從行政主導(dǎo)到福利治理：社區(qū)服務(wù)的范式演變及其未來走向

文/劉杰

從行政主導(dǎo)到福利治理：社區(qū)服務(wù)的范式演變及其未來走向

文/劉杰

作為社區(qū)研究的重要內(nèi)容之一，“社區(qū)服務(wù)”研究方興未艾。立足于社區(qū)服務(wù)的“福利”本質(zhì)，運(yùn)用福利治理視角，聚焦于中國社區(qū)服務(wù)的政策文本演化與服務(wù)實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)中國社區(qū)服務(wù)的發(fā)展階段可以分為萌動期、推進(jìn)期和發(fā)展期，在這個(gè)進(jìn)程中存在著從行政主導(dǎo)到福利治理，由政府范式向市場范式，最終形成治理范式的演變過程。治理范式下的社區(qū)服務(wù)應(yīng)致力于多元主體水平化的網(wǎng)絡(luò)格局構(gòu)建，重新審視治理范式下社區(qū)內(nèi)涵及其社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)界定，打造主體多元意義下的社區(qū)共同體。

社區(qū)服務(wù)；福利治理；范式演變；未來走向

自1930年代吳文藻、費(fèi)孝通引進(jìn)“社區(qū)”概念以來，“社區(qū)研究”便成為社會學(xué)中國化的核心議題。已有研究揭示了中國社區(qū)服務(wù)的基本問題和發(fā)展理念，但其缺陷也是顯而易見的：一是研究的碎片化，過分強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)具體案例的微觀特征，沒有對這些案例的一般性理論概括，從而缺乏對中國社區(qū)服務(wù)的整體反思；二是過分強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展的西方經(jīng)驗(yàn)，而對中國社區(qū)服務(wù)的研究“泛泛而談”。自20世紀(jì)90年代以來，“治理”成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題，并逐步取代了政府范式和市場范式，揭開了公共政策領(lǐng)域治理范式的序幕。自黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的改革目標(biāo)以來，“社會治理”更是成為中國社會科學(xué)研究的焦點(diǎn)所在。作為社會發(fā)展的有機(jī)部分，福利治理引起學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，諸多學(xué)者將研究聚焦于“多元福利主體的互動、供給與傳遞過程”。［1］本文立足于社區(qū)服務(wù)的“福利”本質(zhì)，運(yùn)用福利治理視角，探討新中國成立以來的城市福利實(shí)踐，聚焦于中國社區(qū)服務(wù)的政策文本演化與服務(wù)實(shí)踐，探討福利治理視角下中國社區(qū)服務(wù)的未來走向，建構(gòu)社區(qū)共同體。

一　中國社區(qū)服務(wù)實(shí)踐的范式演變

（一）社區(qū)服務(wù)萌動期的政府范式（建國初至1980年代初）

從詞源意義上理解，“社區(qū)服務(wù)”一詞由民政部時(shí)任部長崔乃夫在1987年的大連市社區(qū)服務(wù)工作座談會上首次明確提出。但就其“福利”本質(zhì)而言，其內(nèi)涵在新中國成立初期便已顯現(xiàn)。學(xué)理上的“福利”，指的是國家和社會為了使個(gè)人或社會達(dá)到某種良好的狀態(tài)而做出的種種努力，其內(nèi)容包括由不同的福利主體或制度所形成的收入和價(jià)值生產(chǎn)、相關(guān)服務(wù)、轉(zhuǎn)移支付與津貼、政府補(bǔ)貼或基礎(chǔ)投資等，廣義上的社會福利由國家福利和社會福利構(gòu)成。從此內(nèi)涵出發(fā)，新中國成立初期所建立的單位制度和街居制可視為“社區(qū)服務(wù)”的萌動期。根據(jù)具體歷史特點(diǎn)的不同，可以將“社區(qū)服務(wù)”的萌動期區(qū)分成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放初的過渡期。

