西方后設(shè)監(jiān)管理論及其對(duì)中國(guó)監(jiān)管改革的啟示

文／劉 鵬 王 力

西方后設(shè)監(jiān)管理論及其對(duì)中國(guó)監(jiān)管改革的啟示

文／劉 鵬 王 力

后設(shè)監(jiān)管作為一種誘導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象建立其內(nèi)部監(jiān)管體系的新的監(jiān)管方式，依靠對(duì)監(jiān)管對(duì)象監(jiān)管自由的賦予、成本—收益分析的平衡或改進(jìn)及其內(nèi)部的社會(huì)責(zé)任性得以建立并運(yùn)行，在西方國(guó)家的實(shí)踐中取得了一定成效。該監(jiān)管方式除具有一般的優(yōu)勢(shì)與問題外，具體到中國(guó)的監(jiān)管環(huán)境中，還有利于增強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)性、減少監(jiān)管捕獲、降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)乃至促進(jìn)監(jiān)管民主化和企業(yè)社會(huì)責(zé)任感生成。當(dāng)然，該監(jiān)管方式與中國(guó)監(jiān)管環(huán)境中的某些特質(zhì)耦合，會(huì)帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)，因此必須采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)，以求得監(jiān)管的善治。

后設(shè)監(jiān)管；監(jiān)管環(huán)境；監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管善治

公開透明、專業(yè)高效的政府監(jiān)管體系，是一個(gè)國(guó)家建設(shè)現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)和保障。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見》，提出應(yīng)當(dāng)要強(qiáng)化市場(chǎng)行為監(jiān)管、夯實(shí)監(jiān)管信用基礎(chǔ)、改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、改革監(jiān)管執(zhí)法體制以及完善監(jiān)管執(zhí)法保障，這被視為新形勢(shì)下中國(guó)監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，也為我國(guó)下一階段政府監(jiān)管體系改革指出了方向。對(duì)此，轉(zhuǎn)換監(jiān)管思維、完善監(jiān)管方式就成為我國(guó)提升監(jiān)管績(jī)效的重要手段。

作為一種通過行政介入來糾正市場(chǎng)失靈的手段，各國(guó)的政府監(jiān)管總是處于完全的自由和“命令—控制”式監(jiān)管（command and control）兩個(gè)端點(diǎn)之間。將完全的自由和“命令—控制”式監(jiān)管作為兩個(gè)極端，可以構(gòu)造政府控制度由低到高的多元監(jiān)管方式光譜。在這一光譜中，完全的自由即政府不對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，而將裁量權(quán)完全交予企業(yè)并允許其以自身利益為方向開展活動(dòng)；命令—控制式監(jiān)管則與之相反，政府通過制裁的威脅縮減企業(yè)的裁量權(quán)以使企業(yè)利益與社會(huì)整體利益相契合。一般意義而言，傳統(tǒng)的監(jiān)管以“命令—控制”式監(jiān)管為主。但是，在完全自由和徹底控制的兩種類型之間，實(shí)際上還存在著“后設(shè)監(jiān)管”和“自我監(jiān)管”兩種監(jiān)管類型，這兩種類型兼具自由與控制的基因，在一定程度上，它們被認(rèn)為是傳統(tǒng)監(jiān)管方式的“可替代性選擇”。[1]本文論述將主要聚焦這兩個(gè)可替代性選擇中的后設(shè)監(jiān)管方式，并分析其在中國(guó)監(jiān)管環(huán)境中的價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的可能解決之道，以更好地回應(yīng)我國(guó)監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)。

