政府職能轉(zhuǎn)變的三個向度

張進軍

政府職能轉(zhuǎn)變的三個向度

張進軍

政府、市場和社會的現(xiàn)實關(guān)聯(lián)和協(xié)同互動，是構(gòu)成國家治理的核心，三者的治理水平直接關(guān)系國家治理效能。當(dāng)下中國正處在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，推進政府職能轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)從重塑政府與市場、政府與社會職能、政府內(nèi)部職能關(guān)系的三個向度加以認(rèn)識和推進。

一、圍繞市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，推進政府向市場轉(zhuǎn)變職能

改革開放30多年來，政府與市場職能關(guān)系調(diào)整取得了巨大進展。特別是政府不斷向市場轉(zhuǎn)變職能，培育出了初步具有自我調(diào)節(jié)和自我配置資源潛能的市場體系。但是，由于政府職能轉(zhuǎn)變沒有完全到位或者職能轉(zhuǎn)變較為滯后，市場發(fā)育仍然不夠充分，市場機制仍舊不盡完善，市場體系尚不完全成熟。因此，政府既要積極培育和推動市場經(jīng)濟發(fā)展，又要彌補市場不足，就成為重塑政府與市場的職能關(guān)系的基本路徑。這就是說，在市場與政府的關(guān)系問題上，不要將市場與政府對立起來，要在兩者之間保持恰到好處的平衡。

其一，建立向市場轉(zhuǎn)變職能的動態(tài)調(diào)整機制。從實踐來看,政府與市場的職能范圍處在不斷演變過程中。這就意味著政府應(yīng)當(dāng)建立向市場轉(zhuǎn)變職能的動態(tài)調(diào)整機制，有序地推動政府向市場轉(zhuǎn)變職能，以適應(yīng)不斷變化著的市場發(fā)展趨勢。這種推進政府向市場轉(zhuǎn)變職能的核心要義在于兩個方面：一是適應(yīng)市場主體力量發(fā)展的趨勢，減少政府對市場主體微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，逐步實現(xiàn)政府權(quán)力向市場讓渡，充分激發(fā)市場主體的發(fā)展活力，市場主體可以自己解決的事務(wù)交由市場解決。二是市場主體要承接和履行好政府轉(zhuǎn)移出來的職能，讓政府權(quán)力回歸到市場主體手中。實踐證明，改革開放的過程，不僅是市場主體發(fā)展壯大的過程，也是不斷增強市場主體活力的過程。政府向市場轉(zhuǎn)變職能，不僅需要市場主體逐漸發(fā)展壯大和成熟，而且也需要市場主體成為具有自律的力量。這樣，市場主體才能承接政府職能轉(zhuǎn)變讓渡出來的部分權(quán)力，并使之能夠有效運行。

其二，適時估量市場主體承接職能轉(zhuǎn)變的能力。從市場經(jīng)濟的發(fā)展過程來看，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。但是，西方歷次經(jīng)濟危機證明，市場會失靈，即是在經(jīng)濟發(fā)展的某個特定時段，市場主體會因為不適應(yīng)客觀變化的因素而發(fā)生失誤。換言之，市場主體非理性競爭和市場運行失靈肇因于市場主體不能在某個特定時段真正按照市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律和公平競爭的原則有序運轉(zhuǎn)。改革開放以來，中國的市場主體得到了充分的發(fā)展，但是市場體系和市場機制并不完全成熟。這就意味著政府在向市場轉(zhuǎn)變職能的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變化著的市場環(huán)境來估量發(fā)展著的市場主體承接和履行政府轉(zhuǎn)移出來的職能的能力，為推進政府向市場轉(zhuǎn)變職能和推進政府向市場購買服務(wù)提供相對客觀的現(xiàn)實依據(jù)，進而避免在市場主體不具備承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能的情況下盲目地向市場轉(zhuǎn)變職能。

其三，完善監(jiān)管市場主體和市場行為的政策機制。建立和完善監(jiān)管機制的目的在于規(guī)范市場主體和市場行為，保障市場主體規(guī)范履行政府轉(zhuǎn)移出來的職能，防止市場主體無序競爭。在政府向市場轉(zhuǎn)變職能的過程中，雖然市場主體承接了政府轉(zhuǎn)移出來的職能，但是，當(dāng)市場主體的行為和活動沒有相應(yīng)的規(guī)則和機制加以約束的時候，市場環(huán)境很有可能失序。在這種前提下，就需要更好地發(fā)揮政府的作用，規(guī)范和引導(dǎo)市場主體發(fā)展，消除限制各種市場主體公平競爭的制度性障礙，保證市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等享受法律保護和政策支持。