新中國成立初期，基于當(dāng)時(shí)特定的歷史條件和背景，我國建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。國家通過這種體制幾乎壟斷了所有資源，通過單位制度和街居制實(shí)現(xiàn)了對社會的全面控制，整個(gè)城市社會形成一個(gè)“類蜂窩狀”的社會結(jié)構(gòu)。對于單位內(nèi)部的居民需求，政府通過其單位供給的方式進(jìn)行。不同層級、不同性質(zhì)的單位所擁有的行政資源和社會資源各不相同，為其單位成員提供生老病死、教育、住房、醫(yī)療、子女教育及其就業(yè)等全方位的社會福利。同時(shí)，為了更好地實(shí)現(xiàn)城市管理，政府在城市轄區(qū)以及不設(shè)區(qū)的市，劃分一定的管理區(qū)域，一般以2～3萬人為地域單位，設(shè)立了街道辦事處，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其目的是把那些不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，減輕政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)。［2］1954年12月31日通過的《城市居民委員會組織條例》第一條明確規(guī)定，居民委員會設(shè)立的目的即為加強(qiáng)城市中街道居民的組織和工作，增進(jìn)居民的公共福利。街居制的建立，其目的是為了給體制外的社會成員提供“公共福利”，這些公共福利的資金和資源都由政府承擔(dān)。雖然當(dāng)時(shí)并無“社區(qū)”概念，但在具體的工作實(shí)踐中，街道辦事處從事的工作帶有濃厚的社區(qū)服務(wù)工作性質(zhì)。特別是在1957年基本完成生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造之后，“城市街道辦事處除了承擔(dān)市轄區(qū)人民政府交辦的日常改造以外，還積極組織以家庭婦女為主的閑散勞動力，發(fā)展里弄生產(chǎn)加工和修配服務(wù)站，開展社會福利事業(yè)，興辦托兒所、幼兒園等公益性的服務(wù)機(jī)構(gòu)”。［3］可以看出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社區(qū)服務(wù)屬于典型的政府包辦式供給服務(wù)。

歷經(jīng)十年“文革”期間城市街道管理工作的全面癱瘓，1979年2月，全國人大重新公布了1954年頒發(fā)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，城市街居體制開始全面恢復(fù)。這一時(shí)點(diǎn)至1987年“社區(qū)服務(wù)”概念正式提出，我們視為社區(qū)服務(wù)“萌動期”的過渡階段。從1979年始，我國社會發(fā)展的重心開始向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，城市各街道的工作職責(zé)和工作任務(wù)也逐漸增多。在這一時(shí)期，在改革開放的大潮下，單位制開始趨向消解和變異，在社會管理體制上，逐步發(fā)展出“雙軌制”形態(tài)，建立了一種“分割制”的社會結(jié)構(gòu)，“在保持單位制相對完整的前提下，對市場空間進(jìn)行開拓與培育”。［4］“雙軌制”的結(jié)果導(dǎo)致社會福利的分配在滿足單位福利的同時(shí)，為改變單位福利膨脹帶來的巨大社會不平等，“社區(qū)服務(wù)”的發(fā)展成為必需。民政系統(tǒng)對“社區(qū)服務(wù)”的探索起源于福利事業(yè)的社會化，1983年4月，在全國第八次民政工作會議上，民政部首次提出要改革興辦社會福利事業(yè)的形式，集合國家和社會力量辦社會福利事業(yè)。1984年，全國城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗(yàn)交流會在福建漳州市召開，民政部在會議上提出要實(shí)現(xiàn)社會福利事業(yè)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，認(rèn)為社會福利事業(yè)要改變單一的、封閉的國家包辦局面，轉(zhuǎn)向國家、集體、個(gè)人一起辦的體制，指出要面向社會，多渠道、多層次、多形式地舉辦社會福利事業(yè)，確定社會福利事業(yè)由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變的發(fā)展戰(zhàn)略。1985年，民政部總結(jié)推廣了“四個(gè)層次一條龍”的社會福利網(wǎng)絡(luò)化的“上海經(jīng)驗(yàn)”，以街道為重點(diǎn)、以居委會為依托的基層福利格局初步形成，我國的社會福利事業(yè)開始基層化道路。

