A省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度探析

蔣業(yè)

摘要：實(shí)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌是改變養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低、調(diào)劑能力小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、增值收益差的局面，以及緩解各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)輕重不一等問(wèn)題的有效手段。文章通過(guò)分析A省實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌以來(lái)取得的成效及存在的問(wèn)題，提出調(diào)整完善資金績(jī)效分配辦法、統(tǒng)一經(jīng)辦信息系統(tǒng)和強(qiáng)化保值增值等建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn) 省級(jí)統(tǒng)籌

A省自2009年實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌以來(lái)，有效均衡了地區(qū)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，健全了基金預(yù)算管理體制，強(qiáng)化了基金的調(diào)劑能力，提高了基金保值增值效率，為保障企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放發(fā)揮了重要作用。但是仍存在一些矛盾和問(wèn)題制約著省級(jí)統(tǒng)籌的管理和實(shí)施，亟待進(jìn)一步改革和完善。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌現(xiàn)狀

（一）全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌情況

1991年，國(guó)務(wù)院提出在全國(guó)范圍內(nèi)要逐步實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。1998年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市要實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌；到2000年，在省、區(qū)、市范圍內(nèi)，要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”。2007年，國(guó)務(wù)院要求養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌在2009年底完成。2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式頒布規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”。至此，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌被賦予了法律效力。

（二）A省養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌現(xiàn)狀

2009年底，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省人社廳會(huì)同省財(cái)政廳出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的意見(jiàn)》，建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度。同時(shí)，按照省級(jí)統(tǒng)籌的總體要求，全面推行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算管理制度，并相繼出臺(tái)配套機(jī)制。2015年10月，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)政策的通知》，對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌政策進(jìn)行了完善修改。其核心政策為：一是省與市按6：4分擔(dān)基金預(yù)算收支缺口，二是各市按保費(fèi)收入的5%上繳省級(jí)調(diào)劑金，三是省對(duì)市保費(fèi)收入超預(yù)算的30%給予超收獎(jiǎng)勵(lì)，四是建立省級(jí)統(tǒng)籌資金績(jī)效分配機(jī)制，基本形成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支、省級(jí)調(diào)劑”的管理模式。

二、目前省級(jí)統(tǒng)籌存在的主要障礙

雖然A省在養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌管理方面取得了一定成效，探索了很多經(jīng)驗(yàn)，但在快速老齡化趨勢(shì)下，養(yǎng)老基金收支均衡面臨人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)、政府間權(quán)責(zé)不清等諸多問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）地方政府與上級(jí)進(jìn)行利益博弈

一方面，A省養(yǎng)老保險(xiǎn)管理上雖然實(shí)現(xiàn)了省對(duì)市、市對(duì)縣“核定預(yù)算、定額補(bǔ)助、超收返還、缺口分擔(dān)”的調(diào)劑機(jī)制，但由于省級(jí)僅對(duì)預(yù)算內(nèi)收支缺口與各市實(shí)行6：4分擔(dān)，未完成預(yù)算的收支缺口由市級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)彌補(bǔ)。各市在編制預(yù)算時(shí)，擔(dān)心不能完成預(yù)算任務(wù)，預(yù)算編制收低支高現(xiàn)象明顯。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、參保人員結(jié)構(gòu)、撫養(yǎng)比、養(yǎng)老金替代率水平不同，各市縣的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)水平差別很大，養(yǎng)老基金收支水平狀況不平衡，現(xiàn)行的省級(jí)調(diào)劑必然面臨著從養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的市縣調(diào)劑部分資金到負(fù)擔(dān)重的市縣。對(duì)于調(diào)出基金的市縣而言，打破了地方原有的利益格局，為此，地方在基金征繳、政策把關(guān)、預(yù)算編制等各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)與省級(jí)政府博弈，進(jìn)而導(dǎo)致省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)以及社?；鹬Ц度笨趯⑦M(jìn)一步加大。

（二）中央財(cái)政補(bǔ)貼已成剛性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2009年A省實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌以來(lái)的6年間，中央累計(jì)向A省轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老金財(cái)政補(bǔ)助505.6億元，占2014年底全省養(yǎng)老金滾存結(jié)余的57.6%，可以說(shuō)，如果沒(méi)有中央財(cái)政補(bǔ)貼支持，A省就無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。實(shí)踐證明，目前全國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地方，除了4個(gè)直轄市之外，大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，比如甘肅、青海、寧夏、新疆、安徽等；沒(méi)有實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的地方，大多屬于發(fā)達(dá)地區(qū)。造成這種經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)先完成省級(jí)統(tǒng)籌任務(wù)的原因，主要由于中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌給予一定的中央財(cái)政補(bǔ)助，再加上省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，省級(jí)就有足夠的資金開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，且省內(nèi)地市由于結(jié)余少也愿意將責(zé)任上移。而發(fā)達(dá)省份無(wú)法得到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央財(cái)政補(bǔ)貼，省內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余又滯留地市級(jí)，若省內(nèi)經(jīng)濟(jì)差異化大，則各地市不愿將養(yǎng)老保險(xiǎn)金上繳省級(jí)調(diào)劑，就產(chǎn)生了越發(fā)達(dá)地區(qū)省級(jí)統(tǒng)籌越困難的現(xiàn)象。養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌的困難，不是理論或技術(shù)上的困難，而是利益平衡問(wèn)題。

