“一帶一路”戰(zhàn)略背景下國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)研究

林忠華

(上海市審計(jì)局,上海 200125)

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“一帶一路”戰(zhàn)略背景下國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)研究

林忠華

(上海市審計(jì)局,上海 200125)

內(nèi)容提要：“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施涉及到我國(guó)境外投資、境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)問(wèn)題。這一戰(zhàn)略促使本文反觀目前境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)創(chuàng)新國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督方式，開(kāi)展經(jīng)常性的國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)等對(duì)策，以便于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略下項(xiàng)目實(shí)施情況的審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的制定和提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效果等。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”戰(zhàn)略;國(guó)有控股企業(yè);境外資產(chǎn)；審計(jì)

習(xí)近平主席在2013年9月和10月先后提出了建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，這引起了國(guó)內(nèi)和相關(guān)國(guó)家、地區(qū)乃至全世界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈共鳴。 “一帶一路”的戰(zhàn)略構(gòu)想順應(yīng)了我國(guó)對(duì)外開(kāi)放區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要，順應(yīng)了我國(guó)要素流動(dòng)轉(zhuǎn)型和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要，順應(yīng)了我國(guó)與其他經(jīng)濟(jì)合作國(guó)家結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的需要，順應(yīng)了國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作與經(jīng)貿(mào)機(jī)制轉(zhuǎn)型的需要。

“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施不僅帶來(lái)了機(jī)遇也充滿了挑戰(zhàn)。首先，在具體實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略時(shí)，必須對(duì)承建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的國(guó)家的政治格局、法律環(huán)境等進(jìn)行研究，以便在投資之前做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案。其次，“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施中的任何創(chuàng)新都會(huì)有潛在的風(fēng)險(xiǎn)，尤其以金融為主的虛擬經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新蘊(yùn)含著乘數(shù)式風(fēng)險(xiǎn)，這需要我們時(shí)刻保持高度警覺(jué)。最后，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略必須與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)，防止不顧及國(guó)內(nèi)的實(shí)際需求而一味向國(guó)外投資和轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而可能會(huì)帶來(lái)的對(duì)國(guó)內(nèi)投資的擠出效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)的“空洞化”。

“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施涉及到我國(guó)境外投資、境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)問(wèn)題。我國(guó)在實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)，境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督難的問(wèn)題日益凸顯。因此，反觀目前境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以便于各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略項(xiàng)目落實(shí)情況的審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的制定和提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效果等。

一、國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的必要性

境外資產(chǎn)是企業(yè)用國(guó)有資本在境外投資產(chǎn)生的可帶來(lái)預(yù)期收益的資源。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)有助于監(jiān)督國(guó)家對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實(shí)，有助于促進(jìn)境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。

(一)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織對(duì)海外機(jī)構(gòu)監(jiān)督達(dá)成共識(shí)

1.國(guó)際或跨國(guó)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)控制。1956年9月24日—29日，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第二屆國(guó)際大會(huì)對(duì)國(guó)際或跨國(guó)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)控制這一議題達(dá)成以下共識(shí)：只有由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)跨國(guó)機(jī)構(gòu)的收入和支出進(jìn)行了有效的外部審計(jì)，各成員國(guó)才能確信含有自己股份的跨國(guó)機(jī)構(gòu)得到了妥善的管理。會(huì)議對(duì)此項(xiàng)專(zhuān)題提出建議，確保此項(xiàng)外部財(cái)務(wù)審計(jì)的獨(dú)立性、合法性和有效性的先決條件是：審計(jì)國(guó)際或跨國(guó)機(jī)構(gòu)的審計(jì)師應(yīng)由各成員國(guó)共同委派；只有根據(jù)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)高水平的專(zhuān)業(yè)測(cè)試才能被委派；指派給接受各成員國(guó)款項(xiàng)的國(guó)際或跨國(guó)機(jī)構(gòu)的每一名專(zhuān)業(yè)合格的審計(jì)人員都應(yīng)在接到派遣國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人推薦書(shū)后才能被任命。