從表面上看，這一階段的“社區(qū)服務(wù)”開始了“社會化”路徑，但從以下兩點(diǎn)我們依然可以清晰判斷該階段“社區(qū)服務(wù)”的政府范式，一是從經(jīng)費(fèi)來源分析，此階段社會福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)以政府財(cái)政撥款為絕對主體，二是從目的論分析，此階段開展社會福利事業(yè)的原因就在于改革開放之初長期積累的社會矛盾開始顯露，單位制的改革使社會福利服務(wù)需求和供給短缺之間的弊端日益突出，其目的在于解決我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中出現(xiàn)的諸多社會問題，緩和社會矛盾。

1987年初，民政部首次明確提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。［5］1987年9月，“全國社區(qū)服務(wù)工作座談會”在武漢召開，全國性的社區(qū)服務(wù)工作進(jìn)入起步階段。時(shí)任民政部副部長張德江在座談會上指出：“根據(jù)我國的實(shí)際情況，城鎮(zhèn)的社區(qū)服務(wù)，是指在政府的指導(dǎo)下，在街道有組織地發(fā)動社會各方面力量，提倡居民間的互助精神，以靈活多樣的社會化服務(wù)形式，為社會居民特別是有困難的人提供各類社會福利與社會服務(wù)?！蓖瑫r(shí)認(rèn)為“社區(qū)服務(wù)是社會保障的重要內(nèi)容，是民政部門承擔(dān)社會保障任務(wù)的一項(xiàng)重要工作，也是城市社會福利事業(yè)的延伸和擴(kuò)展”。［6］就政策內(nèi)容而言，這一時(shí)期的社區(qū)服務(wù)體現(xiàn)出鮮明的政府范式。

（二）社區(qū)服務(wù)推進(jìn)期的市場范式（1980年代末至1999年）

隨著我國改革事業(yè)的進(jìn)一步深化，“市場”在我國經(jīng)濟(jì)社會中的地位和作用愈加重要，學(xué)術(shù)界亦稱這場改革為“市場改革”或“市場取向的改革”，是中國社會從“再分配”體制向“市場”體制的轉(zhuǎn)變。［7］同時(shí)，這場發(fā)起于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場改革給社會、政治和福利等領(lǐng)域帶來了深刻變化，在福利領(lǐng)域的最直接表現(xiàn)即為“社區(qū)服務(wù)”的市場取向。

市場范式的直接表征即為社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化。1989年12月頒布的《居委會組織法》第四條規(guī)定“居民委員會應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)”，這為社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化提供了法律依據(jù)。民政部1993年發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，指出社區(qū)服務(wù)業(yè)具有福利性、群眾性、服務(wù)性、區(qū)域性四大特點(diǎn)，要根據(jù)社區(qū)服務(wù)業(yè)的不同服務(wù)對象和項(xiàng)目，依照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的法則，采取無償、低償、有償相結(jié)合，以有償服務(wù)為主的方式，建立起標(biāo)準(zhǔn)有別的服務(wù)價(jià)格體系，改變社區(qū)服務(wù)業(yè)價(jià)格偏低、價(jià)值補(bǔ)償不足的狀況。對老弱病殘，服務(wù)價(jià)格必須優(yōu)惠；對社區(qū)居民，除國家另有規(guī)定者外，價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完全放開，實(shí)行市場調(diào)節(jié)，在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，注重社會效益。在市場范式的規(guī)制下，全國范圍內(nèi)的社區(qū)居委會掀起了一股創(chuàng)業(yè)熱潮。

