我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系檢視與構(gòu)建

章群

我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系檢視與構(gòu)建

章群

上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系具有特殊性，下級院要堅(jiān)持上級院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級院也要尊重和保障下級院依法獨(dú)立行使職權(quán)。目前我國上下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不夠健全，上級院的領(lǐng)導(dǎo)不夠規(guī)范，下級院的獨(dú)立地位尚不明確，影響了法律監(jiān)督職能的充分履行。健全上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化上級院的領(lǐng)導(dǎo)方式，健全相關(guān)義務(wù)和責(zé)任機(jī)制，建立起上級院領(lǐng)導(dǎo)與下級院獨(dú)立行使職權(quán)相結(jié)合的一體化關(guān)系模式。

檢察機(jī)關(guān)；領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；檢視

黨的十八屆三中全會提出：“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益?！币按_保依法、獨(dú)立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度”。從而對檢察體制的改革提出了新的要求。健全上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系是檢察體制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文擬從我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的現(xiàn)狀出發(fā)，對我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的特點(diǎn)及存在問題進(jìn)行研究和探討，并提出若干完善構(gòu)想。

一、我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的現(xiàn)狀

從工作規(guī)律上講，與行政機(jī)關(guān)和法院相比較，上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系具有特殊性。一方面，檢察機(jī)關(guān)的相互關(guān)系體現(xiàn)一體化，上下級檢察機(jī)關(guān)之間存在著上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是這一上命下從并非絕對，而是要受到合法原則以及檢察官、檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立的限制，這與一般行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格的上命下從有所不同。另一方面，下級檢察機(jī)關(guān)相對于上級檢察機(jī)關(guān)存在著一定的獨(dú)立性，但是檢察一體所具有的統(tǒng)一性、整體性、層級性、協(xié)調(diào)性等特征，使得下級院的獨(dú)立性受限，下級院一定程度要服從上級院領(lǐng)導(dǎo)［1］（P252-256）。這不同于上下級法院之間明確的相互獨(dú)立。法院依審級制度進(jìn)行訴訟活動，各審級之間存在著明確的界限，上下級法院只是審級的不同，不存在隸屬關(guān)系。從世界各國的情況來看，受國家政治制度、憲政權(quán)力結(jié)構(gòu)、文化和法律傳統(tǒng)等多種因素的影響，不同國家的上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系設(shè)置不盡相同，但是多數(shù)國家在檢察一體中確立了下級檢察機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立地位。少數(shù)國家，比如意大利規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有與法院相同的獨(dú)立性。

我國《憲法》第132條、《人民檢察機(jī)關(guān)組織法》第10條規(guī)定了上下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。實(shí)踐中上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)包括：（1）宏觀事務(wù)方面，最高檢就檢察工作如何適用法律作出的司法解釋以及制定的其他法律性文件，地方各級檢察機(jī)關(guān)和專門檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。上級院的指示、決定和工作部署，下級院應(yīng)貫徹執(zhí)行。下級院制定的業(yè)務(wù)工作規(guī)范應(yīng)當(dāng)向上級院備案，上級院發(fā)現(xiàn)其錯(cuò)誤時(shí)，可以撤銷或指令改正。（2）具體業(yè)務(wù)方面，上級院的領(lǐng)導(dǎo)制度主要包括：一是案件調(diào)取制度。對下級院管轄的個(gè)別社會影響較大、政策性強(qiáng)的案件（主要是針對貪污賄賂等自偵案件），上級院有權(quán)調(diào)取親自辦理。二是案件交辦制度。上級院可以將自己查辦的案件交由下級院辦理。三是糾正制度。上級院發(fā)現(xiàn)下級院的工作確有錯(cuò)誤時(shí)，有權(quán)指令下級院糾正，下級院對上級院的決定、指示，必須執(zhí)行。四是檢查指導(dǎo)制度。上級院指導(dǎo)下級院管轄的重大疑難案件、直接參與部分案件的偵查起訴工作。五是組織協(xié)調(diào)制度。對跨地區(qū)的案件，必要時(shí)由有關(guān)上級院組織協(xié)調(diào)偵查、起訴工作。六是請示、報(bào)告制度。對重大、疑難、復(fù)雜案件，下級院向上級院請示匯報(bào)。七是備案制度。下級院應(yīng)按照備案制度的有關(guān)規(guī)定，將相關(guān)法律文書材料報(bào)送上級備案。八是報(bào)批制度。下級院變更或撤銷由上級院批準(zhǔn)的逮捕措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)上級院同意。