2.國(guó)家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。1962年5月18日—26日，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第四屆國(guó)際大會(huì)在“對(duì)國(guó)家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的控制”專(zhuān)題中認(rèn)為:“如同對(duì)國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)一樣，最高審計(jì)機(jī)關(guān)有義務(wù)控制本國(guó)在海外的國(guó)營(yíng)公司及駐海外機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)?！弊罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第九屆國(guó)際大會(huì)于1977年通過(guò)《利馬宣言》，其中第23條關(guān)于“對(duì)政策投資的工商企業(yè)的審計(jì)”中明確規(guī)定：“如果企業(yè)中政府掌握很多股份，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行審計(jì)。”最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織1986年在悉尼通過(guò)的《關(guān)于績(jī)效審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總申明》第3點(diǎn)指出：“公營(yíng)企業(yè)擁有大量的國(guó)家資金、政府投資和其他物質(zhì)資源，需要充分的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任只有經(jīng)過(guò)最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后才能得到保證?！笨梢?jiàn)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行審計(jì)達(dá)成了共識(shí)。

(二)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)

境外企業(yè)是指總部設(shè)在境外的企業(yè)或由境內(nèi)企業(yè)在境外投資設(shè)立的子公司。2006年修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十一條規(guī)定：“對(duì)國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”2010年修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第十九條將這類(lèi)企業(yè)界定為國(guó)有資本占企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)資本(股本)總額的比例超過(guò)50%，或低于50%但國(guó)有資本投資主體擁有實(shí)際控制權(quán)。這里的國(guó)有控股企業(yè)并不特指境內(nèi)境外，其包括總部設(shè)在境外的企業(yè)或企業(yè)在境外投資控股(全資)或占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的子公司。

審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮在國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)全覆蓋。國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，理應(yīng)納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的范圍。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的審計(jì)力度，密切關(guān)注境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極提出解決問(wèn)題和化解風(fēng)險(xiǎn)的建議，以維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。

二、國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)現(xiàn)狀及其監(jiān)管和審計(jì)困境

(一)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)現(xiàn)狀

1.國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模巨大。 據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國(guó)共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。“十二五”以來(lái)，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬(wàn)億元增加到4.9萬(wàn)億元(本文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑均不包括中央金融企業(yè)，下同)，年均增長(zhǎng)16.4%；營(yíng)業(yè)收入從2.9萬(wàn)億元增加到4.6萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)12.2%。中央企業(yè)境外投資額約占我國(guó)非金融類(lèi)對(duì)外直接投資的70%，對(duì)外承包工程營(yíng)業(yè)額約占我國(guó)對(duì)外承包工程營(yíng)業(yè)總額的60%。*王思德.中國(guó)海外資源布局的時(shí)機(jī)已經(jīng)來(lái)臨[J].國(guó)土資源情報(bào)，2015(7)：6.

在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，有華潤(rùn)集團(tuán)、招商局集團(tuán)、港中旅集團(tuán)、南光集團(tuán)4家港澳中資企業(yè)。最近幾年，我國(guó)中央企業(yè)“走出去”的步伐明顯加快，包括中國(guó)建筑、中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建、中交集團(tuán)、中國(guó)水電集團(tuán)、中冶集團(tuán)等都成為中國(guó)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的先鋒。2009年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)也為中國(guó)企業(yè)并購(gòu)境外資產(chǎn)帶來(lái)了良機(jī)，中央企業(yè)成為這場(chǎng)并購(gòu)浪潮中的絕對(duì)主力。②央企境外資產(chǎn)逾4萬(wàn)億，兩年擴(kuò)張三倍[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012-08-05.

可以預(yù)計(jì), 隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施,國(guó)有控股企業(yè)境外投資將進(jìn)一步加大,并重點(diǎn)向“一帶一路”戰(zhàn)略輻射的國(guó)家和地區(qū)傾斜。

2.國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)面臨較高風(fēng)險(xiǎn)。 與境內(nèi)投資相比，境外投資風(fēng)險(xiǎn)更高。其主要原因：一是制度不完善。我國(guó)境外投資管理大多處于初級(jí)階段，在管理模式、人員配備、內(nèi)部控制方面還無(wú)法像境內(nèi)企業(yè)一樣健全。二是境外業(yè)務(wù)國(guó)際化程度較高。境外投資的對(duì)象在國(guó)外，由于業(yè)務(wù)國(guó)際化，因而容易受到境外政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面的影響。三是監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜。境外投資實(shí)體屬于東道國(guó)注冊(cè)企業(yè)，故受到境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。作為東道國(guó)企業(yè)，境外投資在外匯、稅收、資本流動(dòng)等方面受到一定的限制。