不可否認(rèn)的是，市場范式下的社區(qū)服務(wù)給中國社會帶來了深刻變化，但這一范式下的社區(qū)范式同樣存在諸多問題。一是表現(xiàn)在政府責(zé)任層面。1980年代末以來，單位體制改革的進(jìn)一步深化，國有企業(yè)改制的進(jìn)一步推進(jìn)，將大量原屬單位制庇護(hù)的社會成員推向社會，扎根于社區(qū)，淪為社會弱勢群體，迫切需要社區(qū)服務(wù)體系的福利介入。但是，更多的地方政府領(lǐng)導(dǎo)或由于財(cái)政資金的緊張，或出于認(rèn)識上的混亂與不足，不愿在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域投入更多的財(cái)政資金，而是以“社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化”為由，把更多的本應(yīng)由政府解決、屬于政府義不容辭的職責(zé)問題推給街道、居委會，推給社會，經(jīng)過“這樣一嫁接，社會福利服務(wù)變成了‘社區(qū)服務(wù)’，國家（政府）主辦主體變成了‘倡導(dǎo)’，主辦主體模糊化，政府職責(zé)變成了‘社會互助’，結(jié)果是該由政府舉辦的社會福利服務(wù)沒有得到發(fā)展，有的地方甚至推得一干二凈”。［8］二是對社區(qū)服務(wù)“福利”本質(zhì)的傷害。雖然諸多的政策文件都規(guī)定在推進(jìn)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的過程中，要注重經(jīng)濟(jì)效益，更要注重社會效益。但在實(shí)際的操作過程中，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的總體發(fā)展格局下，經(jīng)濟(jì)效益成為社區(qū)服務(wù)實(shí)踐中壓倒一切的追求目標(biāo)，很多地方政府和街道辦事處甚至給每個(gè)社區(qū)居委會下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo)。在這個(gè)導(dǎo)向下，社區(qū)居委會圍繞社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化挖空心思，但由于區(qū)域的限制及其經(jīng)營能力的缺乏，社區(qū)服務(wù)業(yè)往往經(jīng)營不善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益無法實(shí)現(xiàn)，其福利本質(zhì)亦被忽略。

（三）社區(qū)服務(wù)發(fā)展期的治理范式（2000年以來）

1990年代末以來，隨著生活水平的進(jìn)一步提高，社區(qū)居民對各類需求精細(xì)化程度的要求也越來越高。這些事實(shí)使當(dāng)時(shí)的社區(qū)服務(wù)面臨三大困境：一是服務(wù)主體層面，單純由各級政府提供的公共服務(wù)，當(dāng)時(shí)主要以救助、救濟(jì)服務(wù)為主，社區(qū)居委會提供的微薄的便民服務(wù)無法滿足當(dāng)時(shí)社區(qū)居民要求；二是服務(wù)質(zhì)量層面，由社區(qū)居委會興辦的社區(qū)服務(wù)業(yè)所提供的各類服務(wù)質(zhì)量已經(jīng)不適應(yīng)社區(qū)居民對生活品質(zhì)的追求；三是發(fā)展方向?qū)用?，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)育完善，行政體制改革的不斷深入，我國的財(cái)稅制度、工商行政管理制度逐漸規(guī)范，社區(qū)居委會興辦的各類社區(qū)服務(wù)業(yè)逐漸走進(jìn)死胡同。

鑒于此，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的社區(qū)服務(wù)范式實(shí)現(xiàn)了重大調(diào)整，突出表現(xiàn)在政策文件不再提“社區(qū)服務(wù)業(yè)”，不再強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益，轉(zhuǎn)而更加注重強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)的公共性，強(qiáng)調(diào)要發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，尤其要突出發(fā)展針對弱勢群體服務(wù)等方面的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)服務(wù)主體的多元化。所有這些表明，社區(qū)服務(wù)的福利宗旨在一定程度上得到回歸，治理范式開始顯現(xiàn)。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知，指出“社區(qū)服務(wù)主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優(yōu)撫對象的社會救助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)和社會保障社會化服務(wù)”，其中明確規(guī)定“資源共享、共駐共建”是開展社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的重要原則。從社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵界定及其社區(qū)建設(shè)的目的原則分析，此文件強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的社會化和主體的多元化，社區(qū)服務(wù)范式的轉(zhuǎn)向趨勢明顯。

