完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的思考

徐莉

完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的思考

徐莉

（新疆警察學(xué)院法律系，新疆烏魯木齊830013）

未成年人監(jiān)護(hù)制度的相關(guān)規(guī)定對(duì)保障未成年人的利益發(fā)揮著重要的積極作用。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，我國(guó)的社會(huì)生活都發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度相對(duì)滯后于當(dāng)前社會(huì)對(duì)未成年人權(quán)利保護(hù)和未成年人事業(yè)發(fā)展的要求和進(jìn)程。完善我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度，應(yīng)在確立我國(guó)監(jiān)護(hù)制度基本原則的基礎(chǔ)上，建立強(qiáng)制舉報(bào)制度、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度和未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度；完善追責(zé)制度和特殊未成年人監(jiān)護(hù)幫扶制度。

未成年人；監(jiān)護(hù)；監(jiān)護(hù)權(quán)；監(jiān)護(hù)制度

我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度以《民法通則》為核心，通過(guò)較為原則的規(guī)定為構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)制度體系提供了制度基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過(guò)《貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見》和散見于《婚姻家庭法》《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)的規(guī)定構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度。未成年人監(jiān)護(hù)制度的相關(guān)規(guī)定對(duì)保障未成年人的利益發(fā)揮著重要作用，進(jìn)入二十一世紀(jì)后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活都發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度暴露出很多不足之處，相對(duì)滯后于當(dāng)前社會(huì)對(duì)未成年人權(quán)利保護(hù)和未成年人事業(yè)發(fā)展的要求和進(jìn)程。隨著家庭結(jié)構(gòu)以及家庭功能的進(jìn)一步變化，各種社會(huì)保障制度日趨完善，國(guó)家成為社會(huì)保障的主要承擔(dān)者，未成年人地位的提升，未成年人權(quán)利保護(hù)意識(shí)的顯著增強(qiáng)，對(duì)完善未成年人的監(jiān)護(hù)制度提出了新的要求。在新的歷史條件下，借鑒大陸法系構(gòu)建的現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度需要以《民法總則》的制定為契機(jī)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外未成年人監(jiān)護(hù)制度變化變革和最新發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)我國(guó)監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和不足，結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求和未來(lái)發(fā)展，提出完善監(jiān)護(hù)制度的建議是值得思考和研究的課題。

一、確立監(jiān)護(hù)制度的基本原則

原則是貫穿于一部法律各項(xiàng)制度，指導(dǎo)立法、司法以及法律行為的指導(dǎo)思想、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。任何制度的建立與完善都是由于社會(huì)發(fā)生變化，人們的觀念也隨之發(fā)展變化，原本的舊有制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。我國(guó)民事法律體系中，《民法通則》確立了民法的基本原則，《物權(quán)法》《合同法》《侵權(quán)行為法》規(guī)定了適用于不同民法制度領(lǐng)域的原則，但作為民事主體制度重要內(nèi)容的監(jiān)護(hù)制度部分，目前還沒有確立相應(yīng)的原則。制度的創(chuàng)新與完善要首先從制度遵循的基本原則開始，確立監(jiān)護(hù)制度體系的基本原則，為完善監(jiān)護(hù)立法、規(guī)范監(jiān)護(hù)行為、指導(dǎo)監(jiān)護(hù)領(lǐng)域行政司法活動(dòng)、提升對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)重要作用的認(rèn)識(shí)、確保監(jiān)護(hù)制度按照立法意圖實(shí)施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益最大化都具有十分重要的意義。

