自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新，官員要甘當(dāng)“二傳手”

葉竹盛

最近筆者在兩個自貿(mào)區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些官員在制度創(chuàng)新問題上存在一種微妙的心態(tài)，認為自己不過是其他自貿(mào)區(qū)的“試驗田”，是“二道販子”，沒辦法樹立自己的“品牌”，創(chuàng)造“某某模式”或是“某某經(jīng)驗”。他們在推行其他自貿(mào)區(qū)先行探索的創(chuàng)新制度之時，便可能會消極應(yīng)對，把引進的經(jīng)驗當(dāng)作“養(yǎng)子”，馬虎對待，得過且過。一旦改革遇到困難，不是想辦法推進改革，而是質(zhì)疑甚至否認其他地方的制度創(chuàng)新。

在這種心態(tài)影響下，自貿(mào)區(qū)一些官員雖然也有創(chuàng)新的迫切心理，但迫切性主要是害怕自己在這一輪制度創(chuàng)新中落后，“淪為”別人的試驗田，為他人做嫁衣。這種心態(tài)有積極的一面，但放在當(dāng)前全面改革的背景下來看，消極的一面更為嚴重。個別官員的類似心態(tài)給中國的制度創(chuàng)新提出了新的課題，在新一輪以自貿(mào)區(qū)為引導(dǎo)的全局性經(jīng)濟和行政體制改革之際，官員得首先在創(chuàng)新觀念上進行創(chuàng)新。

新的制度創(chuàng)新模式

自貿(mào)區(qū)是中國全面深化改革的重要抓手。根據(jù)中央的部署，自貿(mào)區(qū)的主要定位是制度創(chuàng)新的“熱土”，在創(chuàng)新的廣度、深度和速度上，都提出了前所未有的高要求。自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新是改革開放以來，繼社會自發(fā)創(chuàng)新、特區(qū)創(chuàng)新、地方政府競爭性創(chuàng)新之后，國家推動制度創(chuàng)新的一種新模式。很多學(xué)者認為，中國過去30多年來取得的經(jīng)濟發(fā)展奇跡，制度創(chuàng)新是主要推動力之一。

在表彰成績之時，我們不應(yīng)忽視以往制度創(chuàng)新領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題— 一些改革創(chuàng)新經(jīng)歷了反復(fù)折騰的過程;一些創(chuàng)新措施雖然在一時一地取得成效，卻無法推廣，曇花一現(xiàn);更有一些地方流于表面，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，大搞制度創(chuàng)新的“政績工程”。瑕不掩瑜，制度創(chuàng)新的巨大成績在一定程度上使人們忽視了這些負面現(xiàn)象。當(dāng)前新的改革也可能受到這些負面現(xiàn)象的影響，甚至可能嚴重影響改革的總體效果，使得改革“空轉(zhuǎn)”。

如果說以往的創(chuàng)新模式主要是“松散型”的，各地方享有開闊的制度首創(chuàng)空間，那么自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式則是“集約型”的，是在中央的部署下，定目標、下任務(wù)、排檔期、搞推廣，一步步緊鑼密鼓，有序、高效的制度創(chuàng)新模式。改革目標既包括中央宏觀把控后給定的方向，也包括中央從各地方總結(jié)出來行之有效的創(chuàng)新方向。一個自貿(mào)區(qū)形成的改革經(jīng)驗迅速向其他自貿(mào)區(qū)甚至是全國推廣，這是自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式的核心特點。上海作為中國最早的自貿(mào)區(qū)，開辦一年多后，便形成了50多項可復(fù)制推廣的改革經(jīng)驗。2015年正式成立的天津、福建和廣東3個自貿(mào)區(qū)，便大量借鑒了上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗。

因此，在自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式下，大部分地區(qū)不再是創(chuàng)新的“首創(chuàng)者”，而是創(chuàng)新的“跟隨者”或“實踐者”。創(chuàng)新的重點從提出新的制度，轉(zhuǎn)移到探索新的制度實踐經(jīng)驗，所以自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式不再是一種“首創(chuàng)型”的創(chuàng)新模式，而是“操作型”或“測試型”的創(chuàng)新模式。

按照基本的邏輯推理，這種新的創(chuàng)新模式下，推廣地區(qū)的一些官員態(tài)度可能相對消極，因為假如新制度成功引進并扎根了，那么功勞更多屬于最初提出創(chuàng)新方案的地區(qū);假如引進失敗了，“跟隨者”則可能遭受執(zhí)行不力的詬病，但是他們也可能將失敗歸咎于創(chuàng)新方案本身，而不是執(zhí)行原因。這種“有苦勞無功勞”的預(yù)期，再加上“卸責(zé)退路”，便是一些自貿(mào)區(qū)官員微妙心態(tài)的內(nèi)在邏輯。

