治理主體生成與國家治理體系現(xiàn)代化

文／肖存良

治理主體生成與國家治理體系現(xiàn)代化

文／肖存良

辛亥革命推翻傳統(tǒng)帝國體制之后，如何在傳統(tǒng)帝國的廢墟上建立起一個(gè)新的國家治理體系，是我國國家治理所面臨的核心問題和重要任務(wù)。中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨建國家和黨治國家的政治邏輯建立起了黨治治理結(jié)構(gòu)，有效地凝聚了全國各族人民的力量，逐步實(shí)現(xiàn)了民族解放和國家富強(qiáng)，但也存在著黨政不分、黨企不分、黨社不分等問題。改革開放以來，政府、市場與社會作為治理主體相繼生成，我國的治理結(jié)構(gòu)由黨治走向黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨、政府、市場與社會四個(gè)治理主體共同治理的共治模式。我國的治理體系現(xiàn)代化就是要在黨領(lǐng)導(dǎo)下的共治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上鞏固制度、創(chuàng)造秩序、促進(jìn)發(fā)展。

治理主體；共治模式；治理體系現(xiàn)代化

在傳統(tǒng)帝國體制之下，我國形成了集組織、制度與價(jià)值于一體的傳統(tǒng)治理模式。辛亥革命終結(jié)了綿延兩千多年的傳統(tǒng)帝國體制之后，傳統(tǒng)治理模式土崩瓦解，中國就面臨著一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)的任務(wù)：建構(gòu)新的國家治理體系以便重新聚合既有的國土與民眾。而建構(gòu)新的國家治理體系，首先需要尋找到新的治理主體，由新的治理主體建構(gòu)起新的治理結(jié)構(gòu)，然后在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。本文從我國治理主體生成與治理結(jié)構(gòu)變遷的視角來探討我國的治理體系現(xiàn)代化問題。

一 黨建國家與黨治格局

中國傳統(tǒng)社會中有自身完整的社會結(jié)構(gòu)和成熟的傳統(tǒng)治理模式，帝國體制保證了社會和政治的高度穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了制度、價(jià)值和組織的高度統(tǒng)一。傳統(tǒng)治理模式的核心是高度中央集權(quán)化的官僚制度，這種國家制度是異常牢固的，“其權(quán)威性來自堅(jiān)不可摧的意識形態(tài)基礎(chǔ)和長期積累起來的歷史先例，世界上沒有任何一種政府體制能像它那樣經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)。中國的政治制度具有精密的專門化和職能區(qū)分，并由職業(yè)官僚遵照高度理性化并有案可稽的成規(guī)及先例進(jìn)行管理”。[1]按照梁漱溟的描述，中國傳統(tǒng)社會是倫理本位、職業(yè)分立的社會，士、農(nóng)、工、商構(gòu)成了平鋪化的社會，社會沒有階級分化，是高度理性化的社會。[2]錢穆也把中國傳統(tǒng)社會描述為由士人、農(nóng)、工、商構(gòu)成的“四民社會”。[3]

傳統(tǒng)帝國體制的致命弱點(diǎn)就是社會缺乏支撐性的力量，“這一種社會之最大的缺點(diǎn)，則在平鋪散漫，無組織，無力量”。[4]官僚政治制度塑造了統(tǒng)治社會的官僚階層，但是官僚本身并不能形成一個(gè)強(qiáng)大的階級來面對現(xiàn)代化的沖擊，并引導(dǎo)國家實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。因而，近代以來，在面臨外來沖擊的時(shí)候，由于社會缺乏支撐性的中心力量，整個(gè)傳統(tǒng)帝國體制就徹底崩解了。傳統(tǒng)的帝國體制全面崩解之后，整個(gè)社會體系就分散化了。現(xiàn)代國家建設(shè)需要把分散化的社會整合起來，建立起新的大一統(tǒng)國家，所以社會在現(xiàn)代國家建設(shè)過程中迫切需要有一個(gè)強(qiáng)大的中心力量來支撐中國社會，正如錢穆所指出的：“目前的中國問題，還是要在中國社會內(nèi)部，找尋一個(gè)擔(dān)當(dāng)?shù)闷鹬行闹笇?dǎo)的力量。若就上文所分析，貴族封建勢力，早已崩潰。工商私人資本之企業(yè)組織，也并未成熟。廣大的窮苦民眾，說不上是無產(chǎn)階級，在知識技能上，在組織秩序上絕未經(jīng)有嚴(yán)格的訓(xùn)練，與馬克思預(yù)言中之無產(chǎn)階級不類似?！盵5]

