路徑依賴與商業(yè)銀行屢查屢犯問題效能審計

□陳洲

路徑依賴與商業(yè)銀行屢查屢犯問題效能審計

□陳洲

商業(yè)銀行違規(guī)問題重復(fù)出現(xiàn)、屢禁不止的原因涉及多個方面，除了員工責(zé)任心不強、合規(guī)風(fēng)險意識淡薄、操作技能不高以及個人道德風(fēng)險之外，更多的還涉及到上級行管理監(jiān)督部門的監(jiān)管意識不到位；管理、監(jiān)督、考核措施不落實以及制度流程系統(tǒng)有缺陷等方面的諸多因素。本文從效能審計的角度對屢查屢犯問題的深層次原因作探討，并提出政策建議。

一、屢查屢犯問題效能審計案例分析

（一）案例描述。假設(shè)在對某一級支行的效能審計過程中發(fā)現(xiàn)以下違規(guī)問題：一是其轄內(nèi)A支行（二級支行，下同）行長2013年1月至5月均未對A支行進(jìn)行全面查庫；二是B支行行長2013年第一季度未對柜員李某進(jìn)行查庫，且未對抵質(zhì)押品進(jìn)行盤查；三是C支行行長2013年7月份由信貸主管代查，8月份和9月份由行長助理代查。一般意義上的合規(guī)監(jiān)管審計僅僅是對查庫責(zé)任人進(jìn)行批評教育，但往往是就事論事，而未能舉一反三，未能從管理不到位的角度提出針對性的管控意見和措施，從而導(dǎo)致此違規(guī)現(xiàn)象在該支行內(nèi)不同程度地普遍存在，查庫不到位現(xiàn)象重復(fù)出現(xiàn)，此起彼伏。

（二）效能審計分析。該支行轄內(nèi)二級支行行長查庫制度執(zhí)行不到位的現(xiàn)象具有一定的普遍性，涉及轄內(nèi)3家二級支行。其整改不到位，在檢查發(fā)現(xiàn)查庫制度執(zhí)行不到位問題后，未能在全行范圍內(nèi)進(jìn)行全面規(guī)范，導(dǎo)致該問題重復(fù)發(fā)生。究其原因，一是二級支行行長對查庫工作重視不夠；二是上級行業(yè)務(wù)主管部門未能對該問題的整改引起足夠重視，使此類現(xiàn)象先后在不同網(wǎng)點反復(fù)出現(xiàn)；三是業(yè)務(wù)部門監(jiān)督檢查不到位，此類問題長期得不到徹底糾正；四是未對此類違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行有效的考核管理，并推動此項工作常態(tài)化開展。

二、商業(yè)銀行屢查屢犯問題深層次原因探析

（一）違規(guī)問題整改就事論事，缺乏有效的系統(tǒng)性整改措施。當(dāng)前，各商業(yè)銀行較為重視各類違規(guī)問題的整改，但從實際運作情況看，一是整改工作往往是就事論事，偏重于具體問題的整糾，未能把此類違規(guī)問題上升到管理層面，采取系統(tǒng)性管控措施全面加強“面”上工作的管控與整改。二是未能深入分析屢查屢犯問題產(chǎn)生的真正原因，也未能采取針對性強的系統(tǒng)性整改措施，整改工作往往是治標(biāo)不治本，導(dǎo)致違規(guī)問題屢查屢犯現(xiàn)象普遍存在。

（二）業(yè)務(wù)部門整改履職不到位，積極從自身為出發(fā)點加強有效整改的主觀能動性不強。一是整改定位不準(zhǔn)確。業(yè)務(wù)部門不主動承擔(dān)責(zé)任，不主動從自身管理不到位等方面查找原因，而是錯誤地認(rèn)為整改就是問題發(fā)生單位自己的事。二是整改標(biāo)準(zhǔn)不清晰。針對各類違規(guī)問題的有效整改，商業(yè)銀行尚未制定并明確統(tǒng)一規(guī)范的整改總體要求和具體標(biāo)準(zhǔn)，整改工作的嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性得不到充分的體現(xiàn)。