（一）未成年人利益最大化原則

“未成年人利益最大化原則”最早出現(xiàn)在英美法中。從第二次世界大戰(zhàn)之后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)未成年人的主流觀點(diǎn)發(fā)生了革命性的改變。主流觀點(diǎn)逐漸認(rèn)為要追求社會(huì)的最大利益，就要全面關(guān)注未成年人以及未成年人的各種需求，并且將未成年人視為一個(gè)獨(dú)立的需要保護(hù)的個(gè)體。1959年《兒童權(quán)利宣言》最早提出“應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮”的國(guó)際性指導(dǎo)原則以后，緊接著1979年聯(lián)合國(guó)《消除對(duì)婦女一切形式歧視的公約》和1989年聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》都做出了“兒童利益最大化原則”的倡導(dǎo)性規(guī)定。世界范圍內(nèi)對(duì)于未成年人的保護(hù)達(dá)到了前所未有的高度。未成年人最大利益原則是世界各國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)普遍奉行的指導(dǎo)原則，這進(jìn)一步說(shuō)明它的先進(jìn)性、科學(xué)性，同時(shí)也昭示著它強(qiáng)大的生命力。未成年人最大利益原則符合人權(quán)保護(hù)的觀念，是民主所向，是大勢(shì)所趨。建議學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)兒童保護(hù)的發(fā)展趨勢(shì)，將《兒童權(quán)利公約》國(guó)際公約中“兒童利益最大化原則”的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)化適用，確定為我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的首要原則。這一首要原則的確立，對(duì)監(jiān)護(hù)的確立、監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行、指定監(jiān)護(hù)、委托監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)的撤銷與變更、監(jiān)護(hù)監(jiān)督、機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)等制度的完善和有效實(shí)施提供準(zhǔn)繩，也可以將未成年人監(jiān)護(hù)相關(guān)的《婚姻法》《收養(yǎng)法》《教育法》等法律中與未成年人監(jiān)護(hù)相關(guān)的規(guī)定統(tǒng)一于同一指導(dǎo)思想下，保證各項(xiàng)法律實(shí)施的統(tǒng)一性。此外，確立“兒童利益最大化原則”也將對(duì)與未成年人有關(guān)的社會(huì)管理產(chǎn)生積極的影響。

（二）父母、親屬和國(guó)家三位一體的監(jiān)護(hù)原則

從自然屬性上來(lái)講，未成年人的監(jiān)護(hù)主體首先是一個(gè)具體的人，人的情感、心理、智力只有在人與人之間才有意義，由一定組織撫養(yǎng)的孤兒也是由具體的人來(lái)完成其情感、心理、智力形成過(guò)程，因此，有且只有自然個(gè)體的人才是未成年人的天然監(jiān)護(hù)主體。這一天然的監(jiān)護(hù)主體就是未成年人的父母。從另外一個(gè)角度來(lái)講，父母擔(dān)任未成年人的首要監(jiān)護(hù)主體，是其強(qiáng)制的、不可推卸的責(zé)任，符合自身利益。未成年子女是父母生物基因得以傳承延續(xù)的載體，是其年老后物質(zhì)心理贍養(yǎng)的保障。中國(guó)是一個(gè)有著家族傳統(tǒng)的社會(huì)，傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的社會(huì)現(xiàn)實(shí)還將長(zhǎng)期存在，一定范圍內(nèi)親屬在交往上的緊密聯(lián)系、情感上的親密程度與現(xiàn)代社會(huì)陌生主體間的交往情感依賴無(wú)法比擬，他們對(duì)未成年人的成長(zhǎng)有著先天的優(yōu)勢(shì)，是父母無(wú)法履行未成年人監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)最合適的監(jiān)護(hù)責(zé)任承擔(dān)者，也容易被未成年人的監(jiān)護(hù)人從心理、情感上接受，對(duì)未成年人的成長(zhǎng)是有利的，這也與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)。從這個(gè)角度來(lái)講，以自然個(gè)體為監(jiān)護(hù)人，父母監(jiān)護(hù)為主，近親屬監(jiān)護(hù)為輔的監(jiān)護(hù)主體是科學(xué)的，唯一需要進(jìn)一步確定的是可以擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的近親屬的范圍。筆者認(rèn)為，近親屬的范圍不宜過(guò)大，以祖父母、外祖父母、成年兄姐為限，與《繼承法》第一順序繼承人保持一致。