當(dāng)時(shí)的中國還處于前工業(yè)化時(shí)期，既沒有成熟的資產(chǎn)階級，也沒有成熟的無產(chǎn)階級，而且資本全球化的邏輯也不會允許前現(xiàn)代的中國在自由的時(shí)間和空間中來發(fā)育自己的這兩大主要階級。從而導(dǎo)致這一時(shí)期沒有一個(gè)能夠擔(dān)當(dāng)?shù)闷鹬行淖饔玫碾A級來領(lǐng)導(dǎo)中國的社會發(fā)展。在這種情況下，唯一能夠擔(dān)當(dāng)起中心支撐作用的就是現(xiàn)代政黨，由現(xiàn)代政黨來領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國家，也就是黨建國家。所以黨建國家的政治邏輯內(nèi)生于中國傳統(tǒng)帝國體制的全面崩解過程之中，是中國政治發(fā)展內(nèi)在邏輯的產(chǎn)物。

最早發(fā)現(xiàn)這一政治邏輯的是孫中山，他在領(lǐng)導(dǎo)革命屢遭挫折之后領(lǐng)悟到：“第一件是改組國民黨，要把國民黨再來組織成一個(gè)有力量、有具體的政黨；第二件就是用政黨的力量去改造國家?！薄八袁F(xiàn)在革命黨的責(zé)任還是要先建國，尚未到治國?！盵6]“我們現(xiàn)在并無國可治，只可以說以黨建國，待國建好，再去治它。”[7]根據(jù)從以黨建國到以黨治國的政治邏輯，孫中山建構(gòu)了軍政、訓(xùn)政和憲政的中國政治發(fā)展道路。孫中山逝世之后，蔣介石背離了孫中山以黨建國、以黨治國的邏輯，走上了以軍治國的獨(dú)裁專制道路，而中國共產(chǎn)黨則發(fā)揚(yáng)光大了孫中山以黨建國的政治邏輯，且中國共產(chǎn)黨主要從廣大工農(nóng)群眾的根本利益出發(fā)。

