關于基層衛(wèi)生計生機構編制資源整合問題探索

侯明峰　張建西　吳翔

關于基層衛(wèi)生計生機構編制資源整合問題探索

侯明峰張建西吳翔

對機構編制資源科學合理、有效地配置，對于推動行政管理體制改革，提高工作效率，減輕財政負擔，促進經濟社會快速發(fā)展，具有重要的意義。在各級衛(wèi)生、計生行政主管部門機構合并和職責整合的大背景下，如何優(yōu)化配置基層醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務資源，充分發(fā)揮基層衛(wèi)生、計生組織的作用，構建優(yōu)質高效、群眾滿意的新型衛(wèi)生計生服務體系，是當前乃至今后一段時期內機構編制部門需研究和解決的問題。為推進基層衛(wèi)生、計生資源整合，優(yōu)化機構編制資源配置，新鄉(xiāng)市獲嘉縣編辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生、計生機構整合上進行了探索，為推進改革提供了有益借鑒。

一、基層衛(wèi)生計生資源配置及運行現(xiàn)狀

（一）機構、編制和人員情況

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務中心。獲嘉縣共設置11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務中心，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位，機構規(guī)格相當于股級，經費實行財政全額供給，共核定事業(yè)編制129名，實有在編101人。其中，醫(yī)技人員16人中，中級職稱3人，初級職稱5人。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。獲嘉縣共設置11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，為縣衛(wèi)計委所屬事業(yè)單位，機構規(guī)格相當于股級，經費實行財政差額補貼，共核定事業(yè)編制417名，實有在編387人。其中，專業(yè)技術人員244人中，副高級11人，中級28人，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師109人，注冊護士50人。

（二）資源配置情況

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務中心。共擁有房屋建筑面積6600平方米，萬元以上的設備13臺（件），B超19臺，紅外（微波）治療儀6臺，醫(yī)用冰箱1臺，顯微鏡4臺，乳腺診斷儀2臺，電視機4臺，計算機36臺，車輛1輛。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。共擁有建筑面積35473平方米，平均每院面積3225平方米；共有病床840張，平均每院60張；共有萬元以上的設備70臺（件），其中B超10臺，生化分析儀19臺，麻醉機5臺，呼吸機7臺，洗胃機7臺，多功能產床9臺，X光機13臺，CT 4臺，急救車輛13輛。

（三）職責運轉情況

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務中心。主要負責所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)生殖保健、優(yōu)生指導、隨訪服務、藥具發(fā)放以及“三查”、節(jié)育手術等工作。全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務中心全部能開展“三查”、咨詢、生殖健康服務業(yè)務、上取環(huán)手術等基礎業(yè)務，其中3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有實施人流手術的能力,但未實施過。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。主要負責所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、公共衛(wèi)生服務，為群眾提供醫(yī)療與預防保健服務，日常工作以開展各類常見病預防檢查，內外科、婦產科、兒科的診治，外科手術治療和婦產科手術為主。

二、現(xiàn)行體制機制存在的主要問題

（一）職責交叉，資源浪費。隨著經濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務中心與衛(wèi)生院在婦幼保健、醫(yī)療技術服務、計劃生育服務等方面出現(xiàn)了職能交叉、責任不清等突出問題。在衛(wèi)生計生體制和醫(yī)療制度改革的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的工作重心轉向了基本醫(yī)療衛(wèi)生服務和公共衛(wèi)生服務，而計生服務中心的工作重心也轉向了生殖健康教育、引導、服務、咨詢等。因此，兩者在多個方面出現(xiàn)了職責交叉、業(yè)務重疊等現(xiàn)象，例如在婦病普查、婦幼保健、孕產婦監(jiān)測、藥具發(fā)放等方面，衛(wèi)生院與計生中心開展相同的工作。

（二）機構分設，難以協(xié)調。衛(wèi)生計生體制改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生、計生工作分別由兩個行政主管部門負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由縣衛(wèi)生局管理，計生服務中心業(yè)務指導工作主要由縣衛(wèi)計委負責，辦公場地、設施設備、交通工具和管理人員按系統(tǒng)分別配備設置。隨著改革的推進，縣級衛(wèi)生計生部門合并成了一個部門，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的衛(wèi)生、計生工作仍是按照原有單獨設置的模式實際運行，婦病檢查、孕產婦監(jiān)測等工作業(yè)務重復進行，大大增加了行政運行成本。同時，隨著縣級衛(wèi)生和婦幼保健工作職責的整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相同業(yè)務分屬兩個單位開展，在一些工作開展和政策落實上兩個單位各有各的想法，特別是對于財政投入的計劃生育事業(yè)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已經有分一杯羹的強烈沖動，不同的管理方式和運行模式給上級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加了協(xié)調難度。

（三）資源分散，不利發(fā)展。隨著經濟社會的快速發(fā)展以及國家各項惠民政策的實施，農民收入增高，就醫(yī)用藥的剛性需求在明顯增加，伴隨醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的深入推進，特別是新型農村合作醫(yī)療的全面推行，農民更愿意去一些大醫(yī)院就醫(yī)問藥，基層衛(wèi)生院和計生服務中心業(yè)務量不足，尤其是計生服務中心，由于技術服務單一，近幾年已經沒有人流、結扎、上環(huán)、引產等業(yè)務，僅開展一些包括“三查”、生殖教育、咨詢、隨訪之類的工作，人員、設備閑置嚴重。調查中我們發(fā)現(xiàn)，隨著國家計生衛(wèi)生職能整合和“二孩”政策的全面放開，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已將計生中心部分人員調離到鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他崗位，僅留少部分人員從事發(fā)放計生服務證、辦理獎扶特扶手續(xù)等相關的便民服務工作。

