權(quán)力清單制度建構(gòu)的整體分析

崔浩

（浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州310058）

權(quán)力清單制度建構(gòu)的整體分析

崔浩

（浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州310058）

地方各級政府部門建構(gòu)的權(quán)力清單制度以明確職責(zé)權(quán)限、規(guī)范行政權(quán)力運行為核心，以建立法治政府、有限政府、透明政府和有效政府為目標。權(quán)力清單制度的建構(gòu)過程是行政權(quán)力明確化的過程，權(quán)力清單是行政主體行政行為的剛性依據(jù)，權(quán)力清單制度是規(guī)制行政主體行政行為的強制性制度和對行政行為外部監(jiān)督的具體制度。權(quán)力清單制度中的行政主體包括職權(quán)性行政主體、授權(quán)性行政主體和受委托組織，權(quán)責(zé)清單制度由特定的內(nèi)容構(gòu)成。已經(jīng)公開的權(quán)力清單制度在制度理念與原則、清單依據(jù)、權(quán)力處置和職權(quán)體系等方面存在著問題，需要從制度理念和建構(gòu)實踐兩方面來完善權(quán)力清單制度。

權(quán)力清單；權(quán)力清單制度；建構(gòu)；整體分析

自中共中央十八屆三中全會提出要“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度”［1］以來，全國各地政府積極行動，以圖建構(gòu)符合本地實際的權(quán)力清單制度。學(xué)術(shù)界對權(quán)力清單制度也給予了廣泛的理論關(guān)注，學(xué)者們大多從公共行政視角分析權(quán)力清單制度的價值意義和功能作用，認為權(quán)力清單制度是權(quán)力監(jiān)督制約的新探索，推行權(quán)力清單是法治政府建設(shè)中的一項重大創(chuàng)新，建立權(quán)力清單制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)①；也有學(xué)者從行政法理的角度對權(quán)力清單制度進行“冷思考”，詰問權(quán)力清單的合法性、合理性與有效性，強調(diào)權(quán)力清單的定位不能僭越法律②。本文從行政法治的視角，對權(quán)力清單制度構(gòu)成和制度建構(gòu)過程進行整體研究，分析權(quán)力清單制度的建構(gòu)目標和原則，剖析制度本質(zhì)及功能作用，解讀制度建構(gòu)過程和制度構(gòu)成，指出已經(jīng)公開的權(quán)力清單制度存在的問題并提出完善這一制度的建議，以期從理論和實踐上推進權(quán)力清單制度建設(shè)。

一、權(quán)力清單制度的建構(gòu)目標與原則

“‘制度’一詞是指為執(zhí)行特定的社會任務(wù)而做的結(jié)構(gòu)化的安排”，“法律制度是一個結(jié)構(gòu)化安排的制度”［2］。權(quán)力清單制度是為了規(guī)范行政權(quán)力運行、為依法行政和建設(shè)法治政府而作出的結(jié)構(gòu)化制度安排。權(quán)力清單是行政法律法規(guī)規(guī)范的具體化，通過對行政職權(quán)來源、行使和監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定明確化、具體化和目錄化，把行政權(quán)力以清單形式進行列舉并向社會公開，把行政法律法規(guī)設(shè)定的行政法律關(guān)系明晰成為可以具體操作、直接監(jiān)督的行政管理制度。