上下級檢察機(jī)關(guān)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)原則是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上確立的，符合檢察工作的性質(zhì)。從實(shí)踐來看，領(lǐng)導(dǎo)原則有利于發(fā)揮各級檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢，保證辦案效率。但是這一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系具有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，即上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系體現(xiàn)為絕對的上命下從，下級檢察機(jī)關(guān)缺乏相對獨(dú)立的地位。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《憲法》第131條規(guī)定的“人民檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，這種獨(dú)立是針對每一個(gè)檢察機(jī)關(guān)而言的，也就是說，人民檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指每一級、每一個(gè)都要依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。然而從法律規(guī)定和長期的司法實(shí)踐來看，上級檢察機(jī)關(guān)對下級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是絕對的上命下從，下級檢察機(jī)關(guān)及其檢察官既無獨(dú)立的職權(quán)，也沒有拒絕服從上級院違法指令的權(quán)利。因而，憲法規(guī)定的檢察權(quán)獨(dú)立行使原則是指檢察權(quán)相對于外部的獨(dú)立，是一種系統(tǒng)獨(dú)立而不是單個(gè)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立。之所以《憲法》以“人民檢察機(jī)關(guān)”為主體規(guī)定檢察權(quán)的外部獨(dú)立，筆者以為，大概是因?yàn)闄z察權(quán)獨(dú)立行使需要通過檢察機(jī)關(guān)相對于外部獨(dú)立才能成為現(xiàn)實(shí)。由于在上命下從的關(guān)系之中缺乏下級檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立地位，嚴(yán)格說來我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制并非檢察一體制。檢察一體是現(xiàn)代法治的產(chǎn)物，是檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律性要求。從檢察一體制在日本的產(chǎn)生來看，檢察一體制是在保持檢察官應(yīng)有的獨(dú)立性前提下，兼顧到檢察工作中的分工與合作以提高效率，實(shí)際上是以檢察官獨(dú)立為前提，對檢察官獨(dú)立性的統(tǒng)一。檢察一體的目的是保證恰當(dāng)行使職權(quán)，不是為了限制檢察官應(yīng)有的獨(dú)立屬性?！度毡緳z察廳法》第4、6條規(guī)定，檢察官是“為了國家，對檢察事務(wù)，自行決定國家的意思，并對外部具有表示權(quán)限的機(jī)關(guān)”。上級的指揮監(jiān)督應(yīng)當(dāng)和下級的獨(dú)立性相協(xié)調(diào)。上級檢察官應(yīng)當(dāng)尊重下級的獨(dú)立性，“主要是運(yùn)用審查、勸告、承認(rèn)的方法，行使指揮監(jiān)督權(quán)”［2］（P21）。然而，我國長期以來無論是從法制還是實(shí)踐來看，上下級檢察機(jī)關(guān)和檢察官之間都體現(xiàn)為絕對的上命下從，下級檢察機(jī)關(guān)及檢察官不具有相對獨(dú)立的地位。而且，檢察一體制要求檢察權(quán)整體對外獨(dú)立，而我國檢察權(quán)的行使并不統(tǒng)一，各地方檢察機(jī)關(guān)不僅要接受上級檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要接受地方黨政的領(lǐng)導(dǎo)。因而，雖然我國上下級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與檢察一體存在一些相似的特征，但兩者存在著本質(zhì)上的區(qū)別。