（三）省級(jí)統(tǒng)籌管理不徹底

目前，A省實(shí)行“省級(jí)調(diào)劑、市級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支”的制度模式，其本質(zhì)是市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)管理，而不是真正意義的省級(jí)統(tǒng)籌。一是存在統(tǒng)籌不徹底的問(wèn)題，省級(jí)統(tǒng)籌僅僅停留在市級(jí)基金統(tǒng)收統(tǒng)支、省級(jí)調(diào)劑的層面，事實(shí)上屬于分散管理的狀態(tài)；二是政策尚未完全統(tǒng)一，因基金支撐能力不同，各地解決未參保集體企業(yè)等養(yǎng)老歷史遺留問(wèn)題時(shí)補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)高低不同，基金結(jié)余較多的市，補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，反之補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)較高；三是業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程不統(tǒng)一，全省社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，部分市成立五險(xiǎn)合一的大社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，部分市仍按險(xiǎn)種設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，各地業(yè)務(wù)流程存在差異；四是尚未建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息管理系統(tǒng)，全省養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦信息系統(tǒng)由兩家軟件公司設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，同時(shí)，各地提出不同的本土化軟件需求，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)全省信息系統(tǒng)互聯(lián)互通以及數(shù)據(jù)集中管理。

（四）人口老齡化增大統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)老年人的離退休費(fèi)用就開(kāi)始有較大幅度的增長(zhǎng)，1990年全國(guó)的離退休費(fèi)用只有396.2億元，到2005年就增加至5253.2億元，15年里增長(zhǎng)了12倍（在此期間我國(guó)老齡化水平只提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)）。據(jù)《中國(guó)人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》預(yù)測(cè)，“未來(lái)我國(guó)的人口老齡化將呈加速趨勢(shì)，預(yù)計(jì)老齡化水平到2020年將提高到17.17%（2005年為11%），到2051年將高達(dá)30%”。A省是全國(guó)最早進(jìn)入老齡化社會(huì)的省份之一，2013年全省60周歲以上人口數(shù)已達(dá)1103.75萬(wàn)人，老齡化率達(dá)到12.24%，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平。一方面是快速老齡化帶來(lái)的領(lǐng)取人數(shù)不斷增加，加重養(yǎng)老金發(fā)放負(fù)擔(dān)。另一方面由于制度設(shè)計(jì)不合理，許多參保者將“個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿(mǎn)15年者就可以享受基礎(chǔ)退休養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”這一規(guī)定年限當(dāng)作停繳界限，大量斷?，F(xiàn)象產(chǎn)生，導(dǎo)致基金收支出現(xiàn)失衡。人口老齡化速度的加快、職工提前斷保退休現(xiàn)象愈演愈烈，導(dǎo)致近年來(lái)在參保人數(shù)、繳費(fèi)工資水平和覆蓋面不斷增加的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力過(guò)重的情況從未改變。

（五）統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)仍存缺陷

省對(duì)市實(shí)行當(dāng)期征繳和清欠收入超預(yù)算的部分獎(jiǎng)勵(lì)30%政策，由于基金收支缺口市級(jí)需要承擔(dān)40%，而基金超收僅獎(jiǎng)勵(lì)30%，超收金額的70%留歸省級(jí)統(tǒng)籌基金，超收獎(jiǎng)勵(lì)比例較低，未實(shí)現(xiàn)調(diào)動(dòng)各市應(yīng)收盡收、鼓勵(lì)超收的目的。

三、完善省級(jí)統(tǒng)籌模式建議

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向，對(duì)完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、改善收入再分配具有重要的意義。隨著人口老齡化、基金剛性支出的增長(zhǎng)，養(yǎng)老基金利益平衡及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題亟待研究解決，需進(jìn)一步調(diào)整與完善現(xiàn)行省級(jí)統(tǒng)籌政策。

（一）完善統(tǒng)籌資金績(jī)效分配辦法

通過(guò)設(shè)置政策執(zhí)行、經(jīng)辦管理、繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)、當(dāng)期征繳增幅、累計(jì)欠費(fèi)清理等指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)地市業(yè)務(wù)經(jīng)辦考核，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)完成較好的市加大統(tǒng)籌資金下?lián)芰Χ?，充分發(fā)揮省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑作用。

（二）調(diào)整預(yù)算超收獎(jiǎng)勵(lì)辦法

簡(jiǎn)化超收獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算方式，對(duì)當(dāng)期征繳與清欠超預(yù)算收入部分全部作為獎(jiǎng)勵(lì)，充實(shí)各市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，充分調(diào)動(dòng)各市工作積極性，鼓勵(lì)地市通過(guò)加大擴(kuò)面征繳力度，加強(qiáng)稽核工作，挖掘潛力，增加基金收入，促進(jìn)基金持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。

（三）建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息系統(tǒng)

制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程和數(shù)據(jù)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，采用省級(jí)集中部署模式，建立全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺(tái)。通過(guò)統(tǒng)一軟件，一方面實(shí)現(xiàn)政策全省統(tǒng)一，清理地市不規(guī)范的本土化需求，防范地方政府搭便車(chē)和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。另一方面，可實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)省級(jí)集中管理，加強(qiáng)參保人員數(shù)據(jù)管理，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，為基金監(jiān)管和決策分析提供數(shù)據(jù)支撐。

（四）強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)籌基金保值增值能力

抓住國(guó)家利率改革有利契機(jī)，趁勢(shì)而為，主動(dòng)創(chuàng)新，積極探索推行社?；鸶?jìng)爭(zhēng)性存儲(chǔ)方式，研究社?；鸶?jìng)爭(zhēng)性存儲(chǔ)收益最大化的可行性，鼓勵(lì)各地通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，確保在政策規(guī)定內(nèi)實(shí)現(xiàn)基金保值提效。

（作者單位：安徽省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中心）