（一）權(quán)力清單制度的建構(gòu)目標

建立法治政府是權(quán)力清單制度的根本目標。法治政府是依法治理各種公共事務(wù)的政府。法治政府要求政府的治理行為、過程和措施都要根據(jù)法律來實施，在治理進程中政府自身要受法律的約束與支配。建構(gòu)權(quán)力清單制度是為了進一步明確政府部門的法定職權(quán)職責(zé)，以制度來明晰政府與市場、政府與社會的外部關(guān)系，厘清政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹壷g與橫向部門之間的關(guān)系。權(quán)力清單制度不是擄獲政府權(quán)力，也不是束縛行政機關(guān)及公務(wù)人員行使權(quán)力的手腳，而是通過明確權(quán)力范圍和權(quán)力邊界來規(guī)范監(jiān)督行使權(quán)力的行為，保持權(quán)力與責(zé)任的動態(tài)平衡。政府權(quán)力是通過法律法規(guī)予以確定的，法律法規(guī)是對政府職權(quán)的設(shè)定，是對政府權(quán)力事項和權(quán)力邊界的確認，也是對政府責(zé)任的明示。建設(shè)法治政府要求政府部門依法規(guī)范行使權(quán)力，主動承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任，政府權(quán)力邊界清晰、權(quán)力與責(zé)任一致，嚴格限制權(quán)力恣意擴張，實現(xiàn)實體公正與程序公正的統(tǒng)一，這是權(quán)力清單制度追求的根本目標與秉持的核心理念。因而，“在某種意義上，建立權(quán)力清單制度是對政府行政行為的重塑，它將開啟建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的新途徑”［3］。

（二）權(quán)力清單制度的建構(gòu)原則

1.職權(quán)法定原則。職權(quán)法定原則是權(quán)力清單制度堅持的最基本原則。法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定是行政權(quán)力的來源和依據(jù)，也是建立權(quán)力清單時進行權(quán)力厘定、權(quán)力清理和責(zé)任認定的依據(jù)。權(quán)力清單確定的職權(quán)是法定職權(quán)，建立權(quán)力清單時依法取消無法律法規(guī)依據(jù)或原法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政權(quán)力、取消省級及省級以下政府部門自行發(fā)布紅頭文件設(shè)定的行政權(quán)力。行政職權(quán)的實施合法，行政職權(quán)的實施依據(jù)、程序和監(jiān)督救濟措施等均有法定。行政職權(quán)的內(nèi)部配置合法，依法進行行政授權(quán)和行政委托。法無明文不授權(quán)，授予政府權(quán)力的政策性文件必須符合法定職權(quán)和法定程序，政府部門之間權(quán)力的調(diào)整和終止必須經(jīng)過法定程序。

2.權(quán)力有限原則。有效限制行政權(quán)力，把政府行使的權(quán)力納入權(quán)力清單、運用清單來限制政府權(quán)力，既是建立權(quán)力清單制度的目的，也是建立這一制度始終遵循的原則。各地建構(gòu)權(quán)力清單制度時，力促對行政權(quán)力實現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”［4］、清單之內(nèi)盡責(zé)任，這是運用權(quán)力清單制度限制政府權(quán)力的直觀體現(xiàn)。行政機關(guān)及公務(wù)人員均不得擅自改變由法律法規(guī)規(guī)章設(shè)定的經(jīng)權(quán)力清單明示的職權(quán)、不得超越法定行政權(quán)限。政府部門必須正當(dāng)行使清單之內(nèi)的權(quán)力，政府權(quán)力不得超越市場權(quán)利、社會權(quán)利和公民權(quán)利的界線。

二、規(guī)制行政主體行政行為的強制性制度

（一）權(quán)力清單的建立過程是行政權(quán)力明確化的過程

各地建立權(quán)力清單的過程大多是通過清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)等環(huán)節(jié)和程序完成的。在這一過程中根據(jù)行政權(quán)力來源、依據(jù)和實際使用情況，梳理出合法權(quán)力與非合法權(quán)力、常用權(quán)力與非常用權(quán)力、行政管理權(quán)力與行政服務(wù)事項等，從而建立具有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)來源的、合法的權(quán)力清單，因而，權(quán)力清單的建立過程實際上就是對行政權(quán)力事項再依法分類歸屬和行政權(quán)力明確化、具體化的過程。首先，地方政府參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他行政權(quán)力等十個類別來梳理現(xiàn)有行政職權(quán)，在厘清權(quán)力名稱、法律法規(guī)依據(jù)、行使部門的基礎(chǔ)上編制原始權(quán)力清單，把行政權(quán)力分理出常用權(quán)力、非常用權(quán)力、服務(wù)事項及初審行政審批事項［5］。其次，明確實施依據(jù)、行使部門、統(tǒng)一編碼，形成權(quán)力清單。同時，繪制行政權(quán)力運行流程圖，公開權(quán)力運行過程；通過對行政權(quán)力運行進行全程實時、多方監(jiān)控，以有效監(jiān)督行政權(quán)力的運行和實施。