一 西方后設(shè)監(jiān)管的理論及實(shí)踐

（一）后設(shè)監(jiān)管的界定

后設(shè)監(jiān)管的界定至今尚無定論，有關(guān)著述基本從四個(gè)角度展開。一些學(xué)者從政府監(jiān)管與企業(yè)自我監(jiān)管的互動(dòng)著眼，胡特就將后設(shè)監(jiān)管定義為“政府對(duì)企業(yè)自我監(jiān)管制度的監(jiān)管”。[2]一些學(xué)者從不同監(jiān)管行動(dòng)者間的互動(dòng)的視角出發(fā)，對(duì)后設(shè)監(jiān)管做出了更加廣義的界定。例如，帕克認(rèn)為，后設(shè)監(jiān)管是“監(jiān)管監(jiān)管者（不論是公共機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)的自我監(jiān)管者還是第三方監(jiān)管者）”的活動(dòng)。[3]還有一些觀點(diǎn)從不同監(jiān)管水平間的聯(lián)系的視角出發(fā)。帕克和布雷斯維特將“制度性的后設(shè)監(jiān)管”界定為“一種制度被另一種制度監(jiān)管的監(jiān)管”。[4]摩根則認(rèn)為后設(shè)監(jiān)管是間接地監(jiān)管社會(huì)和個(gè)體行動(dòng)的彈性化的監(jiān)管過程，這種監(jiān)管過程中監(jiān)管本身成為被監(jiān)管的對(duì)象。[5]第四種觀點(diǎn)則批判了以上三種界定的規(guī)范性局限，認(rèn)為以上觀點(diǎn)難以找到統(tǒng)一的平臺(tái)以尋求交集，因而首先通過對(duì)監(jiān)管關(guān)系的分析構(gòu)建出監(jiān)管的要素框架，進(jìn)而更規(guī)范地界定后設(shè)監(jiān)管的要義?？几袢R斯和門德爾松圈定出監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管者、命令和結(jié)果作為監(jiān)管工具的四要素。其中，監(jiān)管對(duì)象是監(jiān)管行為的承受者和違規(guī)后果的接受者；監(jiān)管者指代創(chuàng)造和強(qiáng)化規(guī)則或監(jiān)管行為的實(shí)體；監(jiān)管命令意即監(jiān)管者命令監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行某種活動(dòng)或節(jié)制其避免活動(dòng)；監(jiān)管結(jié)果是指監(jiān)管指揮所導(dǎo)致的后果，具有不同的規(guī)模、確定性乃至正負(fù)面影響。據(jù)此，他們認(rèn)為，后設(shè)監(jiān)管在本質(zhì)上是外部監(jiān)管者有意地誘導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象，使其發(fā)展其回應(yīng)公共問題的內(nèi)部自我監(jiān)管機(jī)制的監(jiān)管方式。[6]相對(duì)而言，第四種界定更加明確地表明了后設(shè)監(jiān)管的目的、參與者和具體的監(jiān)管邏輯，因此本文采納其定義。一般可認(rèn)為“后設(shè)監(jiān)管”是“回應(yīng)性監(jiān)管”的衍生模式之一?；貞?yīng)性監(jiān)管理論強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的動(dòng)機(jī)、能力等具體要素而施以針對(duì)性的監(jiān)管策略和手段。作為回應(yīng)性監(jiān)管策略之一，“強(qiáng)化型自我監(jiān)管”提出，為了防止監(jiān)管對(duì)象濫用其自我監(jiān)管的裁量權(quán)利，監(jiān)管者可以通過談判使監(jiān)管對(duì)象制定并實(shí)施多方認(rèn)可的、更具有約束力的自我監(jiān)管方案。后設(shè)監(jiān)管就是對(duì)這一理念的深化和完善。

（二）后設(shè)監(jiān)管的機(jī)制

后設(shè)監(jiān)管得以建立并運(yùn)行主要依靠三大動(dòng)力機(jī)制。第一，后設(shè)監(jiān)管所帶來的監(jiān)管自由是這種監(jiān)管方式得以被接受、運(yùn)行的重要?jiǎng)恿?。后設(shè)監(jiān)管與完全自由、命令—控制式監(jiān)管的不同之處在于，這種監(jiān)管方式平衡了自由與控制的關(guān)系，具體而言，盡管監(jiān)管對(duì)象一般無權(quán)決定是否建立內(nèi)部的監(jiān)管體系，但在這種內(nèi)部的監(jiān)管體系之中，監(jiān)管對(duì)象卻保留了靈活操作的權(quán)利，意即在監(jiān)管者的鼓勵(lì)之下，獲得了依照自身意愿和利益具體架構(gòu)監(jiān)管體系和安排細(xì)節(jié)流程的正當(dāng)性。這種制度安排將監(jiān)管者的部分監(jiān)管權(quán)力轉(zhuǎn)化為監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管權(quán)利，而這種自我監(jiān)管權(quán)利所意味著的自由本身即是一種誘導(dǎo)動(dòng)力，[7]這種動(dòng)力能夠在一定程度上推動(dòng)監(jiān)管對(duì)象接受后設(shè)監(jiān)管這一監(jiān)管形式并予以配合。

第二，后設(shè)監(jiān)管可使監(jiān)管對(duì)象得到成本—收益分析的平衡或改進(jìn)。如上所述，相對(duì)自由地設(shè)計(jì)內(nèi)部監(jiān)管體系的權(quán)利，可以與監(jiān)管對(duì)象自身的運(yùn)營(yíng)方式相結(jié)合，可能通過監(jiān)管對(duì)象有效耦合監(jiān)管與生產(chǎn)的努力，從而達(dá)到降低成本和提高自身利益的效果，相較于外部監(jiān)管者強(qiáng)制推行監(jiān)管者設(shè)計(jì)的監(jiān)管體系而言，雖然建立內(nèi)部的監(jiān)管體系需要投入一定資源，但監(jiān)管對(duì)象能夠通過自由裁量權(quán)的運(yùn)用，使得監(jiān)管制度對(duì)生產(chǎn)的約束和生產(chǎn)對(duì)監(jiān)管制度的適應(yīng)成本盡可能減少，并降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。簡(jiǎn)而言之，監(jiān)管對(duì)象對(duì)后設(shè)監(jiān)管的接受很大程度上是由于成本—收益分析的平衡或改進(jìn)——監(jiān)管對(duì)象建立內(nèi)部監(jiān)管體系的成本可以被自由操作帶來的收益所抵消。[8]

第三，監(jiān)管對(duì)象（主要是生產(chǎn)企業(yè)）的社會(huì)責(zé)任性也對(duì)后設(shè)監(jiān)管的建立和運(yùn)行提供了一定支持。生產(chǎn)企業(yè)以營(yíng)利為目標(biāo)，但是其經(jīng)濟(jì)人的逐利特性并不能完全消除其具有社會(huì)性的客觀現(xiàn)實(shí)。盡管承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是遠(yuǎn)次于營(yíng)利的非主導(dǎo)目標(biāo)，生產(chǎn)企業(yè)依然具有實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)價(jià)值的動(dòng)力。生產(chǎn)企業(yè)可以通過后設(shè)監(jiān)管帶來的自我監(jiān)管權(quán)利約束自身活動(dòng)，這種約束活動(dòng)本身就能夠顯示其自愿回應(yīng)公共問題（如環(huán)境污染）的態(tài)度，因而能夠獲得社會(huì)的認(rèn)可。因后設(shè)監(jiān)管制度安排所帶來的社會(huì)認(rèn)可和尊重，能夠在一定程度上自然地激勵(lì)其運(yùn)行內(nèi)部的監(jiān)管體系。