三、整合的政策依據(jù)和必要性

（一）計生政策調整，讓整合成為必然選擇。2016年1月1日起，國家全面放開“二孩”生育，農村生育政策趨向寬松，農村計劃生育工作的重點也逐步由突擊性的刮宮引產、社會撫養(yǎng)費征收等，轉向政策宣傳和優(yōu)生優(yōu)育、生殖保健等常規(guī)性工作。同時，隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，農村常住人口減少，育齡婦女減少，計劃生育工作量也明顯減少。

（二）法律法規(guī)支持，讓整合具備必要條件。《中華人民共和國人口與計劃生育法》第三十二條規(guī)定：“地方各級人民政府應當合理配置、綜合利用衛(wèi)生資源，建立健全由計劃生育技術服務機構和從事計劃生育技術服務的醫(yī)療、保健機構組成的計劃生育技術服務網(wǎng)絡?！?013年，國家衛(wèi)計委、中央編辦《關于優(yōu)化整合婦幼保健和計劃生育技術服務資源的指導意見》指出，要整合各級婦幼保健和計劃生育服務資源，建立新的服務體系，各地可根據(jù)當?shù)厍闆r采取不同的改革措施，整合的主要方式為“省選設、市縣合、鄉(xiāng)增強、村共享”。因此，加快推進基層衛(wèi)生計生資源整合，既具備充分的法律法規(guī)和政策依據(jù)，又符合實際發(fā)展需要。

（三）優(yōu)化資源配置，讓整合成為必要手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生、計生服務機構分設，造成資源分散、機構重疊，勢必分散和影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生、計生服務機構的管理和技術服務水平，難以滿足群眾醫(yī)療資源配置的要求。為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生、計生服務機構各自特點，實現(xiàn)資源共享，形成互助發(fā)展，進行機構整合、優(yōu)化資源配置已成為必然選擇。通過機構整合、資源融合，能充分利用計生服務機構的基層工作網(wǎng)絡和群眾工作基礎，充分發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生機構的醫(yī)療保健資源和技術服務能力，有利于建立人人享有基本醫(yī)療服務的衛(wèi)生保障制度，有利于加快推進基層醫(yī)療服務體系建設。

四、推進整合的主要措施

（一）加強組織領導，形成工作合力。按相關精神及要求，在參觀學習先進經驗、反復調研論證的基礎上，形成調研報告，向縣主要領導進行專題匯報，爭取縣領導的大力支持。同時，組織召開衛(wèi)生計生、編制、財政、人社等部門座談會，聽取各單位意見建議。深入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調研走訪，掌握工作實際運行狀況。結合獲嘉實際，研究出臺《獲嘉縣關于優(yōu)化整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生計生資源的指導意見》，對工作進行總體部署，要求各單位加強溝通協(xié)調、強化組織領導、形成工作合力，為推進整合工作提供有力保障。

（二）加快機構整合，完善體制機制。一是在縣級層面，以資源整合為契機，以提升服務為核心。按照“全面整合、資源共享、優(yōu)勢互補、服務群眾”的原則，整合獲嘉縣婦幼保健院、計生服務站，成立獲嘉縣婦幼保健計劃生育服務中心，掛獲嘉縣婦幼保健院牌子，實行“一個機構，兩塊牌子”。根據(jù)《關于整合衛(wèi)生計生行政執(zhí)法資源加強衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法工作的實施意見》精神及要求，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，整合獲嘉縣衛(wèi)生監(jiān)督所、計劃生育稽查隊，成立獲嘉縣衛(wèi)生計生監(jiān)督所，作為衛(wèi)計委行使衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法職權的執(zhí)行機構，有效解決了衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法機構性質不明確、執(zhí)法權力分散、運行保障機制不健全等突出問題。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，積極推進基層衛(wèi)生計生機構整合。實行“一個機構、兩塊牌子”、“一套人馬、雙重管理”的模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育技術服務機構與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務機構職能進行整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院加掛“婦幼保健計劃生育服務站”牌子，對場所、設備、人員、技術力量等資源全面整合，實現(xiàn)優(yōu)化利用。職能整合后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育管理工作仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，技術服務人員接受縣級衛(wèi)生計生行政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理。同時，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構設置，對整合后空余出來的事業(yè)機構，仍按照原有“三辦兩中心”模式設置，擬在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“村鎮(zhèn)管理與環(huán)境整治服務中心”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構，進一步增強基層服務發(fā)展和保障重點的能力。

（三）加強資源整合，發(fā)揮互補優(yōu)勢。原計生服務機構的房屋根據(jù)實際情況由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和衛(wèi)生院協(xié)商決定，辦公設備、醫(yī)療器械設備及計生用具等技術服務設備劃轉到整合后的婦幼保健計劃生育服務站，實行人、財、物統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調配、統(tǒng)一使用，充分發(fā)揮現(xiàn)有設備資源的最大使用效益。在整合機構的同時，穩(wěn)妥地做好機構整合后人員培訓、崗位安置、資產移交及日常管理等工作，在人員劃轉中對工作量增加和一線崗位予以傾斜，強化技術服務隊伍建設，鼓勵具有執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格的專業(yè)技術人員到衛(wèi)生院工作，提高整體服務水平，真正做到“機構合、人員合、工作合、人心合”。

（作者單位：河南省獲嘉縣編辦）

責任編輯劉旭