二、我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系存在的現(xiàn)實(shí)問題

依照檢察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律，下級檢察機(jī)關(guān)和個(gè)體檢察官行使職權(quán)應(yīng)當(dāng)具有一定的獨(dú)立性。就檢察機(jī)關(guān)而言，按照國家權(quán)力依法配置和依法行使的原則，上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)按照一定的規(guī)范和程序進(jìn)行。但是目前法制上對上級院領(lǐng)導(dǎo)的方式、范圍、程序等缺乏明確的規(guī)范，而且片面強(qiáng)調(diào)上級院的領(lǐng)導(dǎo)，相對忽視了下級院的獨(dú)立地位，立法上的缺陷以及執(zhí)法中的偏差導(dǎo)致司法實(shí)踐當(dāng)中產(chǎn)生了一些問題，主要體現(xiàn)在：第一，上級院的領(lǐng)導(dǎo)主要針對下級院的法律業(yè)務(wù)，而且側(cè)重于個(gè)案監(jiān)督，缺乏對下級院工作的一般性的、經(jīng)常性的監(jiān)督。實(shí)踐中上級院主要是通過當(dāng)事人申訴、下級院請示的方式來領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下級院，監(jiān)督的積極性和主動性不足。第二，上級院領(lǐng)導(dǎo)存在著一定的隨意性，有時(shí)還會產(chǎn)生權(quán)力關(guān)系的沖突。比如上級院的指令不少是以口頭方式下達(dá)，出了問題難以分清責(zé)任。另外，當(dāng)上級院業(yè)務(wù)部門與下級院檢察長意見不一致時(shí)，就會產(chǎn)生下級院業(yè)務(wù)部門該服從哪一方的問題。第三，下級院“唯命是聽”，合法不合法一律服從，不僅不符合現(xiàn)代法治的精神，而且使得下級院對工作中出現(xiàn)的問題過于依賴上級院，缺乏研究問題的主動性和積極性，影響了執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的提高，影響了檢察權(quán)的公正高效運(yùn)行。比如司法實(shí)踐中存在上級院拖延審批導(dǎo)致下級院羈押超期的現(xiàn)象，下級院對此無可奈何。

最高人民檢察院于2008年提出推進(jìn)“檢察工作一體化”建設(shè)的要求。檢察工作一體化是在現(xiàn)行體制框架內(nèi)，“研究檢察工作各要素、檢察系統(tǒng)各組成部分之間的相互聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)部的和諧與完善，通過檢察內(nèi)部各要素之間的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、平衡，實(shí)現(xiàn)功能優(yōu)化”［3］。檢察工作一體化的稱謂與法理上的“檢察一體”術(shù)語接近，但二者并不相同，主要體現(xiàn)在：第一，“檢察工作一體化是在現(xiàn)有體制下的機(jī)制創(chuàng)新和完善，不涉及體制問題”［4］。檢察一體則要求檢察權(quán)對外整體獨(dú)立。第二，檢察工作一體化包括檢察業(yè)務(wù)、人員、保障等全部工作內(nèi)容。而檢察一體是針對檢察機(jī)關(guān)的法律事務(wù)而言，并不包括檢察行政事務(wù)。第三，檢察一體與內(nèi)部獨(dú)立是辯證統(tǒng)一的兩個(gè)法理概念，二者存在聯(lián)系但并不包容。檢察工作一體化則包括了檢察體制中的分工制約和配合協(xié)作等全部問題。檢察工作一體化機(jī)制的推行有其現(xiàn)實(shí)背景和基礎(chǔ)，在改革不涉及檢察機(jī)關(guān)外部制度關(guān)系的前提下，檢察系統(tǒng)需要集中和統(tǒng)籌有限資源彌補(bǔ)不利的制度環(huán)境以實(shí)現(xiàn)檢察職能目標(biāo)。由于未實(shí)行人員分類管理以及檢察事務(wù)與行政事務(wù)的分離，在當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境下提出包括檢察行政事務(wù)在內(nèi)的檢察工作一體化，比檢察（事務(wù)）一體化更符合實(shí)際。如同陳國慶同志所說，“亟需利用檢察工作一體化機(jī)制來解決一些現(xiàn)實(shí)問題，如檢察機(jī)關(guān)的追訴職能就要求形成合力”［5］。從最高人民檢察院近年來的改革措施看，也有不斷加強(qiáng)上級院領(lǐng)導(dǎo)力度的趨勢。