未成年人是家庭的，更是國(guó)家的，未成年人由其父母或近親屬監(jiān)護(hù)的目的是使其正常社會(huì)化，在實(shí)現(xiàn)家庭目的的同時(shí)成為一個(gè)社會(huì)化的人。正常的社會(huì)化是社會(huì)整體利益和人類發(fā)展的需要，是社會(huì)根本、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考量的結(jié)果。國(guó)家從一個(gè)人一出生就應(yīng)當(dāng)肩負(fù)著保障未成年人成長(zhǎng)的責(zé)任，在未成年人由其父母或近親屬監(jiān)護(hù)時(shí)擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)護(hù)人全面正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，監(jiān)督監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，通過(guò)行政司法手段制止、糾正不履行、不正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。在監(jiān)護(hù)缺失時(shí)，主動(dòng)補(bǔ)位，擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，這是現(xiàn)代國(guó)家責(zé)任的必然要求。國(guó)家是擬制的民事主體，國(guó)家職能是由一定的組織機(jī)構(gòu)代替國(guó)家來(lái)履行的，國(guó)家的監(jiān)護(hù)責(zé)任也要由特定的組織來(lái)完成。監(jiān)護(hù)中情感監(jiān)護(hù)、心理監(jiān)護(hù)的特殊重要作用要求監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行必須是持續(xù)性的，是24小時(shí)全方位的，代表國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的組織必須具備承擔(dān)監(jiān)護(hù)的物質(zhì)條件和專業(yè)人員條件。我國(guó)《民法通則》規(guī)定民政部門在沒有其他監(jiān)護(hù)人的情況下承擔(dān)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)，民政部門設(shè)立的福利機(jī)構(gòu)是較為適宜的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，其在資金、場(chǎng)地和人員方面的優(yōu)勢(shì)是履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的保障。我們認(rèn)為居民委員會(huì)、村民委員會(huì)不宜擔(dān)任國(guó)家監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人，畢竟他們只是群眾性的自治組織，在資金、場(chǎng)地、人員方面也不具備全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件，沒有專項(xiàng)資金、沒有未成年人生活學(xué)習(xí)的專門場(chǎng)所、無(wú)法保證24小時(shí)有人專職持續(xù)不斷地關(guān)心未成年人的生活和學(xué)習(xí)、關(guān)注未成年人的心理和情感。考慮到其基層工作性質(zhì)，擔(dān)任未成年人父母或近親屬、國(guó)家委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人倒是比較科學(xué)合理的選擇，畢竟監(jiān)護(hù)對(duì)監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的要求不同，他們的職責(zé)也不同，監(jiān)護(hù)人的條件和職責(zé)明顯要比監(jiān)護(hù)監(jiān)督人高得多。

國(guó)家擔(dān)任監(jiān)護(hù)人可以由民政機(jī)關(guān)設(shè)立的福利機(jī)構(gòu)來(lái)完成，也可以委托給有監(jiān)護(hù)能力的其他組織和個(gè)人來(lái)完成。除了父母和一定范圍內(nèi)的監(jiān)護(hù)人外，其他親屬或朋友愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，需要從理論上厘清其監(jiān)護(hù)職責(zé)的產(chǎn)生機(jī)制。在父母、近親屬、國(guó)家三位一體的監(jiān)護(hù)主體原則下，沒有父母、近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，監(jiān)護(hù)人的身份不能直接由父母或者近親屬移轉(zhuǎn)至其他組織或者個(gè)人，而是先由國(guó)家成為監(jiān)護(hù)人，肩負(fù)起監(jiān)護(hù)職責(zé)，然后在國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下通過(guò)委托的方式將監(jiān)護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)接至其他組織和個(gè)人，國(guó)家、村居民委員會(huì)等組織對(duì)接受委托的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督。這種情況下，父母或近親屬不能通過(guò)遺囑的方式直接將未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)交由其他組織或個(gè)人，而是需要經(jīng)由國(guó)家審核同意，審核同意的過(guò)程可以認(rèn)為是國(guó)家委托監(jiān)護(hù)職責(zé)的過(guò)程。

（三）國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)的積極引導(dǎo)、干預(yù)與監(jiān)督原則

未成年人在合理有效監(jiān)護(hù)之下成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)正常社會(huì)化過(guò)程，符合未成年人本人的利益、符合監(jiān)護(hù)人所在家庭的利益，當(dāng)然也符合社會(huì)整體的利益。在父母或近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人為主模式的情況下，監(jiān)護(hù)人難以避免從個(gè)人、家庭和家族利益出發(fā)正當(dāng)合理地實(shí)施監(jiān)護(hù)行為，國(guó)家有必要為了整體的、全局的利益指導(dǎo)幫助監(jiān)護(hù)行為、監(jiān)督糾正不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為、訓(xùn)誡制裁懲罰不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為人。