（三）實(shí)踐中的后設(shè)監(jiān)管

有毒物質(zhì)使用減量法案（Toxic Use Reduction Act，TURA）于1989年由美國(guó)馬薩諸塞州頒布，該法案旨在“在全州范圍內(nèi)通過減少有毒物質(zhì)的使用來達(dá)到降低有毒物排放的目標(biāo)”。[9]該法案中，大量使用有毒化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定有毒物質(zhì)使用減量的計(jì)劃，并將此計(jì)劃提交給州政府認(rèn)定的有毒物質(zhì)使用減量計(jì)劃工作人員；企業(yè)制定減量計(jì)劃是強(qiáng)制性的，但是企業(yè)具有設(shè)計(jì)計(jì)劃內(nèi)容（包括目標(biāo)和程序等）的自由裁量權(quán)；該法案還賦予企業(yè)計(jì)劃執(zhí)行中的自由裁量權(quán)，企業(yè)甚至可以對(duì)計(jì)劃不予執(zhí)行；該法案僅有的要求是程序性的，法案涉及的企業(yè)必須每?jī)赡曷男幸蟮挠?jì)劃程序。[10]根據(jù)聯(lián)邦政府公布的數(shù)據(jù)，該州有毒物質(zhì)的排放從1988年到2007年降低了約90%，[11]這一結(jié)果大大高于同期未實(shí)行該法案的美國(guó)其他州61%的平均水平。并且，根據(jù)本內(nèi)爾2007年的實(shí)證研究，美國(guó)實(shí)行與該法案相近的污染防治法案計(jì)劃的13個(gè)州的平均減排水平比其他未頒布相似法案的州的減排水平高30%。[12]

33/50計(jì)劃（The 33/50 program）是美國(guó)環(huán)境保護(hù)署于1991年推動(dòng)的污染物減排方案，該方案的目標(biāo)是以1988年排放量為基準(zhǔn)，1992年前全國(guó)范圍內(nèi)17種目標(biāo)化學(xué)物質(zhì)的工業(yè)排放量削減33%和1995年前削減50%。該方案完全依靠監(jiān)管對(duì)象自愿型的自我控制，力求促進(jìn)污染防治的倫理，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)計(jì)和運(yùn)用污染防治方法來削減其污染排放，而非傳統(tǒng)的先排放后治理的傳統(tǒng)思路。具體而言，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署賦予參與削減17種污染物排放并取得一定成效的企業(yè)以參與認(rèn)證和公共認(rèn)可，允許企業(yè)擁有較大的自由裁量權(quán)（乃至可以不設(shè)定具體的減排目標(biāo)），鼓勵(lì)而非強(qiáng)迫企業(yè)提交具體的減排方案。需要說明的是，目標(biāo)減排量是一個(gè)整體目標(biāo)，該目標(biāo)囊括了不參與該計(jì)劃的相關(guān)企業(yè)。根據(jù)美國(guó)環(huán)境保護(hù)署的數(shù)據(jù)，以1988年為基準(zhǔn)，截止到1995年，該國(guó)17種污染物減排率為56%。[13]此項(xiàng)案例是美國(guó)聯(lián)邦政府監(jiān)管改革中，應(yīng)用后設(shè)監(jiān)管手段提升監(jiān)管效率，改善監(jiān)管遵從度，優(yōu)化監(jiān)管結(jié)果的典型例證。

二 后設(shè)監(jiān)管的價(jià)值與問題

（一）后設(shè)監(jiān)管的價(jià)值

第一，能夠有效緩解監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱問題。傳統(tǒng)監(jiān)管方式要求對(duì)大量的生產(chǎn)部門制定詳細(xì)的監(jiān)管流程，這就引發(fā)了一個(gè)問題——監(jiān)管者是否具備完全的信息和知識(shí)對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行充分規(guī)制。在現(xiàn)代各種新興產(chǎn)業(yè)層出不窮且科技水平和知識(shí)水平急速提升的情境下，傳統(tǒng)的直接而細(xì)密的監(jiān)管方式可能疲于應(yīng)對(duì)：監(jiān)管者整體的專業(yè)水平相對(duì)不足，可能導(dǎo)致無法對(duì)關(guān)鍵的監(jiān)管流程進(jìn)行關(guān)注；監(jiān)管者個(gè)體的知識(shí)能力不足，可能無法發(fā)現(xiàn)具體監(jiān)管對(duì)象的問題。而相較于傳統(tǒng)監(jiān)管方式，后設(shè)監(jiān)管能夠充分利用監(jiān)管對(duì)象自身生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的知識(shí)，[14]構(gòu)建更具專業(yè)性的內(nèi)部監(jiān)管體系，能夠更全面地覆蓋生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，彌補(bǔ)由于監(jiān)管者信息不足導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞，提升監(jiān)管效能。

