合作治理新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇的新框架

劉巧蘭

（中南民族大學公共管理學院，湖北武漢430074）

合作治理新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇的新框架

劉巧蘭

（中南民族大學公共管理學院，湖北武漢430074）

伴隨城鎮(zhèn)化進程的加快和城市農(nóng)民工群體內(nèi)部的代際分化，新生代農(nóng)民工逐漸登上歷史舞臺，成為農(nóng)民工群體的主要力量，在城市經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，擁有獨特價值取向和生活方式的新生代農(nóng)民工的社會融入問題日益凸顯。基于合作治理這一新的框架，以平等協(xié)商為前提，以需求為導向，構(gòu)建政府主導治理模式以統(tǒng)籌社會融入過程，架構(gòu)其他多元主體合作共治格局以拓寬社會融入渠道，增強新生代農(nóng)民工主動融入意識以深化社會融入程度，是推動新生代農(nóng)民工社會融入的有效路向。

新生代農(nóng)民工；社會融入；合作治理

據(jù)統(tǒng)計，2013年我國約有1.6億外出務工農(nóng)民工，而新生代農(nóng)民工則是這一群體的重要組成部分，占比高達60%?！稗r(nóng)民工”、“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”等詞已連續(xù)三年作為政府工作的重要關注點在《政府工作報告》中被李克強總理提及。2014年《政府工作報告》提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題。2015年《政府工作報告》指出，要以居住證為載體為在城市中就業(yè)和居住但尚未落戶的農(nóng)民工提供相應的就業(yè)、教育、醫(yī)療等基本公共服務。2016年《政府工作報告》強調(diào)，要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，擴大居住證覆蓋范圍，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應范圍?？梢姡律r(nóng)民工已經(jīng)成為現(xiàn)代城市建設中不可忽視的強有力的生力軍，其社會融入狀況一直是黨和國家密切關注的問題。因此，本文就新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇進行探討具有較強的現(xiàn)實意義，而合作治理理論又為新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇提供了一種新的分析框架。

一、新生代農(nóng)民工群體特性分析及合作治理理論要義闡釋

（一）新生代農(nóng)民工群體特性分析

新生代農(nóng)民工一詞在國務院于2010年1月發(fā)布的《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》文件中首次出現(xiàn)，指出生在20世紀80年代以后，具有完全民事能力、具有農(nóng)村戶籍，從農(nóng)村進入城鎮(zhèn)務工的群體。與老一代農(nóng)民工相比，大多數(shù)新生代農(nóng)民工不再“亦工亦農(nóng)”，半城市化狀態(tài)和邊緣性更為顯著，呈現(xiàn)出明顯區(qū)別于老一輩農(nóng)民工群體的特點。

第一，以“三高一低”為特征。受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低。新生代農(nóng)民工在進城務工之前一般都受到過九年義務教育，甚至是高中或中專及以上教育，他們具備一定的文化知識和職業(yè)技能，思維意識也相對開闊，外出務工的動機更加傾向于靠自己的努力和奮斗擺脫原有單調(diào)貧苦的農(nóng)村生活，希望在城市獲得和城里人一樣的就業(yè)機會和發(fā)展空間。他們不甘心在城市中干臟活累活，渴求一份體面的工作，在擇業(yè)時更強調(diào)興趣、尊重、良好的工作環(huán)境和潛在的提升機會，有較高的職業(yè)期望。受較高文化水平和職業(yè)期待的影響，他們有豐衣足食、享受城市豐富多彩的文娛休閑生活及實現(xiàn)更高人生價值的強烈欲望。但是，由于成長經(jīng)驗和社會閱歷比較缺乏，他們的心理承受能力普遍較差，抗壓能力弱，和老一輩農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工身上缺少吃苦耐勞的品質(zhì)，難以忍受高強度、低報酬的工作，勞動力轉(zhuǎn)移率比較高。

