對(duì)縣域普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

南京市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)調(diào)研組

對(duì)縣域普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

南京市農(nóng)村金融學(xué)會(huì)調(diào)研組

普惠金融發(fā)展理念正被越來(lái)越多的人所接受和認(rèn)同，成為“新常態(tài)”下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)發(fā)展的重要措施。本文通過(guò)對(duì)蘇南某縣普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查，提出進(jìn)一步推進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展的建議。

一、縣域普惠金融發(fā)展的現(xiàn)狀

為掌握縣域普惠金融發(fā)展的現(xiàn)狀，我們組成調(diào)研小組，對(duì)蘇南某縣普惠金融發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了一次調(diào)查。該縣地處蘇南地區(qū)，下轄1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，8個(gè)建制鎮(zhèn)（其中1個(gè)建制鎮(zhèn)為縣城所在地），134個(gè)行政村，人口43.53萬(wàn)人，總面積802平方公里。2015年，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值530億元，增長(zhǎng)9.8%；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資434億元，增長(zhǎng)9.9%；實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算收入30.04億元，增長(zhǎng)2.3%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均可支配收入分別達(dá)41600元、18460元，增長(zhǎng)7.4%和10%；人民幣各項(xiàng)存款余額292.8億元，增長(zhǎng)17.5%；人民幣各項(xiàng)貸款余額284.1億元，增長(zhǎng)15.9%。

截至2015年末，該縣設(shè)立人民銀行1家，政策性銀行1家，工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)村商業(yè)銀行（由農(nóng)村信用社改建而成）、郵政儲(chǔ)蓄銀行以及其他全國(guó)性或地區(qū)性商業(yè)銀行共11家，村鎮(zhèn)銀行1家。初步形成了以商業(yè)銀行為主體、政策性銀行和其他銀行為補(bǔ)充的多層次的金融組織體系，為普惠金融的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

從銀行網(wǎng)點(diǎn)布局來(lái)看，縣城銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置比較充分，功能比較齊全，非縣城所在地建制鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置數(shù)量不多，功能不全，行政村銀行網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置為薄弱環(huán)節(jié)。

二、縣域普惠金融發(fā)展中存在的問(wèn)題

縣域普惠金融正處于起步階段，縣域金融機(jī)構(gòu)設(shè)置呈上升趨勢(shì)，縣域金融競(jìng)爭(zhēng)更加充分，服務(wù)覆蓋面逐步擴(kuò)大，金融服務(wù)水平和服務(wù)效率進(jìn)一步提升?？h域普惠金融發(fā)展也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）對(duì)普惠金融發(fā)展重要性的認(rèn)識(shí)有待加強(qiáng)。

普惠金融發(fā)展理念形成時(shí)間不長(zhǎng)，一些金融機(jī)構(gòu)和部門(mén)對(duì)發(fā)展普惠金融的重要性認(rèn)識(shí)不足，主要表現(xiàn)在以下幾方面：縣域政府部門(mén)對(duì)普惠金融發(fā)展缺乏專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排，普惠金融發(fā)展目標(biāo)不明確，措施不得力；縣域人民銀行同樣缺乏專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，普惠金融發(fā)展職責(zé)不清，推進(jìn)不力；政策性銀行主要承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重大項(xiàng)目融資等政策性業(yè)務(wù)，其職能與普惠金融有交叉重疊的部分，但缺乏普惠金融發(fā)展的自覺(jué)意識(shí)，與普惠金融發(fā)展在目標(biāo)、功能、措施上也有顯著區(qū)別；商業(yè)銀行則以經(jīng)營(yíng)效益為目標(biāo)、以防范風(fēng)險(xiǎn)為中心，同時(shí)兼顧承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，其業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)與普惠金融發(fā)展目標(biāo)區(qū)別更大，對(duì)推進(jìn)普惠金融發(fā)展動(dòng)力不足。

（二）普惠金融發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分突出。

一是縣域與建制鎮(zhèn)之間存在不平衡?？h城金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)眾多，業(yè)務(wù)功能齊全。非縣城建制鎮(zhèn)人口規(guī)模一般為縣城的1/2，但該區(qū)域內(nèi)的銀行營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，僅為縣城銀行網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)的1/10。二是建制鎮(zhèn)與行政村之間存在不平衡。建制鎮(zhèn)一般都有農(nóng)行、農(nóng)村商業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行設(shè)立的營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，而行政村一級(jí)僅設(shè)立了一些助農(nóng)取款服務(wù)機(jī)具，除了辦理一些簡(jiǎn)單的取款、轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)外，大多數(shù)金融業(yè)務(wù)仍需到建制鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)才能辦理。三是業(yè)務(wù)發(fā)展上存在不平衡?？h域在存取款、轉(zhuǎn)賬、匯款等業(yè)務(wù)上發(fā)展較快，業(yè)務(wù)處理比較便捷，而貸款、理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)則顯得滯后，不能滿(mǎn)足客戶(hù)需要，這在建制鎮(zhèn)、行政村一級(jí)顯得尤為明顯。

（三）普惠金融發(fā)展的法制建設(shè)亟待加強(qiáng)。

雖然2014年和2015年的《政府工作報(bào)告》及黨的十八屆五中全會(huì)文件明確提出了“發(fā)展普惠金融”的要求，國(guó)務(wù)院也于2015年12月印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，但現(xiàn)行的金融法律中，仍找不到發(fā)展普惠金融的明確內(nèi)容。如《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等國(guó)家法律，仍缺乏“發(fā)展普惠金融”的內(nèi)容；一些地方關(guān)于金融改革發(fā)展的規(guī)范性文件中，也缺乏“發(fā)展普惠金融”的目標(biāo)、措施。