二、圍繞更好發(fā)揮社會力量在社會事務(wù)管理中的作用，推進政府向社會轉(zhuǎn)變職能

政府向社會轉(zhuǎn)變職能，重塑政府與社會的關(guān)系，是適應(yīng)社會發(fā)展的必然趨勢。在政府與社會的關(guān)系上，任何一國的政府職能的宏觀體系和配置都要與生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的社會發(fā)展程度相適應(yīng)。政府向社會轉(zhuǎn)變職能，就是根據(jù)社會發(fā)展程度和社會承接能力，將原來由政府承擔(dān)的微觀社會事務(wù)管理職能和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會，讓社會有序地進行自我運作和管理。其目的是為了更好地履行社會管理和服務(wù)效能。當(dāng)前，中國社會發(fā)展取得了長足進步，但是，社會力量承擔(dān)社會管理職能的能力相對較弱。這需要政府進一步做好向社會轉(zhuǎn)變職能的改革工作。

第一，建立向社會轉(zhuǎn)變職能的動態(tài)調(diào)整機制。建立政府向社會轉(zhuǎn)變職能的動態(tài)調(diào)整機制的目的是確保政府合理地把本應(yīng)由社會承擔(dān)的職能還給社會，將適合由社會力量提供的社會服務(wù)和社會治理的事項，交由社會力量承擔(dān)，讓社會力量具有自主性、獨立性，充分調(diào)動和發(fā)揮社會力量的積極性、創(chuàng)造性，真正實現(xiàn)政社分開。在全面深化改革的背景下，應(yīng)當(dāng)研究制定政府向社會轉(zhuǎn)變職能的政策措施和動態(tài)調(diào)整機制。這種推進政府向社會轉(zhuǎn)變職能的主要意義在于兩個方面：一是適應(yīng)社會主體力量發(fā)展的趨勢，逐步實現(xiàn)政府權(quán)力向社會回歸，社會可以自己管理的事務(wù)交由社會管理；二是社會力量要承接、管理和履行好政府轉(zhuǎn)移出來的職能，讓政府權(quán)力回歸到理性的社會主體手中。這就需要社會力量逐漸發(fā)展壯大和成熟，使社會成為具有自治、自律的力量。這樣，社會力量才能承接政府職能轉(zhuǎn)變所讓渡出來的那部分權(quán)力，并使之能夠有效運行。

第二，適時評估社會力量承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能的能力。目前，社會力量自身建設(shè)的基本物質(zhì)資源有所欠缺，提供社會服務(wù)和參與社會治理的能力參差不齊是客觀存在的事實。特別是絕大多數(shù)社會組織的資質(zhì)條件和服務(wù)能力有限，不能完全承擔(dān)起政府向其轉(zhuǎn)移的職能的重任。其主要表現(xiàn)是：社會力量自我組織和自我管理的能力較弱，社會組織的組織結(jié)構(gòu)和運行機制不健全，社會組織依附現(xiàn)行行政體制而缺乏自治性，社會組織提供服務(wù)的基本物質(zhì)條件和人力資源條件不足，社會組織開展社會服務(wù)活動缺乏持續(xù)的資金支持。這在相當(dāng)程度上影響了政府向社會轉(zhuǎn)變職能。因此，政府在向社會轉(zhuǎn)變職能的過程中，需要適時對社會力量的服務(wù)能力進行評估，為政府有序向社會轉(zhuǎn)變職能和政府向社會購買服務(wù)提供較為客觀的現(xiàn)實依據(jù)。

第三，完善引導(dǎo)和規(guī)范社會力量發(fā)展的政策。當(dāng)前，中國的社會力量發(fā)展不夠成熟，規(guī)范化和制度化運作水平不高，提供社會服務(wù)和參與社會治理的能力有待提高，社會力量的發(fā)展方向需要正確引導(dǎo)。這就需要政府制定和完善引導(dǎo)和規(guī)范社會力量發(fā)展的政策，制定與完善監(jiān)管社會力量發(fā)展的政策，規(guī)范和監(jiān)督社會力量和社會組織行為，建構(gòu)有效監(jiān)管社會組織的機制，確保社會組織有效履行政府轉(zhuǎn)移出來的職能。