福利多元主義理論將福利主體分解為非正式部門、自愿部門、商業(yè)部門和政府部門，并認(rèn)為福利主體的多元化實(shí)質(zhì)是政府在福利領(lǐng)域的權(quán)力分散和其他部門包括社會民眾的社會參與不斷提升的過程。［9］這一點(diǎn)在2007年頒布的《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》得到了明確的規(guī)定，指出“社區(qū)服務(wù)體系是指以各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施為基礎(chǔ)，以社區(qū)居民、駐區(qū)單位為服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民公共服務(wù)和多樣性生活服務(wù)需求為主要內(nèi)容，政府引導(dǎo)支持，多方共同參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)參與方的多元性。2009年，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》，明確規(guī)定要“充分發(fā)揮行政機(jī)制、互助機(jī)制、志愿機(jī)制、市場機(jī)制的作用，進(jìn)一步完善覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)體系，滿足居民群眾多樣化、多層次、多方面的服務(wù)需求”。2013年頒布的《民政部關(guān)于加強(qiáng)全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的意見》中明確指出，要“完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)居委會主導(dǎo)，社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會組織、業(yè)主組織、駐區(qū)單位和社區(qū)居民多元參與、共同治理的格局”。至此，中國社區(qū)服務(wù)的治理范式得以初步確立，并作為社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理的目標(biāo)持續(xù)推進(jìn)。

二　治理范式下社區(qū)服務(wù)的未來走向

（一）致力于多元主體水平化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)格局構(gòu)建

當(dāng)前我國社區(qū)服務(wù)的治理范式初步形成，但從社區(qū)服務(wù)實(shí)踐來看，依然是“病弱者為導(dǎo)向”和以“個(gè)體消費(fèi)者為導(dǎo)向”，這在很大程度上只是完成了社區(qū)服務(wù)的縱向整合功能，［10］而治理范式下的社區(qū)服務(wù)亟待構(gòu)建出一種多元主體水平化的網(wǎng)絡(luò)格局。

不同于政府范式、市場范式下的社區(qū)服務(wù)，治理范式下的多元主體水平化的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)服務(wù)格局具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是在政府角色上，治理范式下的社區(qū)服務(wù)要求政府轉(zhuǎn)變角色，由原來的資源掌控、權(quán)力集聚型的角色轉(zhuǎn)換為信息發(fā)布、需求調(diào)研、資源對接以及協(xié)調(diào)平臺等；二是在主體關(guān)系上，治理范式下的社區(qū)服務(wù)需要重新調(diào)整各個(gè)主體間的權(quán)力格局，需要徹底擺脫原有的自上而下的管理格局，制定各類有效規(guī)則，形成各主體之間合作“共治”的良好局面；三是在服務(wù)內(nèi)容上，治理范式下的社區(qū)服務(wù)需要擺脫長期以來的弱勢群體取向，面向全體社區(qū)居民，調(diào)研社區(qū)居民實(shí)際需求，分類別、有層次地提供社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮政府、市場、社會三大部門、系統(tǒng)中各種組織的優(yōu)勢，形成整體合力，打造優(yōu)勢互補(bǔ)的多元主體水平化的網(wǎng)絡(luò)格局社區(qū)服務(wù)格局。

（二）重新審視治理范式下社區(qū)內(nèi)涵及其社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)界定