第二，能夠應(yīng)對(duì)差異化程度較高的監(jiān)管對(duì)象。不同的產(chǎn)業(yè)具有不同的監(jiān)管技術(shù)要求，而即便同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部也存在著生產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)水平等方面的差異，因而，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)往往難以達(dá)到完全貼合所有監(jiān)管對(duì)象的水平；另一方面，不論是統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定還是對(duì)個(gè)別監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管，都需要投入大量的資源，然而現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)管者往往面臨嚴(yán)峻的資源約束，僅能對(duì)某些產(chǎn)業(yè)中的個(gè)別監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行抽查。后設(shè)監(jiān)管擁有傳統(tǒng)監(jiān)管方式難以達(dá)到的優(yōu)勢(shì)，這就是監(jiān)管者鼓勵(lì)監(jiān)管對(duì)象自主建立的內(nèi)部監(jiān)管體系能夠一方面符合監(jiān)管對(duì)象的個(gè)性化需求，減少監(jiān)管制度與生產(chǎn)制度之間的摩擦和矛盾，另一方面能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管部門無法對(duì)差異化的監(jiān)管對(duì)象實(shí)現(xiàn)監(jiān)管覆蓋和差異化監(jiān)管的漏洞。

第三，能夠有效提升監(jiān)管對(duì)象的服從性。傳統(tǒng)的命令—控制式監(jiān)管依靠政府權(quán)威對(duì)監(jiān)管對(duì)象采取強(qiáng)制式的規(guī)制，其依憑往往是外在的懲罰的威脅。懲罰的威脅為各種執(zhí)法檢查賦予震懾，能夠在很大程度上迫使監(jiān)管對(duì)象對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管行動(dòng)采取服從的策略。然而，這種威脅震懾下的配合和服從并不總是所有監(jiān)管對(duì)象在所有情境下的行動(dòng)策略，在傳統(tǒng)監(jiān)管實(shí)踐中，由于這種命令—控制式監(jiān)管常常與監(jiān)管者的生產(chǎn)利益產(chǎn)生矛盾，監(jiān)管者依據(jù)其監(jiān)管權(quán)的優(yōu)勢(shì)易于對(duì)監(jiān)管對(duì)象采取粗暴的態(tài)度和行為，因而低服從性的配合行動(dòng)乃至對(duì)監(jiān)管者監(jiān)管行為的反抗就時(shí)有發(fā)生。對(duì)于傳統(tǒng)監(jiān)管方式中所存在的問題，后設(shè)監(jiān)管能夠予以較為正面的回應(yīng)：其一，后設(shè)監(jiān)管雖然依舊涉及政府權(quán)威的運(yùn)用，但這種外在于監(jiān)管對(duì)象的影響范圍僅限于要求或鼓勵(lì)其建立自身監(jiān)管體系，并不需要監(jiān)管對(duì)象接受大量強(qiáng)制的命令和控制；其二，監(jiān)管對(duì)象依照自身特點(diǎn)設(shè)定的監(jiān)管方案比監(jiān)管者的監(jiān)管方案能更有機(jī)地與其生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，減少監(jiān)管與生產(chǎn)之間的摩擦，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值對(duì)生產(chǎn)者利益減損的最小化，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的帕累托改進(jìn)。

第四，促進(jìn)監(jiān)管對(duì)象外部效應(yīng)內(nèi)部化。傳統(tǒng)上，監(jiān)管活動(dòng)被理解為政府對(duì)市場(chǎng)失靈的調(diào)節(jié)和矯正，它實(shí)際上是運(yùn)用外部資源去改善監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部活動(dòng)所導(dǎo)致的外部負(fù)效應(yīng)的活動(dòng)，也就是說，監(jiān)管對(duì)象所造成的公共問題并不被自身解決。而后設(shè)監(jiān)管則反映了一種理想化的針對(duì)監(jiān)管問題的解決方案，亦即，推動(dòng)造成公共問題的監(jiān)管對(duì)象內(nèi)化社會(huì)價(jià)值并通過自身的調(diào)節(jié)活動(dòng)消除其所造成的公共問題。[15]具體而言，監(jiān)管對(duì)象通過后設(shè)監(jiān)管所賦予的建構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管體系的裁量權(quán)得以修正具體生產(chǎn)的操作，一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)自身活動(dòng)的約束，這種約束使得生產(chǎn)所造成的負(fù)外部效應(yīng)盡可能弱化，也就減少了其對(duì)公共利益的侵蝕，同時(shí)，監(jiān)管活動(dòng)的減少還降低了因規(guī)制監(jiān)管對(duì)象所造成的公共資源的消耗。

（二）后設(shè)監(jiān)管的可能問題

第一，監(jiān)管對(duì)象自我控制的偏私傾向。后設(shè)監(jiān)管要求監(jiān)管對(duì)象建立自身的監(jiān)管體系，對(duì)此，監(jiān)管對(duì)象基本上有兩種行動(dòng)策略：一是自愿性地內(nèi)化社會(huì)價(jià)值，將內(nèi)部的監(jiān)管架構(gòu)設(shè)計(jì)為較為嚴(yán)格的符合監(jiān)管者初衷的監(jiān)管體系；另一種是拒斥社會(huì)價(jià)值，將其監(jiān)管架構(gòu)設(shè)計(jì)為能最大限度逃避社會(huì)責(zé)任的監(jiān)管體系?，F(xiàn)實(shí)中，監(jiān)管對(duì)象選擇后者的傾向大于前者，即可能濫用監(jiān)管者所賦予的自由裁量權(quán)，設(shè)計(jì)出背離公共利益的監(jiān)管體系。這一困難的原因來自于監(jiān)管者所需灌輸給監(jiān)管對(duì)象的公共價(jià)值被監(jiān)管對(duì)象自身利益最大化的欲望所排斥，在監(jiān)管對(duì)象“監(jiān)管自身”的時(shí)候，不能有效整合監(jiān)管對(duì)象利益和公共利益。實(shí)際上，監(jiān)管對(duì)象自我控制的偏私傾向正是后設(shè)監(jiān)管啟動(dòng)和運(yùn)行的最大障礙，因?yàn)椴唤?jīng)監(jiān)管者管制的自我監(jiān)管體系一旦遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了公共利益的導(dǎo)向，就會(huì)導(dǎo)致后設(shè)監(jiān)管的績(jī)效完全為零，乃至利用自我監(jiān)管的裁量權(quán)侵蝕公共利益。