創(chuàng)新制度的擴散

中國以往的制度創(chuàng)新，成效取決于新制度能否擴散，以及在擴散過程中是否發(fā)生了異化。在創(chuàng)新理論上，和“創(chuàng)新如何發(fā)生”的問題同等重要的是創(chuàng)新成果擴散的問題。國內(nèi)外的研究都顯示，此地證明行之有效的創(chuàng)新，彼地未必能夠積極響應(yīng)。在“首創(chuàng)者——主動跟隨者——被動跟隨者——落伍者”的創(chuàng)新擴散鏈條上，擴散機制不斷弱化，最終創(chuàng)新總是無法輻射到一些地方。這個鏈條上，創(chuàng)新擴散效果最好的是“主動跟隨者”，因為這部分群體看到創(chuàng)新的好處，積極引進、模仿和實踐，享受到了創(chuàng)新紅利。但越往下，擴散機制便可能發(fā)生異化，后續(xù)的跟隨者更像是“跟風(fēng)者”，出于外在形勢被動選擇了參與創(chuàng)新，因此在執(zhí)行上便可能敷衍了事。

創(chuàng)新理論的奠基人熊彼特就曾提出，經(jīng)濟活動中的創(chuàng)新源泉來自生產(chǎn)的內(nèi)部，而不是外部強加。這個理論同樣也適用于制度創(chuàng)新。如果創(chuàng)新不是出于自身動力，或是跟隨創(chuàng)新的意愿不是出于自身需求，則創(chuàng)新效果往往不佳。中國過去取得成功的制度創(chuàng)新，一個規(guī)律便是制度首創(chuàng)出來后，有踴躍的主動跟隨者。最先看到和感受到首創(chuàng)制度優(yōu)點的，一般是周邊地區(qū)，因此許多創(chuàng)新熱點便能夠帶動周邊地區(qū)加入創(chuàng)新的行列，形成輻射效應(yīng)。研究美國不同州之間制度創(chuàng)新擴散現(xiàn)象的學(xué)者在美國也觀察到了同樣的規(guī)律。

自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式為制度創(chuàng)新的擴散鏈條提出了新挑戰(zhàn)，因為制度擴散最重要的“首創(chuàng)者——主動跟隨者”的關(guān)鍵鏈條被壓縮了。跟隨者并沒有充分的時間觀察首創(chuàng)制度的效果，也沒有足夠時間學(xué)習(xí)和模仿首創(chuàng)制度的運作。此外，由于推廣節(jié)奏緊湊，首創(chuàng)者自身也沒有從容的時間展開新制度的實踐。

這意味著，自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式下，首創(chuàng)者、主動跟隨者和被動跟隨者三者之間創(chuàng)新主體性的界限模糊了，這三者之間的主動創(chuàng)新動力都被弱化了。對于首創(chuàng)者來說，可能會認為，“既然我的創(chuàng)新總是要推廣的，有這么多試驗田，那我也未必要投入太多，可以坐享其成”。后兩者更是幾乎融為一體，因為新的創(chuàng)新模式下，很難說被推廣地區(qū)有多大出于內(nèi)在需求的主動性。作為制度擴散最活躍的前3段擴散鏈條被弱化后，將很難確保制度創(chuàng)新擴散的效果。

以往中國一些地方的制度創(chuàng)新在推廣過程中也遇到了一些困境。例如北京市東城區(qū)早在2004年就提出了網(wǎng)格化治理的創(chuàng)新制度，有效解決了城市管理效率低下和管理部門間協(xié)調(diào)不暢的難題，產(chǎn)生了良好的社會和經(jīng)濟效果。但根據(jù)學(xué)者研究，這個制度在不同地方推廣的效果迥異，一些地方積極跟進，甚至和東城區(qū)緊密合作，比較好地引進了新制度。一些地方則邯鄲學(xué)步，流于形式，引進的網(wǎng)格化治理在操作和功能上都發(fā)生了異化。

異化的原因雖然是多元的，但最核心在于“跟隨者”的心態(tài)?，F(xiàn)在網(wǎng)格化治理已經(jīng)被證明是行之有效的城市管理手段，在全國推廣，但筆者近期在一些基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同樣是網(wǎng)格化管理，地方主政者熱情投入的，治理效果一般不錯，而對這個新制度表示懷疑，僅是出于“上面”要求而啟動的，網(wǎng)格化便僅限于掛在墻頭的管理方案，而無法在實踐中發(fā)揮作用。