近十余年來，“社區(qū)服務(wù)”在城市居民當(dāng)中已經(jīng)成為耳熟能詳?shù)拿~，但需要指出的是，“社區(qū)服務(wù)”這個(gè)詞匯“自它在我國誕生之日或使用之日起，就因其理論表征上的缺失和實(shí)踐歸屬上的模糊而存在先天不足的缺陷”。［11］而之所以出現(xiàn)“理論表征上的缺失和實(shí)踐歸屬上的模糊”現(xiàn)象，其根源在于對“社區(qū)”界定的偏頗。我國使用的“社區(qū)”一詞，更多地注重地理方位，是一種為了更好地實(shí)現(xiàn)城市管理而進(jìn)行的行政區(qū)劃，更多地傾向于地域和行政意義上的內(nèi)涵。而滕尼斯的“社區(qū)”是先于“社會”的結(jié)合類型，它與“社會”是一種對應(yīng)關(guān)系，注重精神、感情，追求心理信仰的歸屬，是在傳統(tǒng)的自然情感一致的基礎(chǔ)上緊密聯(lián)系起來的小群體。［12］在社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展過程中，政府、學(xué)界和社會對于社區(qū)的基本定位已經(jīng)形成基本共識，即為基層治理和共同體。前者強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力再造和權(quán)力下沉，后者強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)建設(shè)和團(tuán)結(jié)感的營造。［13］長期以來，基于地域和行政區(qū)劃意義上的中國社區(qū)，在我國的城市基層治理過程中發(fā)揮了重要作用，形成了一套行之有效的管理體系和制度規(guī)范。以此為基礎(chǔ)，在當(dāng)前社會治理的背景下，如何營造和構(gòu)建社區(qū)的“共同體”定位至關(guān)重要。美國學(xué)者桑德斯（I.T.Sanders）認(rèn)為“社區(qū)”的界定方法歸納起來有四種：一是定性的方法，把“社區(qū)”理解為一個(gè)居住地；二是生態(tài)學(xué)的方法，把“社區(qū)”看成一個(gè)空間單位；三是人類學(xué)的方法，把“社區(qū)”視為一種生活方式；四是社會學(xué)的方法，把“社區(qū)”看作一種社會互助。［14］我們認(rèn)為，“共同體”定位下的社區(qū)內(nèi)涵，宜采用綜合性的視角進(jìn)行界定，即包括生態(tài)學(xué)、人類學(xué)和社會學(xué)方法在內(nèi)的綜合。

長期以來對“社區(qū)服務(wù)”性質(zhì)界定的猶疑，亦是出現(xiàn)“理論表征上的缺失和實(shí)踐歸屬上的模糊”現(xiàn)象的根源之一。有學(xué)者將社區(qū)服務(wù)視為改革開放以來個(gè)人福利的重要組成部分，但筆者認(rèn)為社區(qū)服務(wù)的出現(xiàn)和發(fā)展與單位制的消解和城市化進(jìn)程的加快密切相關(guān)，從政策制定的出發(fā)點(diǎn)考量，設(shè)定社區(qū)服務(wù)的初始目的在于加強(qiáng)城市基層社會管理，在于將改制背景下游離于單位體制之外的“閑雜人員”和進(jìn)城務(wù)工的“盲流”納入可控的地域范圍內(nèi)。正是基于這種出發(fā)點(diǎn)，自“社區(qū)服務(wù)”的萌動期和推進(jìn)期，對其性質(zhì)的界定一直在“福利”和“產(chǎn)業(yè)”兩者之間徘徊，在更長的時(shí)期內(nèi)，社區(qū)服務(wù)的“福利”性質(zhì)被漠視和忽略。從本來意義上探究，社區(qū)服務(wù)的內(nèi)核是面向社區(qū)居民的福利性、公益性的社會服務(wù)。［15］因此，在治理范式下，“福利性”應(yīng)是“社區(qū)服務(wù)”的主旨所在，確切地說，“社區(qū)服務(wù)”應(yīng)該是我國福利體系在地域社會學(xué)意義上的重要組成部分?？紤]到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，我們認(rèn)為，學(xué)術(shù)界關(guān)于“社區(qū)服務(wù)”的兩種提法值得關(guān)注：一是社區(qū)服務(wù)的公民導(dǎo)向，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)應(yīng)是一種基于公民身份和資格享有并參與的活動，這種取向表達(dá)“社區(qū)服務(wù)”不是施舍而是權(quán)利這樣一種理念。［16］二是將社區(qū)服務(wù)視為一種“區(qū)域性集體物品”，在這種觀點(diǎn)下，我們在保證社區(qū)服務(wù)“福利性”的同時(shí)，并不排斥其“市場性”，而是在“簽訂了一致同意的社區(qū)協(xié)議框架之下，企業(yè)家就可以參與進(jìn)來提供最優(yōu)化的集體物品水平”。［17］這就意味著社區(qū)服務(wù)不應(yīng)是單純的福利性服務(wù)，應(yīng)該根據(jù)社區(qū)類型的不同和社區(qū)居民需求的不同分別提供不同層級的、不同性質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容，而要做到這一點(diǎn)，與社區(qū)服務(wù)的多元主體構(gòu)建密切關(guān)聯(lián)。