第二，鄉(xiāng)土認同感弱。年輕一代農(nóng)民工在家鄉(xiāng)上學后就輾轉(zhuǎn)城市務工，在整個成長階段與土地打交道的機會并不多，他們對農(nóng)村沒有太多的感情和依賴，不像父輩進城務工賺了些許錢就回家蓋新房，年紀大了就返鄉(xiāng)繼續(xù)種地維持生計那樣眷戀家鄉(xiāng)。新生代農(nóng)民工認為“面朝黃土背朝天”的日子是昏暗的，只有車水馬龍、燈火通明的繁華都市才是“人間天堂”。他們帶著在城市謀生、落戶、結(jié)婚生子的初衷急切地走出農(nóng)村，爭先恐后地涌向城市。雖然被冠以“農(nóng)民”二字，但他們與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關系已不再是那么緊密，對農(nóng)村傳統(tǒng)觀念、文化習俗及生活方式不了解甚至持摒棄的態(tài)度。

第三，融城愿望強烈。新生代農(nóng)民工大多出生在改革開放之后，隨著網(wǎng)絡普及化和交通便利化，他們了解外面世界的渠道得以拓寬，進而心生向往與期待。進入城市后，都市生涯給其帶來視覺上和心理上的強烈沖擊，他們崇尚快節(jié)奏、高品質(zhì)的生活方式，接受并傳播著新思維和新價值。于是，他們積極效仿城市居民的生活理念和行為方式，但著實存在的戶籍制度壁壘依然給他們貼上了“有色標簽”。每一位新生代農(nóng)民工都難以幸免地淪為“城市邊緣人”，成為城市里的“灰色人口”。在多重壓力之下，其強烈的融城愿望也被進一步激發(fā)出來。

（二）合作治理理論要義闡釋

合作治理是近幾年來興起的一種新的治理模式，國內(nèi)外學者對該理論內(nèi)涵有著不同的闡釋。安塞與蓋什對合作治理的經(jīng)典定義認為，合作治理指是一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事務或資產(chǎn)的治理安排［1］。全鐘燮也看到了合作正在成為社會治理中的一個顯著現(xiàn)象，他認為近年來在社會治理領域呈現(xiàn)出了這樣一個明顯的趨勢:“為了增強公共項目實施的效果以及在制定政策和解決問題的過程中反映公民和組織的多樣性價值，治理力求積極地促成公眾、私營組織和非政府組織間的共同合作關系。”［2］國內(nèi)學者亦對合作治理理論進行解析。張康之在其文中提到，合作治理理論從根本上排除了任何政府中心主義的取向，不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向。合作治理理論把社會自我治理這一新興現(xiàn)象放在與政府平等合作的位置上來加以考察［3］。史云貴認為，合作治理的實質(zhì)為妥協(xié)治理，其基本形式是官民合作共治［4］。

綜合各個學者的論述，我們可以概括出合作治理理論的幾點要義：第一，合作主體多元化和地位平等化，是囊括公共部門、私人部門、社會組織及公民在內(nèi)的無高低貴賤之分的合作網(wǎng)絡；第二，合作的過程是一個持續(xù)互動、不間歇交換意見的談判過程；第三，合作的最終目標和理想狀態(tài)是形成令大多數(shù)利益相關主體滿意的公共決策，一項取得認可的決策實施起來必然是迅速和順利的。

二、合作治理理論在新生代農(nóng)民工社會融入推進中的適用性

對于何謂社會融入，社會融入的程度又應如何衡量，學界并沒有給出明確的統(tǒng)一標準?？偟膩碚f，新生代農(nóng)民工是否真正融入社會，主要取決于其經(jīng)濟融入、文化包容、身份認同及城市公共服務享有程度。而合作治理倡導多元主體的共同行動，主張打破政府獨大的壟斷格局，政府也將僅是多元力量中單薄的一元，其一切意志都必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程且只能依托于同其他主體的共同合作將之付諸實踐。合作治理理論與新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇標準在某一程度上高度契合，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）擊穿“絕緣體”變?yōu)椤皩w”，為了解新生代農(nóng)民工利益訴求提供穩(wěn)定性平臺