第二，監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管對(duì)象的激勵(lì)手段匱乏。傳統(tǒng)的命令—控制式監(jiān)管依靠政府權(quán)威開展監(jiān)管活動(dòng)，并不需要激勵(lì)手段予以輔助。而后設(shè)監(jiān)管中，政府誘導(dǎo)監(jiān)管對(duì)象建立內(nèi)部的監(jiān)管體系卻需要一定的激勵(lì)手段促使其啟動(dòng)和延續(xù)。但是，實(shí)踐中監(jiān)管者達(dá)成誘導(dǎo)目的的手段卻往往僅限于政府的認(rèn)可和公共名譽(yù)的授予，象征性激勵(lì)多于物質(zhì)性激勵(lì)，容易出現(xiàn)監(jiān)管對(duì)象不愿付出成本建立內(nèi)部的監(jiān)管體系，或者建立后的持續(xù)性不足等問題。以本內(nèi)爾2007年開展的對(duì)有后設(shè)監(jiān)管性質(zhì)的污染防治計(jì)劃的13個(gè)州和美國(guó)其他州的減排效果的實(shí)證研究為例，盡管表明控制其他變量后前者的減排率高于后者30%，但是這種優(yōu)勢(shì)卻僅僅持續(xù)到減排法案通過后的第六年，其原因很大程度是由于監(jiān)管者匱乏的激勵(lì)手段難以調(diào)動(dòng)監(jiān)管對(duì)象對(duì)內(nèi)部監(jiān)管體系運(yùn)行的積極性。[16]

三 后設(shè)監(jiān)管應(yīng)用于中國(guó)的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)作為轉(zhuǎn)型中的監(jiān)管國(guó)家，監(jiān)管系統(tǒng)相對(duì)建設(shè)滯后，面臨著能力不足的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)水平有限和人員不足等方面。在這種情況下，中國(guó)應(yīng)適當(dāng)借鑒西方后設(shè)監(jiān)管的理論和做法，當(dāng)然也要防范其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）后設(shè)監(jiān)管對(duì)中國(guó)監(jiān)管改革的價(jià)值

第一，增強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)性。后設(shè)監(jiān)管尋求監(jiān)管對(duì)象在其內(nèi)部建立監(jiān)管體系，而監(jiān)管者理論上僅需對(duì)監(jiān)管制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管，因而，相較于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，一方面，監(jiān)管者可以充分運(yùn)用監(jiān)管對(duì)象的知識(shí)與專業(yè)能力更專業(yè)便利地對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，可以減輕因高技術(shù)監(jiān)管需求引致的監(jiān)管能力壓力；另一方面則是能對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行更為全面的覆蓋。以上優(yōu)勢(shì)只需通過監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)換而非增加監(jiān)管投入得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，增強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)性并非監(jiān)管善治的第一目標(biāo)，然而，這卻是在中國(guó)監(jiān)管能力不足的背景下必須考慮的。中國(guó)作為轉(zhuǎn)型的監(jiān)管型國(guó)家，監(jiān)管系統(tǒng)開展監(jiān)管活動(dòng)面臨著資源不足的嚴(yán)峻約束，尤其是在中西部地區(qū)，監(jiān)管系統(tǒng)缺乏足夠經(jīng)費(fèi)、人員、物資等，難以進(jìn)行高質(zhì)量、全覆蓋、高密度的監(jiān)管執(zhí)法，因而監(jiān)管活動(dòng)具有低質(zhì)量、多漏洞、低密度的特點(diǎn)。在監(jiān)管資源不能完成繁重的監(jiān)管任務(wù)的情況下，除了爭(zhēng)取更大的監(jiān)管資源投入外，引進(jìn)或轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式，充分利用有限的監(jiān)管資源并提升監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)性是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)監(jiān)管的應(yīng)有之義。