隨著中央企業(yè)境外投資活動(dòng)的增加，境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題引發(fā)了越來(lái)越多的關(guān)注。經(jīng)過(guò)了中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等事件后③央企境外資產(chǎn)逾4萬(wàn)億，兩年擴(kuò)張三倍[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012-08-05.，完善中央國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)管理已是迫在眉睫。從近年情況看，中國(guó)兵器裝備集團(tuán)公司境外投資總體效益不佳，在境外投資成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停業(yè)、7家累計(jì)虧損1.38億美元。中國(guó)航天科技集團(tuán)公司境外投資及財(cái)務(wù)管理制度不健全，至2012年底所屬部分境外企業(yè)共虧損1.42億元，目前仍有兩家企業(yè)的股權(quán)由單位委托個(gè)人代持。④審計(jì)署公布央企財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果 問(wèn)題資金超百億[EB/OL].http：//blog.sina.com,2014-06-11.事實(shí)上，面對(duì)不同的法律、政策和經(jīng)營(yíng)環(huán)境，管理境外資產(chǎn)所面臨的問(wèn)題更多。

中央企業(yè)境外資產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下方面：一是境外投資決策失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)。部分中央企業(yè)在未經(jīng)科學(xué)論證的情況下，盲目地開(kāi)展境外投資，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。二是境外企業(yè)違規(guī)從事金融投資的風(fēng)險(xiǎn)。一些境外企業(yè)違反規(guī)定，擅自從事高風(fēng)險(xiǎn)的期貨、期權(quán)、外匯等金融衍生品工具投資，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。三是境外企業(yè)管理者利用手中權(quán)力進(jìn)行利益尋租的風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)境外企業(yè)的管理者利用手中掌握的權(quán)力，將境外企業(yè)合同、工程等承包給親戚、朋友或其他關(guān)聯(lián)關(guān)系人，收取回扣、提成等，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。四是國(guó)有資產(chǎn)“私人化“的風(fēng)險(xiǎn)。一些中央企業(yè)為掩蓋國(guó)有資本的敏感身份，或受東道國(guó)法律的約束，不得不以私人的身份代持國(guó)有股權(quán)。由于監(jiān)管不力，造成國(guó)有資產(chǎn)及其分紅流失。五是惡性競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。部分從事競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的中央企業(yè)為取得國(guó)外合同、工程等訂單，不惜犧牲利潤(rùn)競(jìng)相壓價(jià)，有的甚至以低于成本價(jià)的價(jià)格競(jìng)標(biāo)，造成國(guó)有資產(chǎn)損失。六是政治與社會(huì)動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)。境外投資的東道國(guó)如果出現(xiàn)政治和社會(huì)動(dòng)亂，很可能會(huì)導(dǎo)致中央企業(yè)投資損失。

(二)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管和審計(jì)現(xiàn)狀

1．國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨困難。中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管根據(jù)職能劃分，由商務(wù)部、國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委、銀監(jiān)會(huì)、外管局等部門(mén)負(fù)責(zé)。國(guó)資委主要承擔(dān)中央企業(yè)出資人職能，履行中央企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的重要職責(zé)；商務(wù)部、財(cái)政部等部門(mén)在各自職能范圍內(nèi)對(duì)國(guó)有企業(yè)履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，然而由于監(jiān)管力量不足、監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管覆蓋面過(guò)小、監(jiān)管頻率低、監(jiān)管業(yè)務(wù)領(lǐng)域不深入以及部門(mén)間不能形成監(jiān)管合力，造成中央企業(yè)境外資產(chǎn)長(zhǎng)期缺乏有效的監(jiān)督管理。