利益攸關的多元主體通力合作的前提是達成共識，而共識的達成離不開基于平等地位上的協(xié)商博弈?！瓣P起門來做決定”同日益成熟的公民社會背道而馳，群眾日漸強烈的民主參政意識要求政府轉(zhuǎn)變“官本位”思想，建立多方心平氣和表達利益訴求的機制體制，為各主體暢所欲言提供自由平等的氛圍，并在磨合妥協(xié)中商討制定有利于公共利益和各方利益同時實現(xiàn)的公共政策，并通過多方協(xié)作確保政策有效實施。

大量年輕一代農(nóng)民工涌入城市之初，出于城市承載能力有限及規(guī)避社會管理風險的考慮，傳統(tǒng)政府自上而下發(fā)號施令對這一新興群體進行單向的管理、限制，雙向溝通反饋的閉合曲線未曾形成，甚至出現(xiàn)過二者彼此“絕緣”的狀況。近年來，新生代農(nóng)民工規(guī)模不斷擴大且其社會融入意識逐漸增強，他們在就業(yè)、醫(yī)療、住房、社會保障等方面表現(xiàn)出與城市居民享有同等待遇的迫切需求。簡單的行政命令方式不再適用，雙向權(quán)力運行機制呼之欲出，擊穿兩個相互獨立、毫無交集的“絕緣體”——政府和新生代農(nóng)民工，將二者進行串聯(lián)或是并聯(lián)產(chǎn)生移動的電流，使二者之間的關系從“絕緣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞鲗А保词贡舜烁兄⒘私鈱Ψ嚼嬖V求，已變成大勢所趨。當然，社會治理主體多元并存的現(xiàn)狀決定了新生代農(nóng)民工社會融入推進過程中不僅僅依靠政府和年輕一代農(nóng)民工這兩個主體，市場、第三部門及基層自治組織也成為不可或缺的多元權(quán)威中心和責任主體。各個中心在推進新生代農(nóng)民工社會融入中都起著不可替代的作用，而推進導向則要求各主體建立平等互助的伙伴關系，在交流協(xié)商的良性互動中精確把握新生代農(nóng)民工的需求。

（二）疊加“分力”促成“合力”，為推動新生代農(nóng)民工社會融入提供多樣化手段

合作治理源于馬克思主義的“合力”思想，恩格斯借用力學中的“平行四邊形法則”和“合力”的概念提出了社會發(fā)展合力思想，指出歷史是在許多單個意志的相互沖突形成無數(shù)互相交錯的力量，即無數(shù)個力的平行四邊形產(chǎn)生的合力作用下形成的結(jié)果［5］。任何事件的發(fā)生都是由多個大小不等、朝向多元的分力彼此疊加抑或削弱引起的，而跌宕起伏的發(fā)展歷程無不是某個分力或某幾個分力大小變化或方向偏移的動態(tài)變化過程，結(jié)局則是各分力暫時靜止形成的相對穩(wěn)定的短暫性現(xiàn)象。

基于“合力”與“分力”思想，不難發(fā)現(xiàn)，在新生代農(nóng)民工社會融入推進過程中，亦存在著多個“分力”，即政府、市場、非政府組織、社區(qū)及公民個人等多元利益主體。各個主體出于自身訴求的考量，將各自的力量朝向符合自身利益的方向，而各主體的相對獨立性帶來多元利益需求，多元主體間的利益沖突則不可避免，各個分力朝向不一，必然彼此削弱甚至相互抵消，社會止步不前甚至由利益主體間的重重矛盾而引發(fā)社會動蕩，危及國家主權(quán)。朝向相反抑或形成一定角度的分力會相互減弱各自的力量，而當各個分力相互重合指向同一方向而彼此增強時，合力的巨大能量便得以爆發(fā)。關鍵在于，如何協(xié)調(diào)多元主體的需求沖突，促成共識的達成，樹立同一目標，從而疊加各“分力”形成有利于共同目標實現(xiàn)的“合力”?？上攵?，只有各主體廣泛開展談判協(xié)商，在彼此包容、相互退讓中尋求多方利益的最大公約數(shù)才能達成一致，進而在合作共治中“各顯神通”，在促進新生代農(nóng)民工社會融入的廣度和深度上發(fā)揮著自身獨有的優(yōu)勢并形成多樣化手段協(xié)同推進格局。