如前所述，在監(jiān)護(hù)制度中，監(jiān)護(hù)人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督人是不同的身份，有不同的職責(zé)。國(guó)家既可以做監(jiān)護(hù)人，也可以做監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，但這兩個(gè)身份產(chǎn)生的時(shí)間和具體的職責(zé)要求不同。父母、親屬和國(guó)家三位一體監(jiān)護(hù)，國(guó)家只是在沒有父母或近親屬擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情況下，為防止監(jiān)護(hù)缺位，保證監(jiān)護(hù)的連續(xù)性而以監(jiān)護(hù)人身份出現(xiàn)的，是具體履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的。確立國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)的積極引導(dǎo)、干預(yù)與監(jiān)督原則，國(guó)家在未成年人一出生，即監(jiān)護(hù)開始時(shí)就介入，對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，通過(guò)行政、司法手段督促監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，不是具體履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

二、建立強(qiáng)制舉報(bào)制度

人們通常更加關(guān)注未成年人受到的來(lái)自家庭外部的侵害，卻往往忽視了來(lái)自家庭內(nèi)部的傷害。在現(xiàn)實(shí)生活中，來(lái)自家庭內(nèi)部的侵害危害性會(huì)更大，因?yàn)樗谝粋€(gè)相對(duì)私密的空間里，外界不容易發(fā)現(xiàn)，更有隱蔽性和持續(xù)性。而且即使被外人發(fā)現(xiàn)，也通常被當(dāng)做當(dāng)事人的私事或者家務(wù)事認(rèn)為不便多管。我們應(yīng)該改變觀念，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在監(jiān)護(hù)制度中建立強(qiáng)制舉報(bào)制度。

國(guó)家對(duì)監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督存在時(shí)空上的局限性，為了全方位保障未成年人的利益，任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)都可以對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督，向有關(guān)機(jī)構(gòu)舉報(bào)不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。對(duì)一般的公民或社會(huì)組織而言，從社會(huì)責(zé)任角度出發(fā)，倡導(dǎo)鼓勵(lì)對(duì)不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為的舉報(bào)不宜強(qiáng)制，因?yàn)閺?qiáng)制的前提是公民個(gè)人或者組織有與被監(jiān)護(hù)的未成年人之間法定的義務(wù)職責(zé)或者法律上的利益關(guān)系。一般公民和社會(huì)組織只有在監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)的未成年人有殺害、性侵、虐待、遺棄等嚴(yán)重侵害行為時(shí)，才應(yīng)當(dāng)被科以強(qiáng)制舉報(bào)的義務(wù)。建立強(qiáng)制舉報(bào)制度，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)護(hù)，可以及時(shí)制止、糾正不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)的產(chǎn)生，必須有強(qiáng)制義務(wù)產(chǎn)生的充分依據(jù)。筆者認(rèn)為，強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)的主體包括兩個(gè)方面：一是與被監(jiān)護(hù)的未成年人有法律上的利益關(guān)系的個(gè)人。這些個(gè)人雖然沒有具體履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，但卻是被監(jiān)護(hù)未成年人的潛在監(jiān)護(hù)人或者有法律上的人身關(guān)系。實(shí)踐中，不承擔(dān)具體監(jiān)護(hù)責(zé)任的父母、祖父母外祖父母和兄弟姐妹都是強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)的承擔(dān)者，對(duì)那些具體承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的個(gè)人或者組織進(jìn)行監(jiān)督，舉報(bào)不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。如果沒有履行強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)，也就是其對(duì)被監(jiān)護(hù)人的未成年人的利益漠不關(guān)心、視而不見，行為模式上屬于不作為。這樣的后果是，在監(jiān)護(hù)人撤銷變更監(jiān)護(hù)人，確定新的監(jiān)護(hù)人時(shí)，其不再作為未成年人監(jiān)護(hù)人的考慮人選。二是與未成年人的教育、醫(yī)療、救助保護(hù)職責(zé)有關(guān)的組織，在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為時(shí)，必須向監(jiān)護(hù)監(jiān)督部門或者公安部門舉報(bào)。這樣的機(jī)構(gòu)包括幼兒園、學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、宗教管理等社會(huì)機(jī)構(gòu)、村居民委員會(huì)等群眾自治組織、婦聯(lián)共青團(tuán)等群團(tuán)組織。強(qiáng)制義務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是這些機(jī)構(gòu)是國(guó)家社會(huì)管理或社會(huì)服務(wù)責(zé)任的承擔(dān)者，客觀上他們?cè)诼穆氝^(guò)程中也較容易發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為。