（三）打造主體多元意義下的社區(qū)共同體

在當(dāng)前治理范式下，構(gòu)建多元主體水平化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)格局，需要明確各個(gè)主體之間的權(quán)責(zé)分工，明確“國家—市場—社會”格局下各主體之間的相互關(guān)聯(lián)。

一是要明確政府在該范式下的職責(zé)和功能。社區(qū)服務(wù)主體多元化的趨勢，需要擺脫將政府視為社會福利運(yùn)行的唯一主體，認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)一切福利責(zé)任的偏頗觀念和實(shí)踐行為。治理范式下的政府不應(yīng)該是社區(qū)服務(wù)的唯一供給者，政府為社區(qū)居民提供的服務(wù)也不應(yīng)局限于救濟(jì)性、兜底性社會救助服務(wù)，政府應(yīng)在提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的前提下，努力建構(gòu)社區(qū)居民服務(wù)信息的收集平臺、需求與主體供給之間的溝通和對接平臺、社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督平臺等，努力構(gòu)建出一種社區(qū)的“服務(wù)傳遞協(xié)力合作網(wǎng)絡(luò)”。［18］

二是要充分發(fā)展社區(qū)社會組織，充分發(fā)揮第三部門在社區(qū)服務(wù)中的功能和作用。但是必須指出的是，我們要充分意識到第三部門在中國情境下發(fā)展的特殊性。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對第三部門的研究存在濃厚的“西方中心論”色彩，實(shí)踐者在操作過程中也存在簡單按照西方經(jīng)驗(yàn)生搬硬套的誤區(qū)，要想在中國情境下促進(jìn)第三部門的快速發(fā)展，更好地發(fā)揮第三部門在治理范式下社區(qū)服務(wù)的重要主體作用，就必須由原來的“西化”道路轉(zhuǎn)向“化西”的途徑，實(shí)現(xiàn)第三部門在理念、組織運(yùn)營以及與政府關(guān)系等層面的“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化”。［19］

三是要充分調(diào)動社區(qū)居民的自身積極性，打造社區(qū)共同體。在這個(gè)過程中，社區(qū)意識的培育至關(guān)重要。王處輝提出社區(qū)意識“五維一體”的“結(jié)構(gòu)”分析法，涵蓋社區(qū)情感認(rèn)同、社區(qū)參與程度、社區(qū)滿意度、信任與奉獻(xiàn)精神以及是否關(guān)注社區(qū)發(fā)展五個(gè)方面的內(nèi)容，并在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民對于社區(qū)的情感認(rèn)同、高質(zhì)量的社區(qū)參與以及對社區(qū)發(fā)展的持續(xù)關(guān)注是形成社區(qū)治理合力的關(guān)鍵。［20］我們認(rèn)為這些亦是治理范式下多元主體水平化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)格局構(gòu)建的基礎(chǔ)所在，而要夯實(shí)這一基礎(chǔ)，打造社區(qū)共同體是其關(guān)鍵。但需要注意的是，治理范式下多元主體水平化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)格局構(gòu)建過程中，溫情脈脈式的共同體或許在短時(shí)間內(nèi)能起到一定效果，但打造一個(gè)將社區(qū)居民切身利益緊密關(guān)聯(lián)的利益共同體更為妥當(dāng)。以此為平臺，我們可以在整合社區(qū)居民自身利益的基礎(chǔ)上通過協(xié)商和共同努力，滿足社區(qū)居民的整體服務(wù)訴求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“社區(qū)共治”，開創(chuàng)治理范式下社區(qū)服務(wù)的新局面。