在對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問(wèn)題：一是監(jiān)管手段上重審批輕管理。對(duì)企業(yè)境外投資重視事前審批而忽視事后監(jiān)管，使得企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率受到影響。二是監(jiān)管方向上重微觀輕宏觀。監(jiān)管方向上過(guò)于重視微觀層面的管理，而非宏觀方面的監(jiān)督。企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的能動(dòng)性得不到發(fā)揮，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期成長(zhǎng)。三是監(jiān)管方式上重形式輕實(shí)質(zhì)。對(duì)境外投資的監(jiān)管過(guò)于注重形式上要件的齊全和審批，而忽略了經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，達(dá)不到監(jiān)管的目的。四是監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管各自為政，忽略了監(jiān)管信息共享、監(jiān)管工作協(xié)同，容易造成重復(fù)監(jiān)管，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

2.國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)面臨困難。審計(jì)署對(duì)中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)，近些年還主要是立足國(guó)內(nèi)，多采取與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合的方式，將中央企業(yè)境外業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)情況作為重要的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行檢查。真正的實(shí)地審計(jì)，僅對(duì)部分企業(yè)的駐港機(jī)構(gòu)開(kāi)展過(guò)。1999年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，審計(jì)署對(duì)招商局集團(tuán)下屬的香港明華船務(wù)有限公司和中國(guó)工商銀行香港分行進(jìn)行了審計(jì)，并提交了相關(guān)的專(zhuān)題報(bào)告。

目前來(lái)看，對(duì)境外資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督存在以下亟需克服的困難：一是目前只有審計(jì)法等法律層面對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的授權(quán)，但缺乏實(shí)施細(xì)則。境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的組織方式、審計(jì)范圍和審計(jì)評(píng)價(jià)等在法規(guī)上尚處于空白。二是相關(guān)法規(guī)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期。我國(guó)現(xiàn)行境外投資的行政法規(guī)主要集中在投資的審批和監(jiān)管上，而對(duì)投資后境外企業(yè)的監(jiān)管力度較小、措施不多，特別是相關(guān)管理人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任不夠明確。企業(yè)一旦“走出去”，監(jiān)管部門(mén)往往不能及時(shí)有效地對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，這給審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)定性也帶來(lái)一定困難。三是國(guó)際法律障礙，即審計(jì)管轄權(quán)的沖突。比如，在外國(guó)注冊(cè)的獨(dú)立法人企業(yè)一般會(huì)成為所在國(guó)的企業(yè)，對(duì)境外企業(yè)實(shí)施審計(jì)相當(dāng)于對(duì)外國(guó)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。另外，實(shí)施境外審計(jì)時(shí)，一些常用的審計(jì)方法，如問(wèn)詢、外調(diào)等都存在障礙，審計(jì)技術(shù)手段與境內(nèi)審計(jì)相比受到很大程度的限制。

三、加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策

審計(jì)機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督方式，開(kāi)展經(jīng)常性的國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)。

(一)找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督的著力點(diǎn)，不斷完善國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)

1.以境外企業(yè)資產(chǎn)審計(jì)為抓手，促進(jìn)境外國(guó)有資產(chǎn)保值增值。企業(yè)投入境外的國(guó)有資產(chǎn)雖以境外公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式體現(xiàn)，仍需承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。在股權(quán)多元化的情況下，境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人是國(guó)有股權(quán)的管理者，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計(jì)可以有效地發(fā)現(xiàn)境外資產(chǎn)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，解決境外資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題。特別是在國(guó)有資產(chǎn)投入巨大的投資項(xiàng)目中，對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行直接審計(jì)尤為必要。

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)情況，查處嚴(yán)重違法違紀(jì)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)案件線索，促進(jìn)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)的保值增值。一是對(duì)境外企業(yè)向母公司報(bào)送的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告是否經(jīng)過(guò)符合條件的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，必要時(shí)可以根據(jù)相關(guān)監(jiān)管合作協(xié)議，抽查國(guó)外會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)工作底稿，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告資產(chǎn)、利潤(rùn)等項(xiàng)目的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核。二是對(duì)境外投資項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外投資項(xiàng)目投入、產(chǎn)出是否符合預(yù)期，關(guān)注境外投資項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、投資回收的現(xiàn)金流管理是否安全。三是對(duì)境外企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記是否符合國(guó)家關(guān)于境外國(guó)有資產(chǎn)登記的規(guī)定，關(guān)注境外國(guó)有資產(chǎn)及其收益是否以個(gè)人形式持有，以及境外資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否因變動(dòng)而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。四是對(duì)境外企業(yè)的金融投資業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)是否違反我國(guó)法律規(guī)定而從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融投資業(yè)務(wù)，關(guān)注境外企業(yè)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)敞口的管理情況。五是對(duì)境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)負(fù)責(zé)人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動(dòng)而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的情況。