第二，減少監(jiān)管捕獲，降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)是監(jiān)管權(quán)力集中但缺乏制約和參與，這種監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)之下的社會(huì)型監(jiān)管更易系統(tǒng)性地導(dǎo)致政企合謀、尋租和監(jiān)管腐敗，從而更深層地引致社會(huì)整體利益的淪陷。而后設(shè)監(jiān)管與傳統(tǒng)的命令—控制型監(jiān)管的差異在于，企業(yè)監(jiān)管自由裁量權(quán)的增加一定程度上減少了監(jiān)管對(duì)象通過經(jīng)濟(jì)利益對(duì)監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行捕獲的需求和動(dòng)力，具體而言，在監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部的一些具體監(jiān)管流程上，由于監(jiān)管對(duì)象獲得了監(jiān)管自身的合法性，監(jiān)管對(duì)象可以正當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)自行控制而非依賴監(jiān)管者的裁決，與之前相比，監(jiān)管對(duì)象無需再增加可能的捕獲監(jiān)管者的成本，總體的成本—收益分析發(fā)生了變化，簡(jiǎn)而言之，監(jiān)管對(duì)象自身交易成本的降低減少了監(jiān)管捕獲的動(dòng)力。另一方面，相對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管而言，后設(shè)監(jiān)管減少了監(jiān)管節(jié)點(diǎn)，從而弱化了監(jiān)管者通過對(duì)監(jiān)管節(jié)點(diǎn)的把控而設(shè)租的能力，由此，整個(gè)社會(huì)的交易成本得以減少，監(jiān)管腐敗的風(fēng)險(xiǎn)也因而降低。

第三，促進(jìn)監(jiān)管的公眾參與和企業(yè)社會(huì)責(zé)任感生成。中國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)管風(fēng)格屬于命令—控制型，監(jiān)管部門在制定和執(zhí)行監(jiān)管政策時(shí)帶有強(qiáng)烈的行政強(qiáng)制色彩，嚴(yán)重依賴行政手段，實(shí)際的監(jiān)管關(guān)系具有強(qiáng)烈的不平等性。然而，這并不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的高績(jī)效。正如考格萊斯和門德爾松所言：“應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識(shí)到，自我控制是所有社會(huì)秩序的一個(gè)必要元素，因?yàn)椴荒軇?chuàng)造出能夠應(yīng)對(duì)每一種想象得到的弊端的規(guī)則，并且規(guī)則也不能在所有時(shí)間都能無縫隙地監(jiān)督所有被監(jiān)督者。”[17]與中國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管方式相比，后設(shè)監(jiān)管能夠通過監(jiān)管對(duì)象自身裁量權(quán)的掌握與使用，減輕監(jiān)管關(guān)系嚴(yán)重不平等的缺點(diǎn)，從而能夠更好地回應(yīng)監(jiān)管公眾參與不足的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，后設(shè)監(jiān)管的引進(jìn)與轉(zhuǎn)換，能促使企業(yè)通過自由裁量權(quán)的使用，來降低自身的負(fù)外部性。進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)將問題解決于問題制造者內(nèi)部的構(gòu)想，企業(yè)也能獲得更多的社會(huì)認(rèn)同以進(jìn)一步增強(qiáng)自身的社會(huì)責(zé)任感。

（二）后設(shè)監(jiān)管應(yīng)用于中國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避

第一，監(jiān)管者維度。就監(jiān)管者而言，在中國(guó)引進(jìn)后設(shè)監(jiān)管方式容易引致的風(fēng)險(xiǎn)主要有三個(gè)方面。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自利性導(dǎo)致抵制的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自利性來源于兩個(gè)方面：其一是政府組織自身的內(nèi)部性失靈，帕金森定律揭示了政府組織具有不斷擴(kuò)張自身（增加部署以及增加工作量）的傾向。[18]其二則是利益集團(tuán)理論之下政府也可以看作是獨(dú)立的利益集團(tuán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為典型的政府組織也具有自身的利益訴求，而中國(guó)的監(jiān)管系統(tǒng)由于結(jié)構(gòu)性地監(jiān)管權(quán)日益集中并缺少制約機(jī)制，因而具有更強(qiáng)的自我利益保護(hù)傾向和實(shí)際的政策影響能力。對(duì)后設(shè)監(jiān)管而言，監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部自由裁量權(quán)的提升意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)際權(quán)力的削弱，而監(jiān)管權(quán)的削弱卻并未相應(yīng)帶來監(jiān)管責(zé)任的降低。因而就中國(guó)的監(jiān)管系統(tǒng)而言，后設(shè)監(jiān)管的引進(jìn)，在并未減少責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的前提下，卻弱化了相關(guān)政府部門的地位和權(quán)力，進(jìn)一步降低其獲取各種資源的議價(jià)能力，這是監(jiān)管系統(tǒng)所不愿看到的，故而引進(jìn)和轉(zhuǎn)換新的監(jiān)管方式存在較大阻力。對(duì)此，可能的解決之道是高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威運(yùn)用與勸服。在中國(guó)，由于更深切地涉及政權(quán)的合法性，執(zhí)政黨與政府對(duì)監(jiān)管事故與監(jiān)管腐敗有更高的敏感性，在認(rèn)識(shí)到后設(shè)監(jiān)管價(jià)值和意義的條件下，高層領(lǐng)導(dǎo)可通過政治影響力有力推動(dòng)后設(shè)監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)。

其次，對(duì)監(jiān)管對(duì)象的信任缺失所導(dǎo)致的推行困難。中國(guó)監(jiān)管系統(tǒng)中，傳統(tǒng)的命令—控制型的監(jiān)管方式和具有強(qiáng)烈行政色彩的監(jiān)管風(fēng)格占主導(dǎo)，這種監(jiān)管方式和風(fēng)格的潛在假定是監(jiān)管對(duì)象根深蒂固的自利性。這種假定體現(xiàn)在監(jiān)管活動(dòng)中就是監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管對(duì)象缺乏基本信任，在中國(guó)安全事故頻發(fā)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)增加的情況下，監(jiān)管者施用后設(shè)監(jiān)管方式而賦予監(jiān)管對(duì)象更多的自由裁量權(quán)無疑是十分困難的。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化多方監(jiān)管合作，完善監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，定期就重大的監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行交流，增進(jìn)雙方相互理解；逐漸增加監(jiān)管活動(dòng)中監(jiān)管對(duì)象的自由裁量權(quán)，在漸進(jìn)式的放權(quán)中建立由實(shí)績(jī)?yōu)榛男湃巍?/p>