三、圍繞更好發(fā)揮政府職能作用，推進政府職能不斷調(diào)整和優(yōu)化

政府向市場、社會轉(zhuǎn)變職能的過程，也是調(diào)整和優(yōu)化政府間職能關(guān)系的過程。進一步而言，政府要隨著職能轉(zhuǎn)變不斷調(diào)整和優(yōu)化現(xiàn)有的內(nèi)部職能，以便更好地發(fā)揮政府職能作用。這是完善政府職能體系和有效履行政府職能的基本前提。從政府間職能關(guān)系來看，應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化層級間政府職能、同級政府部門間職能和政府部門內(nèi)部職能，構(gòu)建職責(zé)明確、權(quán)界清晰、權(quán)責(zé)一致的政府職能體系。

首先，要調(diào)整和優(yōu)化層級間政府職能。從縱向而言，隨著中央政府和地方各級政府向市場和社會轉(zhuǎn)變職能，不同層級間政府的職能范圍需要重新調(diào)整和優(yōu)化。進一步而言，需要調(diào)整和優(yōu)化各層級政府的經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護等職能，使各層級政府在其職能范圍充分發(fā)揮自身的職能作用。一是要厘清中央政府與地方政府之間的職能范疇和邊界。因為，地方政府職能的調(diào)整和優(yōu)化，有賴于中央政府和地方政府職能范圍的合理劃分。而明晰中央政府和地方政府各自的職能范圍和職責(zé)權(quán)限，有利于構(gòu)建合理的中央與地方關(guān)系，有利于優(yōu)化地方政府職能。二是要厘清地方政府層級間職能。這就意味著要合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職能重點，實現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。因為，不同層級的地方政府，其功能和職能特點不盡相同。各級地方政府要在向市場和社會轉(zhuǎn)變職能的過程中，根據(jù)相關(guān)職能弱化、轉(zhuǎn)化、強化的程度和經(jīng)濟、社會發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，因地制宜地明確自身的職能定位和功能特點。

其次，要調(diào)整和優(yōu)化同級政府部門間職能。從橫向來說，由于功能分離、職責(zé)分工和結(jié)構(gòu)分化的并存，既出現(xiàn)了一個政府部門承擔(dān)多項職能的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了一項職能由多個政府部門共同承擔(dān)的現(xiàn)象。各同級政府部門應(yīng)在權(quán)責(zé)分工與合作中履行相應(yīng)的政府職能。隨著中央政府和地方政府向市場和社會轉(zhuǎn)變職能，政府職能轉(zhuǎn)向創(chuàng)造良好環(huán)境、維護市場秩序、提供公共服務(wù)、維護社會公平正義，中央政府和地方政府要按照權(quán)責(zé)一致的原則和簡政放權(quán)的要求，結(jié)合職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向，梳理各部門的職能職責(zé)，該取消的予以取消，該下放的切實下放，該整合的予以整合，該加強的切實加強。在此基礎(chǔ)上，還要改革職能弱化的部門，調(diào)整職能強化的部門，整合職能相近的部門，不斷優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)政府職能與組織結(jié)構(gòu)同步優(yōu)化。同時，應(yīng)堅持一項職能由一個部門負(fù)責(zé)的原則，對各部門承擔(dān)的職能進行調(diào)整、轉(zhuǎn)移和優(yōu)化；對確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，避免履職推諉，并建立部門間牽頭負(fù)責(zé)與協(xié)調(diào)配合的工作機制。

最后，要調(diào)整和優(yōu)化政府部門內(nèi)部職能?？陀^而言，政府向市場和社會轉(zhuǎn)變職能，最終要落實到具體的政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立和運作上。這就意味著，政府向市場、社會轉(zhuǎn)變的具體職能和職責(zé)事項會涉及政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能職責(zé)變化和調(diào)整，進而促使政府部門相應(yīng)地調(diào)整和優(yōu)化內(nèi)部職能。因此，要根據(jù)轉(zhuǎn)變的具體職能和職責(zé)事項，調(diào)整和優(yōu)化政府部門內(nèi)部職能配置，重新合理設(shè)置政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，重新界定政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的職能，使政府部門內(nèi)部職能配置更加優(yōu)化，權(quán)責(zé)分工更加清晰。

綜上所述，在國家治理視野下，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會力量的成長，政府需要合理而有序地向市場、社會轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化自身職能配置，進而重塑政府與市場、政府與社會、政府內(nèi)部職能關(guān)系，逐步健全政府、市場、社會相互協(xié)作的治理體系，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（作者單位：貴州省編辦）

責(zé)任編輯劉旭