2.以境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理審計(jì)為核心，促進(jìn)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)管理能力的提高。作為境外資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理至關(guān)重要。從近些年審計(jì)和媒體披露的案例來(lái)看，境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理還不完善，有些企業(yè)一味追求“走出去”的政績(jī)，急于將境外業(yè)務(wù)“做大做強(qiáng)”，忽視了境外投資風(fēng)險(xiǎn)控制制度的基礎(chǔ)建設(shè)。境外投資業(yè)務(wù)復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，境外資產(chǎn)管理的核心在于境外投資的風(fēng)險(xiǎn)控制。因而提高境內(nèi)母公司的境外資產(chǎn)管理能力顯得尤為重要。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)境內(nèi)母公司境外資產(chǎn)管理的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)控制制度的建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制管理。一是對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)是否對(duì)境外企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行指導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置是否滿足需要。二是對(duì)企業(yè)境外投資的項(xiàng)目管理流程進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)境外投資項(xiàng)目可行性論證是否充分、盡職調(diào)查和評(píng)估是否完備、項(xiàng)目篩選是否科學(xué)、項(xiàng)目過(guò)程管理是否符合程序、項(xiàng)目報(bào)告制度是否完善以及項(xiàng)目結(jié)果評(píng)估制度是否建立等。三是對(duì)企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是否建立和有效運(yùn)行。

3.以對(duì)境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行的審計(jì)為基礎(chǔ)，促進(jìn)完善企業(yè)境外投資的監(jiān)管。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行情況的審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度建設(shè)情況，促進(jìn)境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。一是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定，確定政府與市場(chǎng)的界限，推動(dòng)公開(kāi)、透明、規(guī)范的境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)。二是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的體制、機(jī)制、制度原因，提出有針對(duì)性的解決辦法。三是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管管轄權(quán)的國(guó)際協(xié)調(diào)。境外投資的企業(yè)從注冊(cè)地來(lái)看屬于外國(guó)企業(yè)，受東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄。我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在維護(hù)我國(guó)監(jiān)管主權(quán)的前提下，通過(guò)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)、配合，建立信息暢通、合作共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

(二)積極探索和研究“走出去”審計(jì)的規(guī)則、制度和方法，加強(qiáng)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)

目前從國(guó)家層面看，審計(jì)署主要對(duì)中央企業(yè)在香港的投資進(jìn)行了一些監(jiān)督，在其他國(guó)家和地區(qū)還沒(méi)有涉及。主要障礙是目前我國(guó)還沒(méi)有制定境外審計(jì)實(shí)施細(xì)則，審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業(yè)在境外投資，要接受其他國(guó)家的法律規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)怎么行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是一個(gè)亟待研究解決的問(wèn)題。作為國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)署要積極探索和研究“走出去”審計(jì)的規(guī)則、制度和方法，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)。一是要研究“走出去”審計(jì)采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計(jì)。二是要促進(jìn)相關(guān)主管部門(mén)加大信息化建設(shè)的步伐，對(duì)“走出去”企業(yè)重大項(xiàng)目的決策、重大項(xiàng)目的投資、重大資金的調(diào)度使用都要通過(guò)信息化手段加強(qiáng)管控。三是要加緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，解決法律依據(jù)不足的問(wèn)題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)真正“走出去”，能夠科學(xué)發(fā)展，同時(shí)也能管得住、管得好。五是要建立統(tǒng)一管理平臺(tái)，明確企業(yè)“走出去”數(shù)據(jù)采集的報(bào)送清單和報(bào)送頻率，推進(jìn)企業(yè)“走出去”電子數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，提高運(yùn)用信息化技術(shù)審計(jì)核查問(wèn)題、評(píng)價(jià)判斷、綜合分析等能力。六是要加強(qiáng)境外審計(jì)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)境外審計(jì)的法規(guī)政策研究，并積極促進(jìn)國(guó)際審計(jì)和司法合作。