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會革命過程中明確提出要以黨來建立新中國。毛澤東指出：“我們共產(chǎn)黨人，多年以來，不但為中國的政治革命和經(jīng)濟(jì)革命而奮斗，而且為中國的文化革命而奮斗；一切這些的目的，在于建設(shè)一個(gè)中華民族的新社會和新國家?！盵8]形成了明確的黨建國家的政治思路。根據(jù)黨建國家的政治邏輯，黨是社會革命與現(xiàn)代國家建設(shè)的重要主體，也是具有高度紀(jì)律性和有效性的組織工具，因而黨在領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國家和治理國家的過程中很容易演變成以黨為核心的社會治理結(jié)構(gòu)。在革命根據(jù)地，黨建國家的政治思路演變成以黨為核心的適應(yīng)革命戰(zhàn)爭需要的治理模式。1942年9月，中共中央政治局通過了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中指出：“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊(duì)、政府與民眾團(tuán)體。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個(gè)根據(jù)地有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會（中央局、分局、區(qū)黨委、地委），因此，確定中央代表機(jī)關(guān)（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領(lǐng)導(dǎo)……各級黨委的工作應(yīng)當(dāng)是照顧各方面，討論與檢查黨政軍民各方面的工作，而不應(yīng)僅僅局限于地方工作?！盵9]根據(jù)文件精神，我國在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期形成了以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的黨治結(jié)構(gòu)。在這個(gè)政治結(jié)構(gòu)中，以中國共產(chǎn)黨為核心，政府、軍隊(duì)和社會團(tuán)體圍繞在黨的周圍，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，受黨指揮開展政治活動。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)所形成的黨治結(jié)構(gòu)能夠確保中國共產(chǎn)黨高效、統(tǒng)一地領(lǐng)導(dǎo)社會革命，契合了分散化社會對中心力量的內(nèi)在需求。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會革命取得成功后，由于歷史慣性和蘇聯(lián)模式的影響，把黨治結(jié)構(gòu)應(yīng)用到了整個(gè)國家體系之中，建立了黨對國家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化和社會生活的一元化領(lǐng)導(dǎo)。建國之初，一元化領(lǐng)導(dǎo)鞏固了國家政權(quán)，促進(jìn)了各項(xiàng)社會民主改革的進(jìn)行，也適應(yīng)了當(dāng)時(shí)建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要。在社會主義改造完成之前，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)對于革命勝利和鞏固政權(quán)都具有重要的積極意義。但在社會主義改造完成之后，黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨之后，若過度強(qiáng)調(diào)以黨治國和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，不注意方式方法的與時(shí)俱進(jìn)，就會產(chǎn)生黨包辦一切的消極影響。事實(shí)上，在主張“以黨治國”的孫中山那里，也認(rèn)為以黨治國是以黨的主義治國，而不是黨員治國，[10]更遑論黨包辦一切了。中國共產(chǎn)黨雖然繼承了孫中山“以黨治國”理論，但對以黨治國和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)可能帶來的消極影響也一直保持清醒認(rèn)識，認(rèn)為以黨治國并不是要黨去包辦一切，而是要通過黨的正確路線方針政策和黨員的先鋒模范作用來發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。鄧小平在1941年就批判了把“以黨治國”等于“黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀念。[11]劉少奇、周恩來等領(lǐng)導(dǎo)人在建國后也多次指出“以黨治國”不是要黨包辦一切、黨政不分。實(shí)踐中，社會主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨建立了“三三制”，社會主義革命勝利后，黨的八大又通過堅(jiān)持實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、反對個(gè)人崇拜、實(shí)行黨代會常任制等形式來預(yù)防黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)可能帶來的危害。

但是在反右派運(yùn)動之后，黨內(nèi)左傾錯(cuò)誤的發(fā)展使黨內(nèi)對一元化領(lǐng)導(dǎo)的制約日益消除，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)更是上升為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的黨治結(jié)構(gòu)。1958年，毛澤東指出：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分?！盵12]1962年，毛澤東又把黨治結(jié)構(gòu)概括為“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊(duì)和政府”。[13]根據(jù)這個(gè)口號，黨與軍隊(duì)、政府、社會、民眾團(tuán)體的關(guān)系是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨居于國家與社會的核心，通過它的各級組織和黨員，對全國的各種組織和全體人民發(fā)布命令，對社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨政不分，黨企不分，黨社不分，黨是唯一的治理主體，黨領(lǐng)導(dǎo)一切、決定一切、管理一切、包辦一切，整個(gè)社會的治理結(jié)構(gòu)都是以黨為核心的結(jié)構(gòu)。這是黨治結(jié)構(gòu)的基本特征，也是改革開放之前我國國家治理體系的基本特征。

二 黨領(lǐng)導(dǎo)下的共治結(jié)構(gòu)：治理主體的生成

“文化大革命”結(jié)束之后，中國共產(chǎn)黨痛定思痛，決定探索新的國家治理模式。而要建立新的國家治理模式，首先就需要批判原有的國家治理模式，即黨治結(jié)構(gòu)。1980年，鄧小平在反思黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制時(shí)指出：“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”[14]與此相應(yīng)，體制上就“變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”。[15]