（二）權(quán)力清單制度是規(guī)制行政主體行政行為的強制性制度

權(quán)力清單制度是一種剛性制度設(shè)置，不是臨時性、變通性的制度裝飾。從各地公開的權(quán)力清單制度看，各地均將權(quán)力清單制度作為對行政主體的行政行為進行考核、獎懲和處分的依據(jù)，它對行政主體構(gòu)成了強制性規(guī)范約束并具有強制性制度的功能作用，成為規(guī)制行政主體行政行為的一項強制性制度。權(quán)力清單是行政法律法規(guī)規(guī)范的具體化，它直接規(guī)范行政主體的行政行為，把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，用制度規(guī)范行政權(quán)力行為，確保行政權(quán)力透明公開運行，以解決政府行為越位、錯位、缺位問題，避免出現(xiàn)行政主體濫用或超越職權(quán)、失職瀆職行為。權(quán)力清單制度使行政權(quán)力邊界得以明確界定，它實際上成為解決政府與市場、政府與社會之間的權(quán)力（權(quán)利）規(guī)范依據(jù)，成為政府層級之間、政府部門之間權(quán)力分配的規(guī)范基礎(chǔ)。

三、權(quán)力清單制度的行政主體與內(nèi)容構(gòu)成

（一）權(quán)力清單制度的行政主體

權(quán)力清單制度中的行政主體是能夠合法行使和履行“制度”確定的行政職權(quán)職責(zé)，并對其行為后果承擔(dān)行政責(zé)任和法律責(zé)任的政府部門和其他社會組織。各地公開的權(quán)力清單制度中行政職權(quán)的行使主體具有多樣性，除了政府部門這一職權(quán)性行政主體外，還有通過授權(quán)、委托方式形成的授權(quán)性行政主體和受委托組織等。它把對公民、法人和其他組織的資質(zhì)類管理交由社會組織自律管理［6］。

（二）權(quán)力清單制度的內(nèi)容構(gòu)成

權(quán)力清單依據(jù)行政機關(guān)對行政相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響為標準來界定其職權(quán)范圍的，其權(quán)力范圍包括行政機關(guān)的執(zhí)法職權(quán)、行政機關(guān)行使的對外影響相對人權(quán)利義務(wù)的全部權(quán)力。權(quán)力清單中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不包括行政機關(guān)內(nèi)部、行政機關(guān)層級之間、行政機關(guān)與行政公務(wù)人員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只是行政機關(guān)面向行政相對人行使的行政權(quán)力與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，也就是說清單上的行政權(quán)力行為只發(fā)生在行政機關(guān)與行政相對人之間，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。依據(jù)行政行為對相對人權(quán)利義務(wù)的影響，權(quán)力清單中的行政職權(quán)范圍和事項包括：（1）處分相對人權(quán)利義務(wù)的行政職權(quán)，包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政征用、行政征收、行政征購等；（2）賦予和確認相對人權(quán)利義務(wù)的行政職權(quán)，包括行政許可、行政確認、行政登記、行政補償、行政給付、行政救助、行政獎勵等；（3）行政監(jiān)管類職權(quán)，包括行政檢查、行政指導(dǎo)、行政命令、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政應(yīng)急處置、行政規(guī)劃等；（4）與相對人合作的行政職權(quán)，包括行政合同、行政采購、行政允諾等；（5）行政服務(wù)。