(三)拓展國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的范圍，提高審計(jì)實(shí)效

1.加強(qiáng)對(duì)負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司的審計(jì)。負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司屬于國(guó)有企業(yè)，是審計(jì)法規(guī)定的國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督對(duì)象。根據(jù)2011年《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任主體。根據(jù)該辦法第三十三條和第三十四條的規(guī)定，對(duì)境外企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的監(jiān)督檢查和中方負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。按照2004年《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)境外子企業(yè)的定期內(nèi)部審計(jì)也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境內(nèi)母公司管理境外資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)，可依托對(duì)境內(nèi)母公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并視情況開(kāi)展對(duì)境外子公司的延伸審計(jì)，實(shí)現(xiàn)境內(nèi)境外審計(jì)一體化。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)境內(nèi)母公司履行境外子公司的監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等職責(zé)情況的審計(jì)，可有效實(shí)現(xiàn)對(duì)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的職能。對(duì)境內(nèi)母公司履行境外投資管理職責(zé)的審計(jì)是從股權(quán)運(yùn)營(yíng)管理的角度對(duì)企業(yè)境外投資的審計(jì)監(jiān)督，這有利于促進(jìn)境內(nèi)母公司加強(qiáng)對(duì)境外資產(chǎn)的管理，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，提高境外資產(chǎn)管理水平。

2.加強(qiáng)對(duì)履行境外投資監(jiān)管職能的國(guó)內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)。對(duì)履行境外投資監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的重要手段。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，其宏觀性、政策性、指導(dǎo)性更強(qiáng)，有利于從體制、機(jī)制、制度方面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出加強(qiáng)監(jiān)管的意見(jiàn)建議和相關(guān)對(duì)策。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)履行情況的監(jiān)督是在監(jiān)管基礎(chǔ)上的一種再監(jiān)督，有助于督促?lài)?guó)家境外資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹落實(shí)。

(四)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，推進(jìn)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)工作

國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)涉及面廣、政策性強(qiáng)、實(shí)施難度大，審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門(mén)和單位制定國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的五年規(guī)劃和年度審計(jì)計(jì)劃，組織實(shí)施國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)。在審計(jì)工作中，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所人員參與審計(jì)，以整合審計(jì)資源、擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面、提高審計(jì)效率。國(guó)有控股企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，在企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的經(jīng)常性審計(jì)監(jiān)督。在審計(jì)工作中，可通過(guò)內(nèi)審?fù)獍姆绞轿袝?huì)計(jì)師事務(wù)所參與審計(jì)，以擴(kuò)大審計(jì)成效。此外，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)，協(xié)調(diào)提供審計(jì)資料，督促抓好審計(jì)整改，形成審計(jì)監(jiān)督合力，促進(jìn)國(guó)有控股企業(yè)境外資產(chǎn)保值增值，共同服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施。

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(責(zé)任編輯：易正蘭)

“One Belt and One Road”Strategy and Auditing Overseas Assets of State-owned Holding Enterprises

Lin Zhonghua

(Audit Bureau of Shanghai,Shanghai 200125,China)

Abstract:The implementation of the “One Belt and One Road” Strategy involves the supervision and audit of China’s overseas investment, overseas state-owned assets supervision. The strategy promotes this paper to review the status quo and existing problems of the state-owned assets supervision. And then, it puts forward that the audit institutions shall audit and supervise creatively state-owned holding enterprises overseas assets, carry out regular state-owned holding enterprises overseas assets audit strategy, in order to facilitate the audit organs at all levels to strengthen the audit of the implementation of the project under the “One Belt and One Road”Strategy, to improve the effect of the use of special funds, etc.

Key Words:“One Belt and One Road”Strategy; State-owned Holding Enterprises; Overseas Assets; Audit

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.02.003

中圖分類(lèi)號(hào)：F123.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-8576(2016)02-0022-006

作者簡(jiǎn)介：林忠華(1956-)，男，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：審計(jì)。

收稿日期：2016-01-24

·管理理論與實(shí)踐

《新疆財(cái)經(jīng)》2016年第2期