要改變一元化領(lǐng)導(dǎo)的黨治結(jié)構(gòu)，鄧小平提出首先要實(shí)行黨政分開，“今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定”。[16]黨的十二大和十三大報(bào)告都明確指出要?jiǎng)澢妩h組織和國家政權(quán)的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織的關(guān)系，做到各司其職，并逐漸走向制度化。1982年憲法規(guī)定國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，國務(wù)院各部、委實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制。在1982年至1984年的精簡機(jī)構(gòu)中，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)分任制，黨委和政府交叉重疊的部門被大量精簡，大量減少黨政交叉任職，等等。[17]黨的十三大報(bào)告進(jìn)一步指出：“各級黨委不再設(shè)立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委，黨委辦事機(jī)構(gòu)要少而精，與政府機(jī)構(gòu)重疊對口的部門應(yīng)當(dāng)撤銷，它們現(xiàn)在管理的行政事務(wù)應(yīng)由政府有關(guān)部門管理。”[18]

黨政分開改變了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使黨不能再依靠權(quán)力集中和資源壟斷來組織、整合和控制社會，而是必須充分借助包括自身組織體系在內(nèi)的各種社會和政治資源來領(lǐng)導(dǎo)和整合社會。黨政分開也改變了改革開放前黨作為國家唯一治理主體的狀況，使政府在相對獨(dú)立地處理國家和社會事務(wù)的過程中成為了新的國家治理主體。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，政府在國家治理中更是成為了一個(gè)舉足輕重的重要治理力量。也就是說，改革開放之后的黨政分開催生了政府這一新的治理主體。黨不再包辦甚至取代政府職能，不再處于行政第一線，黨處于行政第一線使黨“容易成為矛盾的一個(gè)方面甚至處在矛盾的焦點(diǎn)上”。[19]

其次，改革開放之后，農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革使農(nóng)民可以在市場上銷售剩余農(nóng)產(chǎn)品，企業(yè)的放權(quán)讓利改革也使企業(yè)可以在市場上銷售可自由支配的工業(yè)產(chǎn)品。農(nóng)村和城市的改革發(fā)展都需要市場來銷售計(jì)劃之外剩余的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)資源的社會化配置，需要市場通過競爭和價(jià)格杠桿把稀缺資源配置到能創(chuàng)造最好效益的環(huán)節(jié)中去。改革開放呼喚市場化改革，與這種需求相適應(yīng)，黨的十四大明確提出了要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，“要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟(jì)活動遵循價(jià)值規(guī)律的要求，適應(yīng)供求關(guān)系的變化”。[20]市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用使得大量企業(yè)和個(gè)人不找“市長”找“市場”，市場中的各類企業(yè)也建立了各種各樣的行業(yè)協(xié)會來維護(hù)市場秩序，發(fā)揮市場的資源配置功能，實(shí)施市場自治。這樣，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，市場也發(fā)育成為了一個(gè)相對獨(dú)立的治理主體。

再次，社會組織的發(fā)育也使社會逐漸成長為一個(gè)獨(dú)立的治理主體。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會革命過程中就創(chuàng)立了工青婦等社會組織來凝聚群眾。社會革命勝利后，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等8個(gè)社會組織作為界別參與了人民政協(xié)?！?0世紀(jì)50年代，有全國性社團(tuán)44個(gè)，60年代不到100個(gè)，地方性社團(tuán)大約有6000個(gè)左右。”[21]改革開放之后，我國在20世紀(jì)80年代形成了社團(tuán)革命的浪潮，“到1989年初，全國性社會團(tuán)體由‘文化大革命’前的近百個(gè)，發(fā)展到1600多個(gè)，增長16倍；地方性社會團(tuán)體也由6000多個(gè)，發(fā)展到近20多萬個(gè)，增長33倍”。[22]

20世紀(jì)90年代，為了對大量涌現(xiàn)的社會組織進(jìn)行規(guī)范管理，逐漸形成了雙重登記制度，社會組織數(shù)量在1996至2001年間銳減，但是從2003年開始社會組織的數(shù)量又迅速上升。據(jù)民政部2015年第4季度社會服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國共有全國性社會團(tuán)體32．6萬個(gè)，各省市共有社會團(tuán)體32．58萬個(gè)。[23]據(jù)清華大學(xué)、中央編譯局和北京大學(xué)等單位所做的調(diào)查，全國范圍內(nèi)未經(jīng)民政部門登記的新社會組織的數(shù)量應(yīng)有300萬個(gè)。[24]這些社會組織作為第三部門承擔(dān)了大量政府和市場之外的社會治理職能，也成為了一個(gè)重要的治理主體。