需要明確的是，推行檢察工作一體化機(jī)制，目的是為了保證檢察權(quán)的公正高效運(yùn)行，在這一過程中應(yīng)當(dāng)注意上下級檢察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的合理分工，注意對權(quán)力行使的規(guī)范制約。然而實(shí)踐中，檢察工作一體化的推行主要是加強(qiáng)上級院對下級院的集中領(lǐng)導(dǎo)，較少顧及甚至忽略下級院的獨(dú)立性，對領(lǐng)導(dǎo)過程中產(chǎn)生的問題未予重視或重視不夠。檢察工作一體化機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)辯證地看待上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系問題，在加大上級院領(lǐng)導(dǎo)力度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視領(lǐng)導(dǎo)權(quán)行使的規(guī)范化并保證下級院及其檢察官一定的獨(dú)立性。片面加強(qiáng)上級院的領(lǐng)導(dǎo)而忽視了下級院及其檢察官的獨(dú)立性將不利于權(quán)力的行使，極可能出現(xiàn)權(quán)力高度集中帶來的腐敗，這反而違背了改革的目標(biāo)。另外，檢察權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合型權(quán)力，不同的檢察職能，比如公訴權(quán)和自偵權(quán)，對于一體化的要求或是對檢察官和檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的要求是不同的，而檢察工作一體化的改革對這一問題顯然重視不夠。

三、我國上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的完善路徑

2013年黨的十八屆三中全會提出確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度。這一改革目標(biāo)有利于減少檢察權(quán)的地方化，強(qiáng)化檢察權(quán)的整體獨(dú)立。2014年黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，為檢察權(quán)的內(nèi)部關(guān)系改革提出了明確的目標(biāo)。因而在改革過程中要注重健全上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系，既要加強(qiáng)上級院的領(lǐng)導(dǎo)，保證檢察權(quán)的整體統(tǒng)一，又要尊重下級院的獨(dú)立性，保障下級院履行職責(zé)。應(yīng)當(dāng)依據(jù)檢察工作規(guī)律和我國實(shí)踐需要，優(yōu)化上級院的領(lǐng)導(dǎo)方式，建立健全相關(guān)義務(wù)和責(zé)任保障機(jī)制，建立起上級院領(lǐng)導(dǎo)與下級院獨(dú)立行使職權(quán)相結(jié)合的一體化關(guān)系模式。