三、建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

未成年人監(jiān)護(hù)人的知識(shí)水平、經(jīng)濟(jì)條件、個(gè)人道德素質(zhì)、心理和情感千差萬(wàn)別，履行監(jiān)護(hù)職責(zé)能力參差不齊，將監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行完全交由監(jiān)護(hù)人，按照監(jiān)護(hù)人個(gè)人的方式去履行而沒有任何監(jiān)督，無(wú)疑會(huì)對(duì)未成年人的利益造成損害。建立國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人全方位的監(jiān)護(hù)監(jiān)督體系，對(duì)監(jiān)護(hù)人的行為進(jìn)行全面監(jiān)督，有利于監(jiān)護(hù)職責(zé)的正確行使，保護(hù)未成年人的利益。強(qiáng)制舉報(bào)義務(wù)制度的建立就是在全面建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的指導(dǎo)思想下構(gòu)建的。在監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度中，國(guó)家的監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任貫穿始終、覆蓋全方面，既要完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)，又要具體承擔(dān)監(jiān)護(hù)監(jiān)督責(zé)任。

監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督需要有強(qiáng)有力的行政、司法手段來(lái)保障監(jiān)督的有效性，也就是說(shuō)需要建立或者明確特定的行政司法機(jī)構(gòu)來(lái)保障監(jiān)督的救濟(jì)。從行政角度來(lái)講，國(guó)家需要通過(guò)法律規(guī)定確定政府行政體系中的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)舉報(bào)事項(xiàng)的調(diào)查和處置。這個(gè)專門機(jī)構(gòu)作為常設(shè)性的機(jī)構(gòu)，在自身履行監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，負(fù)責(zé)辦理其他監(jiān)督主體有關(guān)監(jiān)護(hù)的舉報(bào)，整合其他監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體的監(jiān)督行為，從行政角度對(duì)各監(jiān)督主體通過(guò)舉報(bào)等方式反饋的不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，快速采取救濟(jì)手段，保護(hù)未成年人的利益。筆者認(rèn)為，在民政系統(tǒng)中應(yīng)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)，督促教育、醫(yī)療、宗教管理、群團(tuán)組織、村居民委員會(huì)履行監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，受理各類監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體舉報(bào)反映的不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為，運(yùn)用行政手段干預(yù)監(jiān)護(hù)行為，對(duì)監(jiān)護(hù)人就如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé)進(jìn)行培訓(xùn)，向法院提出剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)、撤換監(jiān)護(hù)人、追究監(jiān)護(hù)人責(zé)任的訴訟。從司法角度來(lái)講，在法院系統(tǒng)普遍建立了少年法庭的情況下，擴(kuò)大少年法庭的職責(zé)范圍，將監(jiān)護(hù)有關(guān)事項(xiàng)的司法事務(wù)交由少年法庭來(lái)完成，同時(shí)承擔(dān)對(duì)監(jiān)護(hù)行為在司法領(lǐng)域的監(jiān)督職責(zé)。在法院設(shè)少年法庭，在派出法庭設(shè)立專門主管監(jiān)護(hù)監(jiān)督的法官，負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)事務(wù)監(jiān)督、督促村居民委員會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，接受個(gè)人和社區(qū)關(guān)于監(jiān)護(hù)監(jiān)督方面的舉報(bào)，履行監(jiān)護(hù)相關(guān)事務(wù)的司法程序。監(jiān)護(hù)法官接收監(jiān)護(hù)監(jiān)督舉報(bào)后，應(yīng)在第一時(shí)間介入，調(diào)查了解相關(guān)具體情況，如果情況緊急可先行臨時(shí)指定監(jiān)護(hù)人，查證核實(shí)相關(guān)具體情況以后，監(jiān)護(hù)法官具體確定由誰(shuí)、哪個(gè)單位或者組織具體擔(dān)任監(jiān)護(hù)職責(zé)，一定要將監(jiān)護(hù)職責(zé)落實(shí)。如果沒有相關(guān)組織履行該職責(zé)，就要啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)護(hù)制度對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行兜底，協(xié)調(diào)民政機(jī)構(gòu)將未成年人交由兒童福利機(jī)構(gòu)監(jiān)督。監(jiān)護(hù)法官依據(jù)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)，隨時(shí)可以到轄區(qū)范圍內(nèi)向村居委會(huì)、轄區(qū)幼兒園和診所、轄區(qū)居民調(diào)查了解未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督情況，可以到容易發(fā)生監(jiān)護(hù)問(wèn)題的重點(diǎn)家庭入戶走訪，掌握轄區(qū)內(nèi)未成年人監(jiān)護(hù)的整體情況和特殊監(jiān)護(hù)對(duì)象的監(jiān)護(hù)情況，宣傳監(jiān)護(hù)相關(guān)法律的同時(shí)，傳導(dǎo)正當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的壓力。