（三）整改問責(zé)不到位，違規(guī)成本低。一是整改工作往往是對事不對人，注重了對違規(guī)問題表面化的整改，忽視了對違規(guī)責(zé)任人的合規(guī)文化教育以及必要的懲戒措施。二是即使對違規(guī)直接責(zé)任人進(jìn)行了責(zé)任追究，但也往往是高舉輕放，起不到應(yīng)有的懲戒警示作用。三是忽視了對連帶責(zé)任人、團隊責(zé)任人以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的責(zé)任追究。

（四）一些制度流程與業(yè)務(wù)現(xiàn)狀不銜接，監(jiān)管審計發(fā)現(xiàn)問題難以杜絕。少數(shù)制度、流程、系統(tǒng)未能充分考慮不斷發(fā)展變化的現(xiàn)實環(huán)境，其執(zhí)行的合理性和可操作性不強，甚至于個別制度、流程、系統(tǒng)存在內(nèi)控過度以及過于繁瑣復(fù)雜等問題，使得基層機構(gòu)在執(zhí)行中難以完全按照制度要求操作，直接影響了審計整改的效果。

（五）合規(guī)教育不到位，尚未形成濃厚的合規(guī)文化氛圍。當(dāng)前，商業(yè)銀行尚未將合規(guī)文化理念融入到經(jīng)營管理的各個方面，各部門齊抓共管的局面尚未真正形成，各業(yè)務(wù)條線部門一手抓經(jīng)營、一手抓管理的“一崗雙責(zé)”機制、職責(zé)等尚未完全落實到位，未能真正使依法合規(guī)經(jīng)營成為全體員工的自覺行為，未能從根本上解決制度執(zhí)行力不強的問題。

三、效能審計與解決屢查屢犯現(xiàn)象的實現(xiàn)路徑

效能審計是從風(fēng)險為本、價值創(chuàng)造、精細(xì)化管理的角度，考量分析其經(jīng)營管理工作的經(jīng)濟性（E-conomy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness），也稱管理審計、績效審計或“3E”審計。就商業(yè)銀行效能審計而言，應(yīng)至少樹立三個方面的審計理念：1.效能審計是一項監(jiān)督檢查評價活動。商業(yè)銀行效能審計基于合規(guī)檢查、合規(guī)審計為前提，并以其獨特的視野對監(jiān)管檢查發(fā)現(xiàn)的各類問題再分析和深加工，且更多的是側(cè)重于對業(yè)務(wù)主管部門自身履行職責(zé)過程的審計。2.效能審計不同于一般的審計監(jiān)督活動。效能審計應(yīng)全面包含并超越了合規(guī)為本的查錯糾弊的監(jiān)管層次，是一種深入的由感性到理性的過程。在對表面現(xiàn)象進(jìn)行深入剖析的同時，更多的應(yīng)從違規(guī)問題表象中查找分析風(fēng)險覆蓋面、風(fēng)險積聚以及管理不到位的制度、流程、系統(tǒng)、機制等方面不到位的深層次原因，進(jìn)而提出管理建議。3.屢查屢犯問題效能審計工作更多的應(yīng)從管理層查問題、找原因、提建議。具體來說，屢查屢犯問題效能審計，不僅要在強化執(zhí)行上下功夫，還要在宣傳教育、制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、整改糾偏、考核獎懲等一系列管理層面上查找不足，并提出全面的管理改進(jìn)建議。