（一）優(yōu)化上級院的領(lǐng)導(dǎo)方式

設(shè)置上下級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系就是要通過上級院的領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)、監(jiān)督和幫助下級院及其檢察官充分發(fā)揮積極性和主動性，更好地履行法律監(jiān)督職責(zé)，因而上級院的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)事無巨細(xì)、面面俱到。在資源有限的情況下，有重點(diǎn)地開展領(lǐng)導(dǎo)工作也有利于上級院高質(zhì)量地履行好自身職責(zé)。具體說來，上級院應(yīng)當(dāng)側(cè)重于宏觀指導(dǎo)和政策指導(dǎo)，加強(qiáng)案件監(jiān)督和人員考核培訓(xùn)等方面的管理，減少對下級院的具體業(yè)務(wù)活動直接發(fā)布行政命令。第一，加強(qiáng)宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)。檢察權(quán)維護(hù)國家法制統(tǒng)一的目標(biāo)決定了各地檢察機(jī)關(guān)對方針政策的適用應(yīng)當(dāng)有一個(gè)大致相同的裁量基準(zhǔn)。上級檢察機(jī)關(guān)對黨的路線、方針、政策和檢察工作全局更為明了，上級院應(yīng)當(dāng)從宏觀上、整體上把握工作發(fā)展方向，確定檢察工作的基本方針和工作規(guī)則。針對犯罪變化的狀況和社會發(fā)展的要求，部署一定時(shí)期內(nèi)檢察工作的重點(diǎn)。針對一般性的業(yè)務(wù)問題，提出指導(dǎo)性意見，幫助下級院更好地貫徹黨的路線、方針、政策，更準(zhǔn)確地適用法律。在具體業(yè)務(wù)方面，對下級院辦理的重大、疑難案件，對在辦理過程中存在困難、需要上級院給予支持和幫助的案件，以及其他重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)，上級院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。上級院應(yīng)當(dāng)注意激發(fā)下級院工作的積極性和主動性，鼓勵下級院獨(dú)立自主研究和解決本地區(qū)檢察工作中遇到的問題，不應(yīng)當(dāng)所有問題一律向上級院請示。第二，加強(qiáng)案件管理和監(jiān)督?？茖W(xué)的案件管理和監(jiān)督制度是辦案公正高效的重要保障。當(dāng)前我國檢察官隊(duì)伍的素質(zhì)尚不盡人意，執(zhí)法辦案中不規(guī)范的問題較多，上級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級院辦案工作的質(zhì)量監(jiān)督，特別是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對重點(diǎn)執(zhí)法崗位和執(zhí)法環(huán)節(jié)的經(jīng)常性監(jiān)督。增強(qiáng)監(jiān)督的積極性和主動性，提高監(jiān)督的實(shí)效性。第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)考核和培訓(xùn)。科學(xué)的業(yè)務(wù)考核制度是加強(qiáng)對檢察官職能活動的監(jiān)督、防止檢察權(quán)濫用的重要途徑。檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)考核不同于一般的公務(wù)員考核，應(yīng)當(dāng)改變目前一般性的工作考評這種形式化的考核方式，在對各項(xiàng)檢察工作實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立起能夠形成良好工作導(dǎo)向的業(yè)務(wù)考核制度，并將考核情況作為檢察官任職和晉升的重要依據(jù)。鑒于當(dāng)前基層檢察實(shí)踐中仍然存在著以司法決定作為考評標(biāo)準(zhǔn)的狀況，違背了司法活動規(guī)律和《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》的要求，上級院有必要加強(qiáng)這方面的指導(dǎo)和監(jiān)督，促使各項(xiàng)考評制度合理化。同時(shí)，上級院還應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察工作發(fā)展的實(shí)際需要和檢察隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)的實(shí)際狀況及時(shí)組織力量實(shí)施培訓(xùn)，引導(dǎo)下級院檢察人員工作思維的轉(zhuǎn)變，提高下級院檢察人員的辦案技能，保證檢察機(jī)關(guān)的工作能夠與時(shí)俱進(jìn)，不斷滿足黨和人民群眾對司法工作的新期望和新要求。為了保證培訓(xùn)的實(shí)效性，應(yīng)當(dāng)將培訓(xùn)與考核相結(jié)合。

（二）規(guī)定下級檢察機(jī)關(guān)及檢察官拒絕執(zhí)行違法指令的義務(wù)

當(dāng)今各個(gè)國家和地區(qū)的檢察體制存在差異，但是基于權(quán)力依法行使的原則，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和檢察官拒絕執(zhí)行上級違法指令的義務(wù)是普遍的做法。這既意味著檢察機(jī)關(guān)及檢察官有了獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)，也意味著檢察機(jī)關(guān)及檢察官的獨(dú)立權(quán)限有了法制保障。比如，日本檢察官“在檢察事務(wù)方面，是具有自己決定和表示國家意志的獨(dú)立機(jī)關(guān)，而不是唯上司之命是從的行使檢察權(quán)”［2］（P17-18）。檢察官是以個(gè)人名義對承辦案件負(fù)責(zé)，“即使根據(jù)上級的指示，作出了與自己的信念不同的處理，也不準(zhǔn)許以依照上級的命令為理由而逃避應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任”［6］（P44）。我國臺灣地區(qū)法律明確規(guī)定，違反法律規(guī)定的指令，是違法指令，不具拘束力，下級毋庸遵守。若違法指令構(gòu)成了《臺灣刑法》第125條的濫權(quán)（不）追訴罪，則該指令不但違法，而且“可罰”，受命者不但“不得”遵守，反而有抗命的義務(wù)，否則可能與上級構(gòu)成共犯［7］（P215）。