在我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度中除了增加監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度以外，還需要特別規(guī)范當(dāng)監(jiān)護(hù)缺失或者監(jiān)護(hù)不力的情況下對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行責(zé)任追究的配套制度的銜接。

（一）建立監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪、轉(zhuǎn)移制度

監(jiān)護(hù)人不履行或不正當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為后果，根據(jù)嚴(yán)重程度應(yīng)承擔(dān)不同的法律后果，輕微的行為由監(jiān)護(hù)監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)或少年庭監(jiān)護(hù)法官予以訓(xùn)誡，構(gòu)成行政、刑事責(zé)任的嚴(yán)重行為在追究相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)一定監(jiān)護(hù)身份方面的法律后果。在現(xiàn)有的其他監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)變更監(jiān)護(hù)人制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家公權(quán)力層面的監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和轉(zhuǎn)移制度。出現(xiàn)嚴(yán)重不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，侵害未成年利益的行為時(shí)，可以通過(guò)暫時(shí)剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)，監(jiān)護(hù)權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)移由國(guó)家設(shè)立的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)或者委托其他監(jiān)護(hù)人方式進(jìn)行國(guó)家干預(yù)，確定一段時(shí)間讓監(jiān)護(hù)人認(rèn)真反思自己的監(jiān)護(hù)行為。

涂料按照組成形態(tài)可分為溶劑型涂料、水性涂料、粉末涂料、無(wú)溶劑涂料和光固化涂料等，其中占主導(dǎo)地位的是溶劑型涂料，尤其是中、低固體分溶劑型涂料，其在生產(chǎn)和使用過(guò)程中會(huì)揮發(fā)出大量溶劑廢氣，是VOCs的主要來(lái)源。

實(shí)踐中，剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的實(shí)施需要注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：第一，保證剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的無(wú)縫銜接，防止未成年人監(jiān)護(hù)的空白和斷檔。作出剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)決定之前，先要為未成年人確定新的監(jiān)護(hù)人，為監(jiān)護(hù)權(quán)移轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)，還要提前做好監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)施過(guò)程中未成年人的心理疏導(dǎo)工作。監(jiān)護(hù)法官需要對(duì)作出剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的事實(shí)進(jìn)行充分查證核實(shí)，對(duì)監(jiān)護(hù)人、被監(jiān)護(hù)的未成年人的各方面情況進(jìn)行充分詳實(shí)的了解，選擇確定一個(gè)最適合擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的人，確保監(jiān)護(hù)權(quán)的剝奪和移轉(zhuǎn)不會(huì)對(duì)被監(jiān)護(hù)的未成年人產(chǎn)生負(fù)面的消極影響。第二，監(jiān)護(hù)權(quán)的剝奪和移轉(zhuǎn)都是暫時(shí)的，不是對(duì)監(jiān)護(hù)權(quán)的永久剝奪。剝奪是對(duì)監(jiān)護(hù)人的懲罰和警示，通過(guò)監(jiān)護(hù)人身份的暫時(shí)喪失反省自身履行監(jiān)護(hù)職責(zé)上存在的過(guò)錯(cuò)，督促監(jiān)護(hù)人通過(guò)學(xué)習(xí)培訓(xùn)掌握正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的方法。轉(zhuǎn)移是對(duì)被監(jiān)護(hù)人的保護(hù)，是在監(jiān)護(hù)人被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)期間未成年人的利益不受影響的制度保障，新的暫時(shí)的監(jiān)護(hù)人的確定當(dāng)然要以未成年人的利益為首要考量要素。無(wú)論是被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的原監(jiān)護(hù)人，還是移轉(zhuǎn)后被重新確定的監(jiān)護(hù)人，監(jiān)護(hù)行為能力都在不斷發(fā)展變化之中，因此，建立相應(yīng)的品行評(píng)估制度尤為必要，可以以此來(lái)決定監(jiān)護(hù)權(quán)剝奪和移轉(zhuǎn)的時(shí)間長(zhǎng)短。監(jiān)護(hù)法官的職責(zé)就在于，根據(jù)申請(qǐng)或者依職權(quán)評(píng)估監(jiān)護(hù)人行為，隨時(shí)根據(jù)情況來(lái)決定繼續(xù)剝奪還是恢復(fù)監(jiān)護(hù)權(quán)。被剝奪的監(jiān)護(hù)權(quán)恢復(fù)后，監(jiān)護(hù)人仍是監(jiān)護(hù)法官跟蹤、測(cè)評(píng)、回訪的重點(diǎn)對(duì)象。保持國(guó)家公權(quán)力對(duì)特定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督干預(yù)，確保原來(lái)失職的監(jiān)護(hù)人履行好自己的監(jiān)護(hù)職責(zé)和教育職責(zé)，防止不利于未成年利益的監(jiān)護(hù)行為發(fā)生。