最后，因盲目適用所可能引發(fā)的責(zé)任事故。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于后設(shè)監(jiān)管高度依靠監(jiān)管對(duì)象自由裁量權(quán)的行使，監(jiān)管者減少了對(duì)監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管節(jié)點(diǎn)，雖然有利于增強(qiáng)監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)性，但還要防止監(jiān)管者不加區(qū)分地推行，其原因在于監(jiān)管對(duì)象因外部監(jiān)督減少有可能引致事故。監(jiān)管的有效性應(yīng)當(dāng)是優(yōu)于監(jiān)管經(jīng)濟(jì)性的第一目標(biāo)。為應(yīng)對(duì)這一問題，一是監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的后設(shè)監(jiān)管適用者進(jìn)入機(jī)制，全面評(píng)估監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管的能力和意愿，分行業(yè)、分企業(yè)漸進(jìn)式推行這一監(jiān)管方式，對(duì)不滿足適用標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)、企業(yè)不予推行；二是要制定適用行業(yè)的負(fù)面清單制度，對(duì)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)較大的行業(yè)實(shí)行長(zhǎng)期拒絕進(jìn)入的政策；三是設(shè)定后設(shè)監(jiān)管的自我監(jiān)管績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化績(jī)效稽核，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)定期不定期抽查監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部的制度運(yùn)行狀況，對(duì)績(jī)效不佳的監(jiān)管對(duì)象實(shí)行有序的退出機(jī)制；四是監(jiān)管者要推動(dòng)監(jiān)管信息公開與監(jiān)管對(duì)象內(nèi)部制度運(yùn)行信息公開，強(qiáng)調(diào)制度運(yùn)行的透明度，接受在制度運(yùn)行過程中的公民監(jiān)督，一方面減少社會(huì)公眾因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的的排斥和恐懼心理，另一方面則對(duì)監(jiān)管對(duì)象施加第三方的監(jiān)督壓力，促使其更好地運(yùn)行內(nèi)部監(jiān)管制度。

第二，監(jiān)管對(duì)象維度。監(jiān)管對(duì)象參與自我控制的自主性不足。后設(shè)監(jiān)管對(duì)企業(yè)進(jìn)行自我控制的意愿要求較高，因?yàn)檫@種監(jiān)管方式要高度依賴監(jiān)管對(duì)象的意愿以建立并運(yùn)行內(nèi)部的監(jiān)管制度，監(jiān)管對(duì)象參與自我控制的意愿是適用這種監(jiān)管方式的前提條件。上文已經(jīng)提到，監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管自由裁量權(quán)、成本—收益分析的平衡或改進(jìn)和監(jiān)管對(duì)象本身的社會(huì)責(zé)任性是其建立和運(yùn)行后設(shè)監(jiān)管的三大動(dòng)力來源，因而，要提升監(jiān)管對(duì)象參與自我控制的自主性，就必須從三方面出發(fā)：一是保障監(jiān)管對(duì)象的自由裁量權(quán)，在對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行適用許可后切實(shí)維護(hù)其依照自身意愿和利益，具體架構(gòu)監(jiān)管體系和安排細(xì)節(jié)流程的自由，防止監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管對(duì)象自我監(jiān)管權(quán)力的稀釋和虛化；二是豐富監(jiān)管激勵(lì)手段，從單一的象征性榮譽(yù)授予拓展到多元的含有物質(zhì)性回報(bào)的激勵(lì)工具體系，對(duì)滿足設(shè)定的監(jiān)管目標(biāo)的監(jiān)管對(duì)象予以充分的社會(huì)認(rèn)可和相應(yīng)的物質(zhì)回報(bào)（如稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等），從而較大幅度地改進(jìn)其成本—收益曲線，根本上促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)后設(shè)監(jiān)管良性運(yùn)行的意愿；三是強(qiáng)化監(jiān)管對(duì)象的社會(huì)責(zé)任性，社會(huì)責(zé)任性的提升從本質(zhì)上是監(jiān)管對(duì)象自身的戰(zhàn)略抉擇，然而監(jiān)管者可以從外部推動(dòng)并催化環(huán)境，監(jiān)管者可以根據(jù)企業(yè)責(zé)任性表現(xiàn)予以相應(yīng)的監(jiān)管反饋（由放松到嚴(yán)厲），從而促使其社會(huì)責(zé)任性正向變化。