三、進(jìn)一步推進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展的建議

相對(duì)于城市金融而言，縣域普惠金融較為薄弱，并且在縣域各區(qū)域、各主體之間，也存在著較大的不平衡性。發(fā)展縣域普惠金融，必須從提高思想認(rèn)識(shí)入手，通過(guò)完善法律法規(guī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)縣域普惠金融健康發(fā)展，“讓所有市場(chǎng)主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖”（見(jiàn)2015年《政府工作報(bào)告》）。

（一）充分認(rèn)識(shí)發(fā)展縣域普惠金融的重大意義。

發(fā)展縣域普惠金融，是全面建成小康社會(huì)的必然要求。到2020年全面建成小康目標(biāo)，是我黨確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)。縣域是全面建成小康社會(huì)的短板，只有補(bǔ)上這塊短板，才能實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。金融作為推動(dòng)發(fā)展的重要資源，通過(guò)金融資源的有效運(yùn)用，對(duì)于補(bǔ)上縣域普惠金融短板、推進(jìn)全面建成小康社會(huì)，具有重要作用。

發(fā)展縣域普惠金融，是打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要措施。實(shí)現(xiàn)到2020年讓7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困的既定目標(biāo)，時(shí)間十分緊迫、任務(wù)相當(dāng)繁重。通過(guò)發(fā)展縣域普惠金融，使農(nóng)民、低收入人員等社會(huì)弱勢(shì)群體獲得公平合理的金融資源支持，增強(qiáng)農(nóng)民、低收入人員等社會(huì)弱勢(shì)群體的“造血”功能，激發(fā)脫貧奔小康的活力，對(duì)于打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有較大的促進(jìn)作用。

（二）著力解決縣域普惠金融發(fā)展中的不平衡問(wèn)題。

第一，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)?？h域黨政部門(mén)應(yīng)提高對(duì)發(fā)展普惠金融重要性的認(rèn)識(shí)，成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確普惠金融發(fā)展目標(biāo)，制訂行之有效的工作措施，扎實(shí)推進(jìn)。人民銀行應(yīng)做好發(fā)展普惠金融的協(xié)調(diào)、督促工作，指導(dǎo)縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)加大普惠金融工作的落實(shí)力度?？h域內(nèi)各商業(yè)銀行應(yīng)正確處理發(fā)展普惠金融與自身業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)發(fā)展普惠金融，在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身良性發(fā)展。

第二，合理界定職責(zé)。一是劃分普惠金融與財(cái)政扶貧資金的界限。普惠金融是指立足機(jī)會(huì)平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)（參見(jiàn)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》）。作為金融發(fā)展的一種形式，普惠金融的資金使用應(yīng)遵循資金運(yùn)動(dòng)的一般規(guī)律，即“有借有還、周轉(zhuǎn)使用”。這與財(cái)政扶貧資金“無(wú)償使用、無(wú)需償還”的特點(diǎn)，具有重大區(qū)別。二是堅(jiān)持商業(yè)可持續(xù)原則。金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展普惠金融時(shí)，應(yīng)通過(guò)城市業(yè)務(wù)反哺農(nóng)村業(yè)務(wù)、政府增信、財(cái)政貼息等方式，使普惠金融業(yè)務(wù)做到保本經(jīng)營(yíng)或保本微利經(jīng)營(yíng)，并使經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的、可承擔(dān)的范圍之內(nèi)。

第三，創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品。針對(duì)農(nóng)民、低收入人員等社會(huì)弱勢(shì)群體的特點(diǎn)，創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，提供便捷、安全的金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品。充分利用互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的機(jī)遇，將普惠金融與互聯(lián)網(wǎng)有機(jī)融合，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，通過(guò)銀行卡存貸一體化、手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等業(yè)務(wù)，使農(nóng)民、低收入人員等弱勢(shì)群體享受公平、合理的金融服務(wù)。

（三）修改完善普惠金融方面的法律制度。

全面推進(jìn)依法治國(guó)是我國(guó)的基本方略。推進(jìn)縣域普惠金融發(fā)展，必須通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，完善金融法律法規(guī)制度，解決普惠金融發(fā)展中遇到的問(wèn)題，推進(jìn)普惠金融發(fā)展。一是修改完善《人民銀行法》和銀行業(yè)監(jiān)管規(guī)定，將普惠金融發(fā)展情況列入銀監(jiān)會(huì)、人民銀行的監(jiān)管職責(zé)，設(shè)置合適的機(jī)構(gòu)和人員，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展普惠金融情況的監(jiān)督。二是修改完善《商業(yè)銀行法》，將發(fā)展普惠金融列入商業(yè)銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的職責(zé)范圍之內(nèi)，確定合適的考核指標(biāo)，考核結(jié)果納入商業(yè)銀行履行社會(huì)責(zé)任情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是修改完善《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律，合理調(diào)整農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等的抵押擔(dān)保效力，解決農(nóng)民、低收入人員等弱勢(shì)群體因抵押物不足而難以取得信貸資金的問(wèn)題，推動(dòng)普惠金融健康發(fā)展。

（執(zhí)筆：張玉華）