最后，黨政職能分開之后，黨轉(zhuǎn)變了領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，但黨依然是重要的治理主體，而且黨要領(lǐng)導(dǎo)其他治理主體。只是黨治理的方式由“包辦一切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱倲埲?、協(xié)調(diào)各方”。黨的十三大報(bào)告指出：“黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用?！盵25]2001年，江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年的講話中指出：“要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用?！盵26]黨支持人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體獨(dú)立開展工作，同時(shí)通過制定政策、安排干部、各級黨組織和黨員個(gè)人發(fā)揮模范帶頭作用等方式實(shí)現(xiàn)對人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)。黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)型使黨不再處于行政第一線，也回歸了“以黨治國”的本義。

三 黨領(lǐng)導(dǎo)下的共治結(jié)構(gòu)與國家治理體系現(xiàn)代化

奧蘭·揚(yáng)認(rèn)為：“一個(gè)治理體系是一個(gè)不同集團(tuán)的成員就共同關(guān)心的問題制定集體選擇的特別機(jī)制。”[27]一個(gè)治理體系主要由兩個(gè)部分組成：一是治理的基本機(jī)制，包括一系列確定各行為體的身份、意義以及它們之間經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動框架的規(guī)范、規(guī)則和原則。二是治理的組織，即治理主體。[28]改革開放以來，我國生成了新的治理主體，形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨、政府、市場與社會四大治理主體。對于四者而言，首先，各治理主體要發(fā)育成熟，實(shí)現(xiàn)主體化。其次，在發(fā)育成熟的基礎(chǔ)上，各主體之間要形成明確的邊界，邊界不能模糊或互相侵犯。再次，待主體發(fā)育完全、邊界明確之后，再形成相互之間確定的關(guān)系，并把這種關(guān)系制度化，形成成熟的具體制度，然后把這些具體制度與中國特色社會主義制度相銜接，推動我國制度的全面鞏固與成熟，并由制度創(chuàng)造發(fā)展。所以習(xí)近平指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵29]我國的國家治理體系現(xiàn)代化實(shí)際上是要在處理好黨領(lǐng)導(dǎo)下的四大治理主體之間內(nèi)在關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的主體共治結(jié)構(gòu)，并在形成共治結(jié)構(gòu)之后鞏固制度，創(chuàng)造秩序和發(fā)展。

第一，政黨，即中國共產(chǎn)黨。改革開放以來，黨由唯一的治理主體變?yōu)樽陨眍I(lǐng)導(dǎo)下的治理主體之一。由“包辦一切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱倲埲?、協(xié)調(diào)各方”，但又不包辦代替各方面的具體工作。由直接指揮政府、人大、政協(xié)開展工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终?、人大、政協(xié)獨(dú)立開展工作，由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型。一方面，中國政治發(fā)展過程中內(nèi)涵的黨建國家與黨治國家的政治邏輯非常容易導(dǎo)致以黨代政、黨政不分，這是中國近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中所形成的一種強(qiáng)大的歷史慣性，克服這種歷史慣性并不容易。基于這種歷史慣性，我們在政治實(shí)踐中就可以發(fā)現(xiàn)一些黨組織或黨員干部總是自覺不自覺地在某些方面直接干涉政府事務(wù)，政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對人民代表大會負(fù)責(zé)做得很不夠，導(dǎo)致黨政邊界不清、界限不明。也就是說，黨和政府兩個(gè)治理主體之間還沒有形成清晰明確的關(guān)系，也沒有形成明確的具體制度。

另一方面，黨轉(zhuǎn)型之后，就需要改變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不能再像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代依靠行政資源和社會控制來進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，而是需要依靠黨自身的組織資源和社會資源來領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，黨要善于運(yùn)用政府、人大、政協(xié)、民主黨派和人民團(tuán)體等政治組織和民主形式為實(shí)現(xiàn)黨的總?cè)蝿?wù)、總目標(biāo)服務(wù)。對于基層黨組織而言，更需要在沒有行政依托和行政資源的情況下開展社會工作，凝聚社會力量，服務(wù)黨員。截至目前，基層黨組織尚未最終完成這種轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型不力所導(dǎo)致的基層組織渙散、軟弱無力的狀況大量存在。[30]總之，黨作為治理主體，其轉(zhuǎn)型尚未徹底，其與政府的關(guān)系尚未完全清晰化與制度化。