我國上下級檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系體現(xiàn)為絕對的上命下從。根據(jù)2008年頒布的《人民檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》第21條的規(guī)定，下級人民檢察機(jī)關(guān)和下級檢察人員在執(zhí)法辦案活動中，對上級下達(dá)的明顯違反法律規(guī)定的命令、指示，應(yīng)當(dāng)予以提醒。必要時(shí)，可以向上級人民檢察機(jī)關(guān)或者主管領(lǐng)導(dǎo)反映。但是沒有規(guī)定下級檢察機(jī)關(guān)和檢察官拒絕執(zhí)行違法指令的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，雖然《憲法》規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則是針對檢察權(quán)整體而言的，單個(gè)檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立地位不明確，但是無論是上級院及其檢察官下達(dá)指令，還是下級院及其檢察官遵從指令為訴訟行為，均應(yīng)當(dāng)遵循合法原則。主要理由是：第一，從職責(zé)來說，我國檢察機(jī)關(guān)是通過查辦國家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪和對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟等活動實(shí)行法律監(jiān)督，糾正“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的現(xiàn)象，保障法律的正確實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)和檢察官行使檢察權(quán)理應(yīng)貫徹“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”原則。第二，我國檢察官負(fù)有維護(hù)法制統(tǒng)一的目標(biāo)，在價(jià)值取向上與大陸法系國家法律守護(hù)人的身份相同。而且，我國檢察官負(fù)有的“忠實(shí)執(zhí)行憲法和法律，全心全意為人民服務(wù)”“實(shí)事求是”“忠實(shí)于事實(shí)真相”等義務(wù)，比域外檢察官的客觀義務(wù)原則更為明確地強(qiáng)調(diào)了執(zhí)法的公正客觀性。第三，與一般行政人員相比，司法官更為強(qiáng)調(diào)履行職責(zé)的合法性。依據(jù)我國2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》第54條之規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級的決定或命令錯(cuò)誤，可以要求上級改正或撤銷；上級拒絕改正或撤銷的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，執(zhí)行的后果由上級負(fù)責(zé)；但是公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或命令應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。然而作為司法主體的下級檢察機(jī)關(guān)和檢察官卻可以以服從命令為由逃避其司法主體應(yīng)負(fù)的責(zé)任，這顯然是不合理的。第四，上級院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)得以妥當(dāng)行使，這是領(lǐng)導(dǎo)行為正當(dāng)性和合理性的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并非漫無邊際的，如果上級院不當(dāng)干涉下級院的工作，甚至利用領(lǐng)導(dǎo)地位以權(quán)謀私，這就違背了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系設(shè)置的初衷。所以，必須強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的合法性，強(qiáng)化依法領(lǐng)導(dǎo)和依法服從的責(zé)任意識。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求明確司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。為了使權(quán)力依法行使原則在實(shí)踐中切實(shí)得以體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)組織法中作出規(guī)定：上級檢察機(jī)關(guān)和檢察官下達(dá)的指令應(yīng)當(dāng)合法；下級檢察機(jī)關(guān)和檢察官應(yīng)當(dāng)拒絕服從違法指令。如果上級檢察機(jī)關(guān)和檢察官認(rèn)為自己的指令并不違法，而且是妥當(dāng)?shù)?，上級檢察機(jī)關(guān)和檢察官可以運(yùn)用職務(wù)收取權(quán)或移轉(zhuǎn)權(quán)，親自執(zhí)行或指令其他檢察官執(zhí)行。為了保證領(lǐng)導(dǎo)和服從行為有章可循，有據(jù)可查，應(yīng)當(dāng)健全程序規(guī)范特別是應(yīng)當(dāng)確立書面要式規(guī)則。