（一）屢查屢犯問題效能審計實現(xiàn)路徑探討。屢查屢犯問題整改的總體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括問題糾錯到位、風(fēng)險控制到位、責(zé)任追究到位等三個層次。第一層次的問題糾錯是指監(jiān)管檢查發(fā)現(xiàn)的問題本身得到了糾正；第二層次的責(zé)任追究包括對違規(guī)責(zé)任人以及整改責(zé)任人兩個方面；第三層次的風(fēng)險控制是整改工作的最高要求，也是最終要求，要求商業(yè)銀行從問題表象入手，深層次剖析問題產(chǎn)生的控制力和執(zhí)行力兩方面原因，控制力分析要從環(huán)境層面、制度層面、流程層面分析原因。針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要求被查行對一定范圍內(nèi)、一定時間內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行自查，以樣本檢查推動面上工作，舉一反三，對癥下藥，從而采取系統(tǒng)性、針對性的措施來全面控制風(fēng)險。這三個層次環(huán)環(huán)緊扣，既體現(xiàn)了對事的管理，又體現(xiàn)了對人的管理教育，三者之間缺一不可。

（二）屢查屢犯問題的多維度效能審計分析。屢查屢犯問題效能審計工作，必須做到問題與風(fēng)險的聯(lián)動分析和辨證思考。前提是要辨別問題是否會產(chǎn)生風(fēng)險，會產(chǎn)生什么樣的風(fēng)險，并由所產(chǎn)生的風(fēng)險推及落實到責(zé)任單位、責(zé)任部門以及責(zé)任人。一是從違規(guī)問題發(fā)生頻率看，要區(qū)分偶發(fā)問題還是頻發(fā)問題，屢查屢犯、屢查不糾、屢糾屢錯等頻發(fā)問題的風(fēng)險要特別關(guān)注。二是從違規(guī)問題發(fā)生的環(huán)節(jié)看，一筆業(yè)務(wù)多個環(huán)節(jié)都存在違規(guī)行為，這筆業(yè)務(wù)的風(fēng)險度就較單個環(huán)節(jié)風(fēng)險的累加還要大得多。三是從違規(guī)問題發(fā)生的覆蓋面來看，如果在多個不同網(wǎng)點經(jīng)常性地出現(xiàn)某類問題，那么條線職能部門就存在管理監(jiān)督不到位的風(fēng)險。四是從違規(guī)問題責(zé)任人看，如果一個人經(jīng)常性地發(fā)生這樣或那樣的違規(guī)問題，那么這個人不是存在能力不足的風(fēng)險就是存在工作責(zé)任心不強的風(fēng)險，甚至于是道德風(fēng)險。五是從違規(guī)動機與成因看，要善于辨別主要涉及哪些主觀原因以及哪些客觀原因、哪些占主導(dǎo)因素。在此基礎(chǔ)上，辨證分析主客觀原因。其中，主觀原因主要包括合規(guī)意識、風(fēng)險意識不強、責(zé)任心不強、能力不足、不知道規(guī)定、明知違規(guī)而故意為之等方面；客觀原因主要包括制度流程系統(tǒng)有缺陷、考核機制不完善等方面的內(nèi)容。六是全面明確屢查屢犯和普遍性的問題就是條線管理部門自身的問題，必須從面上采取系統(tǒng)性、針對性的措施加以管控。

四、效能審計研究結(jié)論與建議

通過前述案例分析，我們認(rèn)為：一是單個問題的說明可能不具有較強的說服力，容易理解為個性問題，效能審計要求歸集所有同類問題進(jìn)行聯(lián)動分析，所提出的效能建議不僅要針對具體違規(guī)責(zé)任人，還要針對管理責(zé)任人。二是在審計發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，應(yīng)充分聯(lián)動已有的審計檢查結(jié)果，深度分析管理不到位的深層次原因，能夠引起被審計對象的高度關(guān)注，達(dá)到預(yù)期效果。三是效能審計的著力點應(yīng)從具體違規(guī)事項延伸到管理層面以及全面風(fēng)險控制、內(nèi)控合規(guī)管理等更高層面發(fā)揮作用。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行）