場，始終不介入南沙爭端。這樣一來，菲律賓不得不宣布：它可通過談判與“相關(guān)國家”解決爭端。實際上，自1974年西沙海戰(zhàn)過后，菲律賓就隱約意識到美國不愿介入南沙爭端的心理，遂一方面加強了與中國在南沙問題上的溝通，緩和了雙方在該地區(qū)的對立情緒，達成了通過外交談判解決爭端的原則*Special to The New York Times.“High Peking Aide Ends Manila Visit”，The New York Times，1978-03-16.；另一方面，菲律賓雖聲稱擁有更多的南沙島礁的主權(quán)，但在1974年之后占領(lǐng)的步伐明顯放慢。正因為美國的做法未能使菲律賓政府滿意，福特政府也未能在任期內(nèi)與菲政府就軍事基地的使用權(quán)問題達成一致。事實上，不僅是福特政府，在其后10多年時間里，卡特政府和里根政府多次討論了美國對菲律賓南沙訴求的政策，但尼克松時期所確立的不介入南海爭端的政策并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，得以延續(xù)下來*DDRS，CK3100510319，Summary of a Policy Review Committee (PRC) Meeting on Philippine Base Negotiations，1977-04-21.。

通過詳盡、深入地分析尼克松-福特政府對南海爭端的立場及持此種立場的動因，我們可以發(fā)現(xiàn)，尼克松-福特出于維護中美關(guān)系大局等方面的考慮，堅決拒絕了菲律賓政府所提出的將南沙群島納入美菲協(xié)防范圍的要求，實際上在中菲南沙爭端中采取了相對中立的立場。在此情況下，南沙爭端并未導(dǎo)致中菲關(guān)系的全面緊張。相比之下，當前美國在中菲南沙爭端中所采取的“一邊倒”地支持菲律賓的立場導(dǎo)致南海形勢的復(fù)雜化和地區(qū)的不穩(wěn)定。由此可見，美國的立場對南沙局勢的緊張與否產(chǎn)生了較為明顯的影響。

針對這一情況，中國政府可在堅持“有關(guān)爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護”的雙軌思路的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定周邊大國關(guān)系，實現(xiàn)對美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的“平衡”。一方面，中國應(yīng)積極主動地拓展周邊戰(zhàn)略，保持良好的周邊環(huán)境。未來，中國將把周邊地區(qū)作為踐行和諧世界理念的首要地區(qū)，強調(diào)維護和營造睦鄰友好、穩(wěn)定繁榮的周邊環(huán)境，更加強調(diào)“深化互利合作，努力使自身發(fā)展更好惠及周邊國家”。在與周邊國家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系的過程中，中國應(yīng)特別加強與周邊大國的關(guān)系——例如中俄關(guān)系，使雙方在亞太的特殊安全環(huán)境下求同存異，進行全方位合作。這種合作客觀上會對美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略起到平衡作用，將地區(qū)局勢拉回到一個相對緩和、各方都比較節(jié)制的狀態(tài)，有利于南海地區(qū)局勢的緩和。另一方面，中國應(yīng)通過構(gòu)建中美新型大國關(guān)系來維系兩國關(guān)系的總體穩(wěn)定，以推動南沙爭端走向緩和，直至最終和平解決。在將來，新型大國關(guān)系將是中國與美國相處的最合適模式。為此，中國應(yīng)努力使中美關(guān)系保持總體穩(wěn)定發(fā)展，并與美國建立一種相互尊重、互利共贏的合作伙伴關(guān)系。在中俄進行全方位戰(zhàn)略合作、中美建立成熟的新型大國關(guān)系之后，美國必將重新權(quán)衡介入中菲南沙爭端的利弊，自然而然地從現(xiàn)有的介入立場上后退。屆時，美國不介入南沙爭端，將大大降低南沙爭端的復(fù)雜化程度，有利于中菲南沙爭端的和平解決。

●責任編輯：桂莉

Analysis of Nixon-Ford Administration’s Stance to Philippine Claim to Spratly Islands

LiGuang(Fujian Provincial Party School of CPC)

The Philippine Government laid claim to Spratly islands formally in 1971.Afterwards the Nixon Administration of U.S.assessed the situation for several times and got an elementary recognition of the South China Sea Dispute.After the Battle of the Xisha Islands,Nixon decided to take an ambiguous stance when the Philippines asked U.S.to help defend Spratly Islands.Although the Philippine government took the military base as leverage，F(xiàn)ord still refuse to declare its position definitely.Actually,Nixon-Ford Administration took the stance of nonintervention,which to some extent slowed down the pace that the Philippines to occupy Spratly Islands.

Spratly Islands； Nixon administration； Ford administration；U.S.-PhilippinesMutualDefenseTreaty

10.14086/j.cnki.wujhs.2016.06.003

國家社會科學基金青年項目(16CDJ006)

●作者地址：栗廣，中共福建省委黨校黨史教研部;福建 福州 350001。Email：liguangwhu@163.com。