作為一項具體的制度創(chuàng)新，網(wǎng)格化治理的擴散迄今已有十年，但在許多地方依然效果不彰。這足以顯示創(chuàng)新制度擴散過程的復(fù)雜性。中國的制度創(chuàng)新模式發(fā)展到自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新階段，這是中國發(fā)展自身邏輯的必然結(jié)果。30多年來，依靠“摸著石頭過河”，中國的制度面貌已經(jīng)不可同日而語，制度創(chuàng)新也產(chǎn)生了巨大的“存量”，開辦自貿(mào)區(qū)與其說是繼續(xù)發(fā)現(xiàn)新制度，不如說是消化創(chuàng)新存量，讓創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。因此，如果說以往的制度創(chuàng)新，重心在于“摸索”，在于發(fā)現(xiàn)新的制度，那么新階段的制度創(chuàng)新，重心應(yīng)該轉(zhuǎn)移到“擴散”，在于促使新制度“又好又快”地在更多地區(qū)扎根生效。

創(chuàng)新觀念的創(chuàng)新

中國從傳統(tǒng)的競爭性創(chuàng)新模式發(fā)展到自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式的“大變局”過程中，為了繼續(xù)挖掘制度創(chuàng)新所帶來的改革紅利，首先得在各地官員的創(chuàng)新觀念上進行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，一言以蔽之，就是要求各地官員甘當(dāng)改革創(chuàng)新的“二傳手”，要立足于全局性的勝利，而不是在與隊友爭高低中內(nèi)耗精力。

中國經(jīng)濟學(xué)者早就觀察到一個現(xiàn)象，不同地區(qū)的官員之間缺少合作的動力，尤其是當(dāng)一個地方的發(fā)展對其他地方也會產(chǎn)生積極影響之時，該地官員推動此項發(fā)展的激勵會削弱。背后的邏輯是，不同地區(qū)的官員面臨著共同的政治晉升競爭，“對手”的發(fā)展會削弱自身的競爭力，因此官員不愿意“為他人做嫁衣”。這個發(fā)現(xiàn)解釋了為什么一些在國家戰(zhàn)略層面上看應(yīng)當(dāng)開展合作，進行差異化發(fā)展的地區(qū)之間，多年來難以真正融合，地方重復(fù)發(fā)展、追求“大而全”，甚至是地方封鎖的現(xiàn)象都層出不窮。

對于官員來說，經(jīng)濟發(fā)展和制度創(chuàng)新都是重要的“晉升籌碼”，如果能夠成為“某某模式”、“某某經(jīng)驗”的發(fā)明者，無疑有利于自身的“政治前途”。這種考慮進一步削弱了創(chuàng)新制度的擴散鏈條，也解釋了為什么一些官員熱衷于“本地經(jīng)驗”，而不是引進其他地方已經(jīng)證明行之有效的方案。目前正在開展的新一輪醫(yī)改便是一個例證，各種“模式”輪番出場，而對于公認有效果的方案，卻難以推廣。

中國以往的制度創(chuàng)新改革史上，各地官員形成了強烈的“主攻手”意識，都希望自己成為最后制勝一擊的隊員。這在制度創(chuàng)新的探索階段是一個積極的心態(tài)，也正是地方政府之間的創(chuàng)新競爭，使中國的制度生態(tài)顯得生動活潑，具有強烈的改革活力。但在自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新模式下，地方官員不再是單打運動的選手，在地區(qū)間開展競賽，而是團體賽中的一員。新階段的創(chuàng)新是全國層面上的聯(lián)動創(chuàng)新，所有地區(qū)都參與到同一場創(chuàng)新運動中來，這場運動中有“主攻手”，引領(lǐng)創(chuàng)新，但更多地區(qū)是“二傳手”，是創(chuàng)新中的一個環(huán)節(jié)。

但這并不是說甘當(dāng)創(chuàng)新的“二傳手”就只能被動接球，而是要做一個主動、積極的創(chuàng)新接盤手，做下一步進攻和突破的中間人。如何在本地接盤，如何尋找下一步進攻和突破的方向，這正是新一輪創(chuàng)新中大多數(shù)地方政府所要面對和主要考慮的問題，也是創(chuàng)新的后發(fā)地區(qū)“建功立業(yè)”之所在。從創(chuàng)新的“主攻手”向“二傳手”轉(zhuǎn)變，這就是新階段下，地方官員創(chuàng)新觀念最需要創(chuàng)新之處。