（二）建立強(qiáng)制接受培訓(xùn)指導(dǎo)制度

未成年人的監(jiān)護(hù)是所有人均要面臨的問(wèn)題，監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行與監(jiān)護(hù)人法律、教育、心理等方面的知識(shí)和能力息息相關(guān)，知識(shí)水平的差異導(dǎo)致監(jiān)護(hù)能力的差異。對(duì)監(jiān)護(hù)能力水平不高、嚴(yán)重不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、侵害未成年人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)護(hù)方面的能力水平培訓(xùn)，進(jìn)行監(jiān)護(hù)相關(guān)法律規(guī)定和法律后果的法制教育是未成年人監(jiān)護(hù)制度得以較好地貫徹實(shí)施的有效輔助措施。目前，我國(guó)一些地方法規(guī)和規(guī)章中已經(jīng)有相關(guān)制度的規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)嚴(yán)重不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行強(qiáng)制培訓(xùn)和教育應(yīng)當(dāng)上升為監(jiān)護(hù)國(guó)家層面的制度。可以在《民法總則》監(jiān)護(hù)部分確定這一制度，具體操作時(shí)可由各地根據(jù)實(shí)際制定實(shí)施辦法、細(xì)則，確定強(qiáng)制培訓(xùn)的對(duì)象、承擔(dān)機(jī)構(gòu)和具體實(shí)施的程序等。

四、建立完善特殊未成年人群體監(jiān)護(hù)幫扶制度

特殊群體需要特別關(guān)注和給予特殊關(guān)愛，為充分保障特殊未成年人群體的利益，還有必要建立針對(duì)特殊未成年群體的監(jiān)護(hù)幫扶制度。如流浪未成年人、孤兒、父母被羈押未成年子女等。與一般未成年人的監(jiān)護(hù)相區(qū)別，流浪未成年人的監(jiān)護(hù)人首先應(yīng)當(dāng)是國(guó)家監(jiān)護(hù)，由國(guó)家民政系統(tǒng)的福利機(jī)構(gòu)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，然后尋找父母，在找到父母的情況下由父母來(lái)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。孤兒則由國(guó)家撫養(yǎng)、國(guó)家監(jiān)護(hù)。父母因違法犯罪被行政司法拘留、采取拘留逮捕等刑事強(qiáng)制措施、被追究刑事責(zé)任剝奪人身自由、強(qiáng)制戒毒的未成年人，在沒有其他監(jiān)護(hù)人的情況下，其監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)當(dāng)法定轉(zhuǎn)移，由國(guó)家擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這些監(jiān)護(hù)人無(wú)法履行監(jiān)護(hù)的職責(zé)是國(guó)家追究其刑事、行政法律責(zé)任的結(jié)果所導(dǎo)致的，與主觀上不愿承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任沒有關(guān)聯(lián)。在新疆，嚴(yán)打暴恐專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)，被打擊的危安犯未成年子女管理教育問(wèn)題凸顯，這些未成年人在父母被剝奪自由無(wú)法監(jiān)護(hù)期間如果國(guó)家不擔(dān)負(fù)起監(jiān)護(hù)職責(zé)而由其他親屬監(jiān)護(hù)，不利于他們從原有貧困、文化水平低、宗教氛圍濃厚的家庭環(huán)境中脫離出來(lái)，極容易產(chǎn)生對(duì)抗仇視情緒，危害社會(huì)穩(wěn)定。由教育矯治等羈押場(chǎng)所代為監(jiān)護(hù)管理也非長(zhǎng)久之計(jì)，與其法定的職責(zé)也不相適應(yīng)。因此，有必要在現(xiàn)有國(guó)家監(jiān)護(hù)幫扶制度體系中，特別針對(duì)這一群體確定特殊的監(jiān)護(hù)幫扶制度，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安服務(wù)。