四、權(quán)力清單制度存在的問題

（一）制度理念與原則問題。符合現(xiàn)階段我國國情的行政法律制度和行政管理制度設(shè)計，“無論對行政主體還是相對方，都應(yīng)在法治原則的統(tǒng)制下加以制約和激勵，以實現(xiàn)兩者在利益關(guān)系上、法律地位上，以及在制度、機制的構(gòu)建和運作等方面的平衡”［7］。這種平衡不僅包括行政主體與行政相對方之間的權(quán)利義務(wù)平衡，也包括同一主體自身權(quán)力（權(quán)利）義務(wù)的平衡。權(quán)力清單制度對糾謬由于行政權(quán)力過于強大而壓制市場活力、抑制市場主體積極性的現(xiàn)象具有積極作用。通過制度制約行政權(quán)力，其根本點是規(guī)范行政權(quán)力的行使、規(guī)范行政自由裁量行為，要求行政實體制度與行政程序制度協(xié)調(diào)匹配，但權(quán)力清單制度難以體現(xiàn)在程序上對行政自由裁量行為的規(guī)范，難以體現(xiàn)程序公正原則。

（二）權(quán)力處置問題。行政行為理論的局限使得一些行政行為無法歸入行政行為理論的具體類型中，一些行政行為的性質(zhì)認定缺乏可靠標準。權(quán)力清單將不是某種類型的行政職權(quán)錯誤歸類，將某些性質(zhì)判定困難、認定不清的行政行為歸入“其他行政職權(quán)”類型，難免造成一些行政行為游離于清單之外。由于法律規(guī)定的原則化、抽象化使得列入清單的權(quán)力本身并不明確，因此，試圖用權(quán)力清單來彌補法律規(guī)定的原則化、抽象化的效果有待驗證。法律規(guī)定內(nèi)涵豐富明確，法律條文中常常包含并列、遞進、平行等邏輯關(guān)系和用于表示多個行為或多種情形之間的不同法律關(guān)系，僅以簡單統(tǒng)一的并列關(guān)系進行“確權(quán)”“清權(quán)”，難以包容法律法規(guī)原有內(nèi)涵和不同的法律關(guān)系。

（三）職權(quán)體系問題。盡管中辦與國辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確了梳理現(xiàn)有行政職權(quán)的參照依據(jù)和行政職權(quán)清理調(diào)整要求，但由于各地清理權(quán)力的標準和依據(jù)不統(tǒng)一，權(quán)力清單上保留的行政職權(quán)差別很大，上下級政府或部門的各自行政事權(quán)事項、共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)的地方事權(quán)，省市縣不同層級政府的事權(quán)等在權(quán)力清單中沒有規(guī)范、無法明確。一些地方政府在建構(gòu)權(quán)力清單制度時缺少人大的參與，導(dǎo)致由人大機關(guān)授權(quán)地方政府部門的權(quán)力與清單保留的權(quán)力不完全一致。

注釋

①參見孫柏瑛、楊新沐：《地方政府權(quán)力清單制度：權(quán)力監(jiān)督制約的新探索》，載《行政科學(xué)論壇》2014年第6期。張麗新：《權(quán)力清單制度：法治政府建設(shè)的新舉措》，載《黨政干部論壇》2015年第2期。謝建平：《權(quán)力清單制度:國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)》，載《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2014年第6期。

②參見申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，載《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-16（2）.

[2]伯爾曼.法律與革命[M].賀衛(wèi)方，等，譯.北京：中國大百科全書出版社,1993：6.

[3]孫柏瑛,楊新沐.地方政府權(quán)力清單制度：權(quán)力監(jiān)督制約的新探索[J].行政科學(xué)論壇,2014（6）：32.

[4]王國能.“清單制度”是給依法行政立規(guī)矩.[EB/OL].（2015-02-04）[2015-03-25].http：//cpc.people.com cn/ pinglun/n/2015/0204/c241220-26508510.html.

[5]中辦,國辦.關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見[N].光明日報,2015-03-20（3）.

[6]浙江省機構(gòu)編制委員會辦公室.政府部門職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度工作指南.[EB/OL].（2014-3-24）[2015-3-25].http: //www.dhjgbz.gov.cn/newsshow.asp?id=185.

[7]羅豪才.行政法學(xué)與依法行政[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2000（1）：56.

責(zé)任編輯郭華敏

D911.02

A

2095-7017（2016）09-0033-04

國家社會科學(xué)基金重點項目（14AZZ001）

崔浩（1963—），男，河南鹿邑人，浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、法學(xué)博士，研究方向：法治政府。