三、合作治理理論對新生代農(nóng)民工社會融入路向選擇的啟示

（一）構(gòu)建政府主導治理模式，統(tǒng)籌社會融入過程

“小政府大社會”、“弱政府強社會”的提法并不意味著要消滅政府行政干預，不可否認的是，政府在社會治理能力和治理體系上具有不可比擬的優(yōu)勢。同樣地，在推進新生代農(nóng)民工社會融入進程中，政府所能發(fā)揮的作用是巨大的。

第一，建立健全相關法律法規(guī)，為保障新生代農(nóng)民工基本利益提供法律依據(jù)。拓寬訴求表達渠道，完善陽光信訪制度并將其納入法治化軌道，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。第二，推進新生代農(nóng)民工社會融入要致力于頂層設計，深化戶籍制度改革，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，剝離附加在戶籍上的社會保障和公共服務等權(quán)益，實現(xiàn)公民身份法律上的平等，為新生代農(nóng)民工提供同城市居民無差別的公正合理平等的待遇。第三，流入地和流出地政府要提高跨區(qū)域協(xié)同合作的能力和水平，及時交換流入流出信息，完善動態(tài)管理機制，實時掌握新生代農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移動向。政府部門還應加強橫向合作，建立信息聯(lián)動共享機制，為農(nóng)民工提供“一站式”服務。第四，不斷調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為外來務工者提供更多就業(yè)機會。加大新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓投入力度以增加其就業(yè)手段和提高其謀生技能，將培訓經(jīng)費納入財政預算體系并保證其連續(xù)性和穩(wěn)定性。與此同時，拓寬融資渠道，提供政策幫扶、降低入行門檻，鼓勵新生代農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，使其進得來、留得住、能受益，共享城市經(jīng)濟發(fā)展成果。

需要補充的是，僅局限于政府的單一管理模式，將不再適應年輕一代農(nóng)民工多樣化、復雜化、動態(tài)化的社會融入需求，充分調(diào)動一切可以利用的社會資源并做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，成了政府部門合理有效管理和服務于新生代農(nóng)民工的路徑取向。

（二）架構(gòu)其他多元主體合作共治格局，拓寬社會融入渠道

在這個需要多元合作的現(xiàn)代社會，沒有任何一個組織能夠完全獨立，為了維持其生存，組織必須引進、吸收、轉(zhuǎn)換各種資源，而這些資源往往來自環(huán)境中的其他組織。因此，形成組織間的資源相互依賴的關系網(wǎng)絡是至關重要的［6］。

城市企業(yè)應該在了解新生代農(nóng)民工技能水平、擇業(yè)觀念、薪資預期及其發(fā)展愿景的前提下扮演好接納大批外來務工人員并為其經(jīng)濟收入提供保障的重要角色。應該消除對新生代農(nóng)民工的身份歧視和既定偏見，在工作中對這一弱勢群體給予重視和關愛，保障其生產(chǎn)安全，不拖欠農(nóng)民工工資，并試圖在開展職業(yè)技能培訓、創(chuàng)造良好工作環(huán)境及提供巨大發(fā)展空間以激發(fā)其工作積極性和創(chuàng)造性的過程中互利共贏，為推進新生代農(nóng)民工社會融入打下堅實的物質(zhì)基礎。

非政府組織作為政府部分行政職能轉(zhuǎn)移的重要承接者。不斷完善其自身結(jié)構(gòu)設置和制度建設，提升管理能力和公共物品、公共服務提供水平是提高其政府職能承載能力及充分發(fā)揮其對新生代農(nóng)民工社會融入助力作用的有效途徑。成立以新生代農(nóng)民工這一新生力量為特定服務對象并為其提供法律援助、心理咨詢、就業(yè)資訊及經(jīng)濟幫扶等服務的社會組織，在消減新生代農(nóng)民工心理障礙、緩解其經(jīng)濟和精神壓力的基礎上引導其發(fā)自內(nèi)心地產(chǎn)生城市認同感。