第二，政府。西方提出治理理論的一個(gè)重要背景就是福利國家條件下的國家失敗和政府失敗。正因?yàn)閲液驼闹卫頍o效，羅西瑙提出了“沒有政府的治理”，“政府即使不被視為根本不存在（人們往往干脆視之為‘軟弱’），實(shí)際上也很可能是相當(dāng)?shù)托У?。因此，沒有政府的治理是可能的，即我們可以設(shè)想這樣一種規(guī)章機(jī)制：盡管他們未被賦予正式的權(quán)力，但在其活動領(lǐng)域內(nèi)也能夠有效地發(fā)揮功能?！盵31]這是西方尤其是英美國家治理邏輯中的政府。

但我國是一個(gè)地域復(fù)雜、人口眾多的超大型國家，我國的國家治理不可能是無政府治理，我國也沒有經(jīng)歷過西方福利國家那樣的政府失敗，政府依然是我國重要的治理主體。在我國的政治邏輯中，黨政分開之后，政府開始成為了一個(gè)重要的治理主體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府融指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)與公共服務(wù)于一體。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立之后，政府逐漸退出了企業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，主要提供公共服務(wù)。企業(yè)主要在市場尋找自身生產(chǎn)所需要的資本和勞動力。政府掌舵而不劃槳，這是我國政府治理的基本邏輯。

我國政府在公共服務(wù)上不是資源配置無效，而是資源配置不到位，一些應(yīng)該由政府配置的公共物品沒有得到有效供給。政府的公共物品供給能力不強(qiáng)，同時(shí)，政府的宏觀調(diào)控能力也不夠強(qiáng)。其次，政府問責(zé)體系尚未建立，權(quán)責(zé)一致的政府尚未形成。再次，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來的體制慣性使一些地方政府自覺不自覺地干預(yù)市場，甚至經(jīng)營市場，政府成為了重要的市場主體。政府利用掌握的公共資源經(jīng)營市場就會產(chǎn)生政企不分，導(dǎo)致市場的異化，大量滋生腐敗。因此，中國國家治理體系要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，需要解決的一個(gè)重要問題便是：如何確保政府在公共物品供給上做到“到位”，在政府與市場關(guān)系上做到不“越位”。

第三，市場。鄭永年認(rèn)為，西方是政府長在市場里，我國是市場長在政府里。[32]改革開放之后，社會雖然有產(chǎn)生市場的內(nèi)在需求，但是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的直接誕生還是由黨和政府推動的。政府推動市場產(chǎn)生之后，非常容易利用政府的資源控制市場、經(jīng)營市場，使市場長在政府之中。所以市場作為一個(gè)治理主體尚需主體化，形成市場自治。而市場自治需要以法治化為保障，只有在依法治國的條件下，市場才能獨(dú)立健康發(fā)育。所以市場化與法治化是緊密相連的。但從市場化改革20多年的歷史來看，雖然也強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性乃至決定性作用，但往往還是把市場作為一種工具和策略。其次，市場的基礎(chǔ)在于企業(yè)，市場發(fā)揮治理功能也需要企業(yè)做到經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一，但截至目前尚未找到一條促使企業(yè)充分發(fā)揮社會效益的路徑。

第四，社會。我國的社會組織實(shí)際上可以分為兩類：一類是與黨和政府有直接聯(lián)系并間接受黨和政府管理的社會組織，這類社會組織要么隸屬于黨的外圍組織，如工會共青團(tuán)婦聯(lián)，要么屬于具有很強(qiáng)行政色彩、類似于政府部門的組織，如科協(xié)、貿(mào)促會等；另一類是處于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)范圍之外、沒有行政化的社會組織，市場性、社會性、自發(fā)性和去行政化是其重要特征，改革開放以來，后一類社會組織迅速發(fā)展。