注釋：

［1］韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國外社會科學(xué)》2012年第2期。

［2］王振耀、白益華：《街道工作與居民委員會建設(shè)》，北京：中國社會出版社，1996年，第4頁。

［3］徐永祥：《社會發(fā)展論》，上海：華東理工大學(xué)出版社，2001年，第59頁。

［4］田毅鵬、呂方：《“單位共同體”的變遷與城市社區(qū)重建》，北京：中央編譯出版社，2014年，第105頁。

［5］崔乃夫：《在大連市社區(qū)服務(wù)工作座談會上的講話》，民政部政策研究室編：《民政工作文件選編（1987）》，北京：華夏出版社，1988年，第248-250頁。

［6］張德江：《在全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會上的講話》，民政部政策研究室編：《民政工作文件選編（1987）》，第259-260頁。

［7］沈原：《市場、階級與社會——轉(zhuǎn)型社會學(xué)的關(guān)鍵議題》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007年，第1頁。

［8］王先勝：《城市社區(qū)服務(wù)綜論》，北京：中國社會出版社，2005年，第104頁。

［9］N.John，The Welfare State in Transition：The Theory and Practice of Welfare Pluralism，Amherst：The University of Massachusetts Press，1987，p.94

［10］陳建勝、毛丹：《論社區(qū)服務(wù)的公民導(dǎo)向》，《浙江社會科學(xué)》2003年第5期。

［11］徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，第172頁。

［12］趙壽星：《論“社區(qū)”的多樣性與中國的“社區(qū)建設(shè)”》，《國外理論動態(tài)》2014年第9期。

［13］陳建勝、毛丹：《論社區(qū)服務(wù)的公民導(dǎo)向》，《浙江社會科學(xué)》2003年第5期。

［14］轉(zhuǎn)引自方明、王穎：《觀察社會的視角：社區(qū)新論》，北京：知識出版社，1991年。

［15］徐永祥：《社區(qū)發(fā)展論》，第173頁。

［16］陳建勝、毛丹：《論社區(qū)服務(wù)的公民導(dǎo)向》，《浙江社會科學(xué)》2003年第5期。

［17］弗雷德·E.弗爾德瓦里：《公共物品與私人社區(qū)》，鄭秉文譯，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011年，第1頁。

［18］藺豐奇：《社會福利服務(wù)輸送與治理研究》，《社會福利》2012年第11期。

［19］劉杰、田毅鵬：《本土情境下中國第三部門發(fā)展困境及道路選擇》，《社會科學(xué)研究》2010年第5期。

［20］王處輝、朱焱龍：《社區(qū)意識及其在社區(qū)治理中的意義》，《社會學(xué)評論》2015年第1期。

責(zé)任編輯劉秀秀

C913

A

1006-0138（2016）05-0092-06

國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會樣態(tài)及其治理研究”（14CSH008）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“城市社區(qū)新公共性構(gòu)建及其路徑研究”（13YJC840025）

劉杰，華中師范大學(xué)社會學(xué)院副教授，華中師范大學(xué)社會發(fā)展與社會政策研究中心研究人員，武漢市，430079。