社區(qū)通常是進城務工人員聚居地，他們工作之余的柴米油鹽、家長里短和休閑娛樂大都在社區(qū)發(fā)生。為將新生代農(nóng)民工從“城市邊緣”拉進“城市圈”，應在社區(qū)公共服務均等化、鄰里關系和諧化、文娛生活豐富化上做足功課，積極舉辦各類文體活動，慰問經(jīng)濟困難的外來群體，為城市居民和新生代農(nóng)民工交流互助搭橋牽線。此外，積極開展法律知識宣傳，提高新生代農(nóng)民工參政意識和法律維權(quán)意識也是社區(qū)及其工作人員的職責所在。

（三）增強新生代農(nóng)民工主動融入意識，深化社會融入程度

作為社會融入主角，變“被動”為“主動”，新生代農(nóng)民工自發(fā)產(chǎn)生融入城市生活的強烈欲望是深化其社會融入的關鍵所在。

思想上，新生代農(nóng)民工遷入城市之初面對制度的強制性認定，往往容易陷入自我身份認同困境，他們依舊把自己同城市居民區(qū)別開來，時刻將自己與“鄉(xiāng)里人”的社會標簽捆綁起來，低聲下氣、如履薄冰地同所謂的市民打交道。新生代農(nóng)民工遷入城市后理應主動變革主觀意識，改變固有的“低人一等”的自卑觀念，樹立主人翁意識，將自己看成是城市中的一員而非游離在城市邊緣的外來者，自立自強自信地活出尊嚴。經(jīng)濟上，與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工文化程度較高，但工作經(jīng)驗和專業(yè)技能的缺乏導致其難以適應企業(yè)用工需求。新生代農(nóng)民工只有意識到擁有一技之長的重要性，主動參加各類技能培訓，提高自身職業(yè)素養(yǎng)和就業(yè)競爭力，才能在城市生活中站住腳。此外，艱苦樸素、吃苦耐勞的品質(zhì)是加深社會融入程度的法寶。民主參與上，新生代農(nóng)民工應主動了解訴求表達渠道并通過合法途徑和方式反饋真實想法和實際需求，參與政策制定過程，促進公共政策的民主性和科學性。新生代農(nóng)民工還應自覺增強法律意識和法制觀念，學法懂法守法護法，主動參與政府社會治理過程，運用法律武器維護自身合法權(quán)益。

四、結(jié)語

新生代農(nóng)民工作為蓬勃發(fā)展的新興勞動力大軍，在城市發(fā)展歷程中功不可沒。新生代農(nóng)民工社會融入程度不僅關系到我國新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)一體化建設，而且與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展及社會主義和諧社會構(gòu)建息息相關。幫助新生代農(nóng)民工走出城市邊緣，找尋社會歸屬感，提高身份認同程度，真正融入城市生活迫在眉睫，這需要重塑以協(xié)商談判為基礎，以需求為導向，以政府為主導，企業(yè)、社會組織、社區(qū)及民眾多元共存的合作治理機制。

[1]Chris Ansell,Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory,2008（4）：54.

[2][美]全鐘燮.公共行政的社會建構(gòu)：解釋與批判[M].孫柏瑛,等,譯.北京：北京大學出版社,2008：165.

[3]張康之.論參與治理、社會自治與合作治理[J].行政論壇,2008（6）：1-6.

[4]史云貴,歐晴.社會管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析[J].社會科學,2013（4）：25-32.

[5]馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社,1995：697.

[6]Richard HHall.Organization:Structure,Process and Outcomes [M].NewYork:JerseyPrenticeHall,1991：278.

責任編輯張繼梅

D422.6

A

2095-7017（2016）09-0048-05

劉巧蘭（1994—），女，廣西柳江人，中南民族大學公共管理學院，研究方向：城市治理。