對于前一類社會組織而言，其組織建立的本意在于作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶，發(fā)揮雙重代理功能：一方面把民意自下而上地反映給黨和政府；另一方面把黨和政府的方針政策自上而下傳遞給特定群體。但過度的行政化導(dǎo)致這類社會組織與社會脫節(jié)，不僅發(fā)揮不了治理功能，甚至可能成為國家治理的負(fù)擔(dān)。因而發(fā)揮這類社會組織的治理功能，關(guān)鍵在于去行政化。發(fā)揮后一類社會組織的治理功能，一方面要注意提防各類國際非政府組織帶有政治目的的滲透，另一方面要大力推動政社合作，加強(qiáng)政府購買服務(wù)，充分發(fā)揮社會組織的社會治理功能。

綜上所述，改革開放以前，我國實(shí)行的是黨領(lǐng)導(dǎo)一切的“黨治結(jié)構(gòu)”。改革開放后，這種治理結(jié)構(gòu)逐漸打破，轉(zhuǎn)變成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨、政府、市場和社會四個(gè)治理主體共同治理的共治模式。但截至目前，黨和政府的轉(zhuǎn)型尚未到位，市場與社會的主體化程度尚有不足，黨與政府、政府與市場之間的邊界尚未清晰，我國國家治理體系現(xiàn)代化仍有很長的道路要走。

注釋：

[1]吉爾伯特·羅茨曼主編：《中國的現(xiàn)代化》，國家社會科學(xué)基金“比較現(xiàn)代化”課題組譯，南京：江蘇人民出版社，2005年，第186頁。

[2]梁漱溟：《梁漱溟全集》第3卷，濟(jì)南：山東人民出版社，2005年，第79-151頁。

[3]錢穆：《國史新論》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第39頁。

[4]錢穆：《國史新論》，第28頁。

[5]錢穆：《國史新論》，第33頁。

[6]黃彥主編：《孫文選集》下冊，廣州：廣東人民出版社，2006年，第384-385頁。

[7]《孫中山全集》第9卷，北京：中華書局，1986年，第103-104頁。

[8]《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第663頁。

[9]中央檔案館編：《中共中央文件選集》第13冊，北京：中共中央黨校出版社，1986年，第427頁。

[10]黃彥主編：《孫文選集》下冊，第267頁。

[11]《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第11頁。

[12]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》第3卷，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第368頁。

[13]《毛澤東文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年，第305頁。

[14]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第329頁。

[15]《鄧小平文選》第2卷，第142頁。

[16]《鄧小平文選》第2卷，第339頁。

[17]陳麗鳳：《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革(1921-2006）》，上海：上海人民出版社，2008年，第324-334頁。

[18]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，1991年，第37頁。

[19]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），第38頁。

[20]《江澤民文選》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第226-227頁。

[21]陳喜慶主編：《中國社團(tuán)發(fā)展與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作——中國社團(tuán)發(fā)展與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作研討會論文集》，北京：華文出版社，2004年，第19頁。

[22]《鮮活的印記 崛起的力量——60年社會組織發(fā)展歷程回眸》，《中國社會報(bào)》2009年9月15日。

[23]中華人民共和國民政部：《2015年4季度社會服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》，2016年2月8日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/ 201602/20160200880171.htm，2016年3月14日。

[24]俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第329-331頁。

[25]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），第38頁。

[26]《江澤民文選》第3卷，北京：人民出版社，2006年，第288頁。

[27]Oran Young,International Government: Protecting the Environment in A Stateless Society，Ithaca:Cornell University Press,1994,p.26.

[28]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第6-7頁。

[29]習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

[30]中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第4頁。

[31]詹姆斯·N.羅西瑙主編：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，第5頁。

[32]鄭永年：《中國需要找到社會改革突破口》，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》2012年1月20日。

[33]俞可平主編：《治理與善治》，第87頁。

責(zé)任編輯 余 茜

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1006-0138(2016)06-0044-07

馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目“‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局研究”（2015MZD004）

肖存良，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地研究員，上海市，200433。