五、建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度

國(guó)家監(jiān)護(hù)是國(guó)家責(zé)任在監(jiān)護(hù)制度領(lǐng)域的體現(xiàn)，是未成年人監(jiān)護(hù)在家庭中無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)的補(bǔ)充手段，體現(xiàn)了對(duì)未成年人的全面保護(hù)，是父母、近親屬和國(guó)家三位一體監(jiān)護(hù)原則的具體制度設(shè)計(jì)，是現(xiàn)代各國(guó)監(jiān)護(hù)制度必不可少的組成部分。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，大陸法系的國(guó)家和英美法系的國(guó)家無(wú)一例外將未成年人權(quán)利的保護(hù)作為國(guó)家保護(hù)的具體內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》也吸收了兩大法系的精髓，倡導(dǎo)各國(guó)建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，建立未成年人相關(guān)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，并建議特別注意未成年人培養(yǎng)教育的連續(xù)性和兒童的族裔、宗教、文化和語(yǔ)言背景。

監(jiān)護(hù)履行過(guò)程中的情感、心理因素和監(jiān)護(hù)的持續(xù)性特征決定，監(jiān)護(hù)首先是家庭個(gè)體的監(jiān)護(hù)，國(guó)家監(jiān)護(hù)只是個(gè)體監(jiān)護(hù)缺位時(shí)的補(bǔ)充，畢竟國(guó)家是抽象的，只是擬制的法律主體，與個(gè)人相比，國(guó)家沒有思想感情和人類心理活動(dòng)，在監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行上有著先天不足。因此，只有在未成年人的監(jiān)護(hù)人無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、沒有監(jiān)護(hù)人出現(xiàn)時(shí)，國(guó)家才能作為最終的保障幫扶手段，以監(jiān)護(hù)人的身份出現(xiàn)。

國(guó)家監(jiān)護(hù)責(zé)任的承擔(dān)首先體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督上，然后才能具體擔(dān)任個(gè)案中的監(jiān)護(hù)人。根據(jù)國(guó)家的屬性，國(guó)家擔(dān)任監(jiān)護(hù)人是由代表國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)具體承擔(dān)的。這樣專門的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備一定的條件：有固定生活學(xué)習(xí)場(chǎng)所；有充分的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)；有能夠?qū)ξ闯赡赀M(jìn)行教育和進(jìn)行心理感情溝通交流的專業(yè)人士；有24小時(shí)持續(xù)狀態(tài)的工作機(jī)制。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)符合以上條件規(guī)定，適宜代表國(guó)家履行監(jiān)護(hù)人職責(zé)的機(jī)構(gòu)是民政部門下屬的兒童福利院。

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On Improving Minor Guardianship System in China

Xu Li
（Law Department，Xinjiang Police College，Urumqi，Xinjiang 830013,China）

Some related regulations in minor guardianship system plays an active role to protect minors'benefits.En?tering 21st century，China has changed a lot but the current guardianship system lags behind social requirement and progress for minors'benefits protection and their career development.In order to improve minor guardianship system，the thesis calls to define basic national guardianship principles，to set up compulsory reporting and monitoring sys?tem，national minor guardianship system，to perfect responsibility system，and special minor care and support system.

minors;guard;guardianship;guardianship system

D923

B

1672-1195（2016）04-0060-（05）

責(zé)任編輯：王梅

2016-12-15

該文系2016年度新疆維吾爾自治區(qū)法學(xué)會(huì)法學(xué)研究項(xiàng)目“新疆未成年人犯罪防控體系研究”（XF2016B04）階段性研究成果

徐莉（1977-），女，新疆烏魯木齊人，新疆警察學(xué)院法律系講師，碩士，主要研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.04.013