監(jiān)管對(duì)象自我控制的能力約束。除了主觀的監(jiān)管對(duì)象參與自我控制的自主性不足之外，后設(shè)監(jiān)管還面臨著監(jiān)管對(duì)象自我監(jiān)管的客觀能力約束。造成這一問題的原因主要來自于兩方面：一是監(jiān)管對(duì)象在傳統(tǒng)的監(jiān)管方式中基本不扮演任何監(jiān)管者的角色，并且監(jiān)管對(duì)象也很少關(guān)心監(jiān)管者的監(jiān)管知識(shí)，監(jiān)管關(guān)系雙方有關(guān)監(jiān)管知識(shí)的信息交流較少或幾乎沒有，因而監(jiān)管對(duì)象對(duì)監(jiān)管知識(shí)乃至自我監(jiān)管缺乏知識(shí)儲(chǔ)備；二是監(jiān)管對(duì)象缺乏自我監(jiān)管的實(shí)踐，尤其是在傳統(tǒng)的命令—控制型監(jiān)管方式中監(jiān)管對(duì)象始終處于被動(dòng)一方，因而監(jiān)管對(duì)象難以在監(jiān)管實(shí)踐中培養(yǎng)足夠的自我監(jiān)管能力。對(duì)于此，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)積極幫助企業(yè)積累自我監(jiān)管的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。具體而言，第一，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)培育監(jiān)管對(duì)象的自我監(jiān)管能力（包括內(nèi)部監(jiān)管制度的流程、標(biāo)準(zhǔn)和具體要求），強(qiáng)化監(jiān)管關(guān)系雙方之間雙向的監(jiān)管信息流動(dòng)，增加監(jiān)管對(duì)象的監(jiān)管信息儲(chǔ)備；第二，監(jiān)管者要有意識(shí)地提供監(jiān)管對(duì)象以自我監(jiān)管和參與監(jiān)管的機(jī)會(huì)，促使監(jiān)管對(duì)象在具體的監(jiān)管實(shí)踐中提升自身的監(jiān)管能力。

此外，還需注意后設(shè)監(jiān)管與傳統(tǒng)監(jiān)管方式并非完全是相互取代的關(guān)系，而是可以作為對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管方式的有力補(bǔ)充；后設(shè)監(jiān)管作為傳統(tǒng)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)化形式，并不意味著監(jiān)管者責(zé)任的減少或剝離。在未來的監(jiān)管改革實(shí)踐中，可以立足本國(guó)監(jiān)管實(shí)際，借鑒后設(shè)監(jiān)管理論的思想，更多地通過完善監(jiān)管規(guī)程、激活行業(yè)協(xié)會(huì)、應(yīng)用激勵(lì)工具、賦權(quán)監(jiān)管對(duì)象等后設(shè)監(jiān)管工具來配合傳統(tǒng)的命令—控制型監(jiān)管方式，建設(shè)公正透明、監(jiān)督有力、權(quán)責(zé)一致的現(xiàn)代監(jiān)管體系，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的善治。

注釋：

[1]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”in Martin Cave & Martin Lodge,eds.,The Oxford Hand Book of Regulation, Oxford: Oxford University Press,2010,pp.146-147.

[2]B.Hutter,“Risk,Regulation,and Management，”in P.Taylor-Gooby and J.Zinn,eds., Risk in Social Science, Oxford: Oxford University Press, 2006, p.215.

[3]C.Parker,The Open Corporation:Effective Self-Regulation and Democracy,Cambridge:Cambridge University Press,2002,p.15.

[4]C.Parker & J.Braithwaite,“Conclusion，”in C.Parker,C.Scott,N.Lacey,& J.Braithwaite,eds., Regulating Law,Oxford:Oxford University Press, 2004,p.283.

[5]B.Morgan,Social Citizenship in the Shadow of Competition:The Bureaucratic Politics of Regulatory Justification,Aldershot:Ashgate Publishing Ltd,2003, p.2.

[6]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”2010,pp.148-150.

[7]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”2010,p.152.

[8]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”2010,p.152.

[9]Toxics Use Reduction Institute (TURI)：What is TURA?，2008年3月3日，http://www.turi. org/About/Who_We_Are，2015年12月20日。

[10]C.Keenan,J.L.Kramer & D.Stone,Survey Evaluation of the Massachusetts Toxics Use Reduction Program:Methods and Policy Report,Lowell:University of Massachusetts Lowell,No.14，1997.

[11]Environmental Protection Agency(EPA)：2007TRI Data Release Brochure，2009年7月10日，http://www.epa.gov/tri/tridata/tri07/brochure/ brochure.htm，2015年12月20日。

[12]L.Bennear, “Are Management-Based Regulations Effective?Evidence from State Pollution Prevention Programs，”Journal of Policy Analysis and Management,vol.26,no.2(2007),pp.327-348.

[13]Environmental Protection Agency (EPA)：2007 TRI Data Release Brochure， 2009年7月10日，http://www.epa.gov/tri/tridata/tri07/brochure/ brochure.htm，2015年12月20日。

[14]C.Coglianese & D.Lazer,“Management-Based Regulatory Strategies，”in J.D.Donahue and J.S. Nye eds.,Market Based Governance,Washington,DC: Brookings Institution Press,2002.

[15]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”2010,p.164.

[16]L.Bennear,“Are Management-Based Regulations Effective?Evidence from State Pollution Prevention Programs，”Journal of Policy Analysis and Management,vol.26,no.2(2007),pp.327-48.

[17]C.Coglianese & E.Mendelson,“Meta-Regulation and Self-Regulation，”2010,p.164.

[18]諾斯古德·帕金森：《官場(chǎng)?。号两鹕伞?，陳休征譯，北京：三聯(lián)書店，1982年。

責(zé)任編輯 余 茜

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國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于RIA分析框架下的中國(guó)食品安全監(jiān)管體系評(píng)估及優(yōu)化研究”（71573264）

劉鵬，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，北京市，100872；王力，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，北京市，100872。