（三）健全相關(guān)責(zé)任機(jī)制

無責(zé)任即無義務(wù)。要促進(jìn)上下級檢察機(jī)關(guān)之間形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體，必須健全相關(guān)責(zé)任機(jī)制。目前我國對檢察官責(zé)任追究的規(guī)范散亂在多部法律和規(guī)定中，除了《檢察官法》《檢察人員紀(jì)律處分條例（試行）》《檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究條例》《檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》等法律法規(guī)都有關(guān)于檢察官責(zé)任追究方面的規(guī)定。對檢察官的責(zé)任追究是由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察或政工部門調(diào)查、檢察長決定。應(yīng)當(dāng)說，對檢察官的責(zé)任追究，無論是內(nèi)容還是手段均與國家公務(wù)員《暫行條例》中對公務(wù)員的懲戒、黨章對黨員的責(zé)任追究基本相同。然而由檢察機(jī)關(guān)自身負(fù)責(zé)對檢察官的懲戒難保公平公正。當(dāng)前，有學(xué)者建議加強(qiáng)上級檢察機(jī)關(guān)的懲戒力度，以確?！吧厦聫摹保?］。也有學(xué)者建議在人大設(shè)立專門的懲戒機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對檢察官違法失職行為的調(diào)查處理。筆者認(rèn)為，懲戒機(jī)制的設(shè)置，不僅要保證檢察官違法和不當(dāng)?shù)男袨槭艿较鄳?yīng)的追究，同時(shí)也要保證檢察官在依法拒絕服從上級違法指令時(shí)不會出現(xiàn)不利后果。加強(qiáng)上級檢察機(jī)關(guān)的懲戒權(quán)，并不能消除部門保護(hù)主義，還會強(qiáng)化下級院的依附性，不利于保障下級院及其檢察官依法獨(dú)立履行職責(zé)。為了避免人大借此干涉檢察權(quán)獨(dú)立，委員會成員不能全部是人大代表。具體地說，可以在中央和省兩級人大設(shè)置檢察官懲戒委員會，委員由人大代表、黨政機(jī)關(guān)人員、社會公眾代表以及部分資深司法官組成，負(fù)責(zé)檢察官嚴(yán)重違紀(jì)行為的懲戒。至于一般的違紀(jì)行為，則由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)懲戒。這種懲戒模式既符合了我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，又堅(jiān)持了黨委對檢察工作的監(jiān)督，同時(shí)使得人大監(jiān)督實(shí)質(zhì)化。

要使得上下級檢察機(jī)關(guān)遵守依法領(lǐng)導(dǎo)和依法服從的義務(wù)，公正高效地履行好自身職責(zé)，健全責(zé)任追究機(jī)制是最基本的要求，除此之外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)檢察官職位晉升、工資待遇等方面的保障，避免檢察官因履行依法服從的義務(wù)得罪上級而導(dǎo)致利益受損。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，健全上下級檢察機(jī)關(guān)關(guān)系作為檢察體制改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容，它與政治改革、行政改革是相互關(guān)聯(lián)的，僅僅調(diào)整上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系并不能達(dá)到理想的目的。要從根本上健全和完善上下級檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，還需要按照司法規(guī)律，合理設(shè)定檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的職責(zé)界限，使檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)ν庖婪í?dú)立行使檢察權(quán)。

［1］張智輝.檢察權(quán)研究［M］.北京：中國檢察出版社，2007.

［2］法務(wù)省刑事局.日本檢察講義［M］.楊磊，等，譯.北京：中國檢察出版社，1990.

［3］周理松，王磊.略論現(xiàn)行體制下的檢察工作一體化［J］.法學(xué)評論，2007，（6）.

［4］宋英輝，等.檢察工作一體化的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求［J］.人民檢察，2008，（22）.

［5］康均心.檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境與理論回應(yīng)［J］.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（3）.

［6］伊藤榮樹.日本檢察廳法逐條解釋［M］.徐益初，等，譯.北京：中國檢察出版社，1990.

［7］林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008.

［8］周理松，王磊.略論現(xiàn)行體制下的檢察工作一體化［J］.法學(xué)評論，2007，（6）.

［責(zé)任編輯：劉烜顯］

章群，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，河南省知識產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)基地研究員，法學(xué)博士，河南 洛陽471023

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1004-4434（2016）07-0087-05

河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦項(xiàng)目“司法省級統(tǒng)管改革路徑研究”（2014bfx025）的階段性研究成果